淺議新時(shí)期鄉(xiāng)村規(guī)劃思路的轉(zhuǎn)變

袁慶德

(廣西城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)院，廣西 南寧 530022)

1 鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展的新時(shí)代特征

1.1 鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)放多元

鄉(xiāng)村美好生活的實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展。新時(shí)期鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)已從弱勢(shì)的傳統(tǒng)農(nóng)耕生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)園等全產(chǎn)業(yè)鏈多元發(fā)展成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新模式。

1.2 鄉(xiāng)風(fēng)文明包容有序

文化軟實(shí)力是支撐社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無(wú)形力量。隨著以留住鄉(xiāng)情、記住鄉(xiāng)愁為目標(biāo)的一系列鄉(xiāng)風(fēng)文明運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，傳承鄉(xiāng)村文化、展現(xiàn)文化自信成為新時(shí)期鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。

1.3 鄉(xiāng)村生態(tài)和諧共生

人類(lèi)命運(yùn)共同體的概念體現(xiàn)了人與自然共生共存的可持續(xù)發(fā)展觀。經(jīng)過(guò)“依靠自然-破壞自然”歷程，人們認(rèn)清人類(lèi)社會(huì)與自然的和諧統(tǒng)一是密不可分的關(guān)系后，開(kāi)啟了“重建自然和修復(fù)自然”的新征程。作為生態(tài)資源豐富而又敏感的鄉(xiāng)村地區(qū)，綠色發(fā)展、生態(tài)興農(nóng)成為振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵策略。

1.4 鄉(xiāng)村生活共建共享

“依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾”是歷史發(fā)展的源動(dòng)力，這一觀點(diǎn)沒(méi)有改變。新時(shí)代的“群眾參與”改變的是依靠群眾的資源優(yōu)勢(shì)、組織群眾參與方式和發(fā)動(dòng)群眾干好身邊事，“共建共治共享”成為做好農(nóng)村工作的新特征。

2 近十年的鄉(xiāng)村規(guī)劃特點(diǎn)

2.1 面向現(xiàn)代化的社會(huì)主義新農(nóng)村規(guī)劃

“十六大”前后的鄉(xiāng)村規(guī)劃體現(xiàn)在以科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略思想，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活現(xiàn)代化和構(gòu)建和諧新農(nóng)村的基本思路上。規(guī)劃實(shí)踐的重點(diǎn)在于對(duì)村莊規(guī)模預(yù)測(cè)、生產(chǎn)生活用地的合理布局、基礎(chǔ)設(shè)施的完善。表現(xiàn)形式以“三圖一書(shū)”為代表，強(qiáng)調(diào)了對(duì)現(xiàn)代化物質(zhì)生活的改善。

2.2 城鄉(xiāng)一體化的體系下的新農(nóng)村規(guī)劃

2008年后，隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念成為之后鄉(xiāng)村規(guī)劃的重要基礎(chǔ)，以城市為帶動(dòng)，城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)和融合成為規(guī)劃設(shè)計(jì)的主旋律。村莊規(guī)劃實(shí)踐注重空間布局與區(qū)域相協(xié)調(diào)，加強(qiáng)村莊住宅規(guī)劃設(shè)計(jì)和公共服務(wù)設(shè)施配套，加強(qiáng)交通設(shè)施的規(guī)劃和融合。表現(xiàn)形式以“五圖二表一書(shū)”為代表，體現(xiàn)了一定的“鄉(xiāng)村城市化”的特點(diǎn)。

2.3 建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的村莊規(guī)劃

黨的十八屆三中全會(huì)提出要建設(shè)美麗中國(guó)、形成人與自然和諧相處的新格局，首先要解決廣大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和環(huán)境脆弱的問(wèn)題。各地開(kāi)展了冠以“清潔、生態(tài)、宜居、美麗、幸?！钡纫幌盗小懊利愢l(xiāng)村”的規(guī)劃建設(shè)運(yùn)動(dòng)。這一階段的鄉(xiāng)村規(guī)劃呈現(xiàn)“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”的特點(diǎn)，規(guī)劃在以往的新農(nóng)村規(guī)劃的基礎(chǔ)上增加了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、自然生態(tài)保護(hù)利用、歷史文化保護(hù)規(guī)劃、村莊風(fēng)貌整治規(guī)劃等特色內(nèi)容。鄉(xiāng)村規(guī)劃的體系和內(nèi)容逐步完善，表現(xiàn)形式日趨多樣，而相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)、參考以及示范性也逐步呈現(xiàn)泛濫之勢(shì)。

2.4 基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的鄉(xiāng)村規(guī)劃

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)為發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興和文化復(fù)興。在此基礎(chǔ)上，新的一輪村莊規(guī)劃注重對(duì)生態(tài)的保護(hù)、宜居品質(zhì)的提升和對(duì)可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的建立，對(duì)鄉(xiāng)土文化和民主管理的重視也提升至歷史新高度。規(guī)劃在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、多規(guī)合一的基礎(chǔ)上，明確村莊分類(lèi)和發(fā)展模式，其中一般村莊主要進(jìn)行農(nóng)房建設(shè)管理和環(huán)境整治規(guī)劃，特色村和需要發(fā)展提升的村莊需要全面完善規(guī)劃設(shè)計(jì)內(nèi)容，以專(zhuān)項(xiàng)的形式表達(dá)傳統(tǒng)文化保護(hù)、旅游、產(chǎn)業(yè)特色等不同方面的建設(shè)內(nèi)容。

2.5 主要特點(diǎn)

2.5.1 面對(duì)的核心內(nèi)容不變：三農(nóng)問(wèn)題

村莊規(guī)劃面臨的基本對(duì)象不變，即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民；村莊規(guī)劃要解決的基本問(wèn)題不變，即在保護(hù)和利用有限的鄉(xiāng)村資源的基礎(chǔ)上，生產(chǎn)出更多、更好、更安全的泛農(nóng)產(chǎn)品，營(yíng)造出更高品質(zhì)的農(nóng)民生活。村莊規(guī)劃助力三農(nóng)而非解決三農(nóng)問(wèn)題的作用基本保持不變。

2.5.2 規(guī)劃體系逐步完善升級(jí)

村莊規(guī)劃層次已由純粹基于用地布局和建設(shè)的空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)榧臻g、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文等于一體的綜合性規(guī)劃；規(guī)劃的使命也由單一的規(guī)劃編制轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛞?guī)劃管理、建設(shè)實(shí)施延伸，成為一種公共政策。

2.5.3 創(chuàng)新樣本不斷推陳出新

村莊規(guī)劃的不同發(fā)展階段演變出不同的創(chuàng)新樣本，大致經(jīng)歷了建設(shè)形態(tài)上的由刷墻換瓦到鄉(xiāng)土風(fēng)貌傳承；空間布局上的由居住、公共二元空間向生產(chǎn)、生活、生態(tài)三元空間延伸；規(guī)劃特色上也產(chǎn)生眾多的示范村、特色村、龍頭村、“十百千強(qiáng)”村等創(chuàng)新引領(lǐng)；層出不窮的規(guī)劃樣板為一定時(shí)期一定點(diǎn)面上的村莊規(guī)劃和建設(shè)起到了一定的促進(jìn)作用。

2.5.4 規(guī)劃力量薄弱、示范帶動(dòng)不強(qiáng)

時(shí)至今日，鄉(xiāng)村規(guī)劃對(duì)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共干預(yù)越來(lái)越多，但城鄉(xiāng)之間的差距依然很大，尤其體現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入水平上。農(nóng)村提高農(nóng)民收入主要靠外出打工，農(nóng)村空心化、老年化問(wèn)題依然很?chē)?yán)重，農(nóng)村的教育、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施配置不均衡等問(wèn)題依然棘手。規(guī)劃的示范村、特色村多是基于一定的發(fā)展基礎(chǔ)、優(yōu)勢(shì)資源或政策傾斜而進(jìn)行的強(qiáng)勢(shì)包裝和改造，對(duì)于大多數(shù)的一般村屯來(lái)說(shuō)難以借鑒，即使效仿，千村一面的問(wèn)題也難以改變。

3 鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)創(chuàng)新的新理念和新機(jī)遇

3.1 建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)

構(gòu)建生態(tài)文明成為全球共識(shí)，“綠水青山就是金山銀山”的兩山理念深入人心，基于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的生態(tài)發(fā)展理念將成為今后需要長(zhǎng)期堅(jiān)持貫徹的新理念，擁有廣闊生態(tài)資源寶庫(kù)的鄉(xiāng)村地區(qū)必將迎來(lái)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的鄉(xiāng)村振興新局面。

3.2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革帶來(lái)制度上的優(yōu)越性

歷史告訴人們，農(nóng)村變革和發(fā)展的根基是土地問(wèn)題，“十九大”提出鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度，給農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展吃了定心丸的同時(shí)也給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多樣發(fā)展帶來(lái)了新機(jī)遇。抓住土地制度的靈活性從用地、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)營(yíng)等多方面變革將給未來(lái)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)帶來(lái)新的啟發(fā)。

3.3 基于資源保護(hù)和永續(xù)利用的空間規(guī)劃體系

歸屬到國(guó)土空間規(guī)劃體系下的新的村莊規(guī)劃將進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)資源、基本農(nóng)田、歷史文化的保護(hù)，進(jìn)一步明確村莊發(fā)展目標(biāo)、提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局、謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，并加強(qiáng)住房管控、防控農(nóng)村安全、落實(shí)近期實(shí)施項(xiàng)目等任務(wù)，給鄉(xiāng)村規(guī)劃在保護(hù)和管控兩端提出了新要求。

4 新時(shí)期鄉(xiāng)村規(guī)劃思路的轉(zhuǎn)變方向

4.1 規(guī)劃制度規(guī)程的創(chuàng)新

改變規(guī)劃編制和規(guī)劃實(shí)施相脫節(jié)的現(xiàn)狀，推行鄉(xiāng)村規(guī)劃師制度，使規(guī)劃師職能下沉化，融入鄉(xiāng)村，將規(guī)劃編制就地化，延長(zhǎng)規(guī)劃師責(zé)任鏈條，使規(guī)劃編制參與到規(guī)劃實(shí)施運(yùn)行的過(guò)程中去，才有利于認(rèn)清鄉(xiāng)村問(wèn)題，找出解決問(wèn)題的根本點(diǎn)；而“條文化”的由規(guī)劃到審批的規(guī)程也應(yīng)重新得到審視，打破以往的村莊規(guī)劃“被規(guī)劃”、“被代表”的習(xí)慣性動(dòng)作，加強(qiáng)“人民當(dāng)家作主”的使命擔(dān)當(dāng)，體現(xiàn)規(guī)劃制度由政策指引轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應(yīng)市場(chǎng)需求的應(yīng)變特征。

4.2 規(guī)劃編制方法的轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變以規(guī)劃師為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制結(jié)構(gòu)，改為以村民或村民議會(huì)小組為編制主體，鄉(xiāng)村規(guī)劃師為輔助，政府組織為協(xié)調(diào)的規(guī)劃編制組織架構(gòu)。即由過(guò)去的“自上而下”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白韵露稀钡木幹乒ぷ鞣椒?，真正從行?dòng)上落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的“公眾參與”的制度。在具體的編制技術(shù)方法上也應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“問(wèn)題導(dǎo)向”、“結(jié)果導(dǎo)向”為“資源導(dǎo)向”、“過(guò)程導(dǎo)向”，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制不再是“某個(gè)時(shí)期終點(diǎn)上的規(guī)劃結(jié)果的一次性呈現(xiàn)”，而是基于資源特征和面向?qū)嵺`過(guò)程的“多元的動(dòng)態(tài)引導(dǎo)”。

4.3 規(guī)劃管控的全過(guò)程強(qiáng)化

要改變鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)亂象，體現(xiàn)規(guī)劃?rùn)?quán)威性，需要在“接地氣”規(guī)劃編制基礎(chǔ)上加強(qiáng)規(guī)劃的全過(guò)程管控，通過(guò)構(gòu)建由規(guī)劃到實(shí)施的全程管控機(jī)制來(lái)確保規(guī)劃的各階段得以有序推進(jìn)和落實(shí)成效。結(jié)合新時(shí)代的土地制度、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，重點(diǎn)加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境管控、農(nóng)村土地資源使用的管控、村民經(jīng)濟(jì)組織的管控、外來(lái)資本注入的管控、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的管控。

4.4 規(guī)劃實(shí)施反饋與修正

基于有效性的規(guī)劃實(shí)施策略，需要對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施進(jìn)行分階段性評(píng)估和動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)修正，通過(guò)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的時(shí)刻監(jiān)督評(píng)估可以及時(shí)反饋問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃內(nèi)容和指導(dǎo)方略的及時(shí)修正，以確保鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容得以有效實(shí)施。建立更加靈活高效的監(jiān)督檢查機(jī)制，應(yīng)在以往的自上而下的政府性監(jiān)督模式上進(jìn)一步合并自下而上的監(jiān)督反饋機(jī)制、第三方(非政府經(jīng)濟(jì)組織)監(jiān)督機(jī)制，形成更加嚴(yán)密的鄉(xiāng)村規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督治理體系，見(jiàn)圖1。

圖1 鄉(xiāng)村規(guī)劃轉(zhuǎn)變方向構(gòu)架示意圖

5 結(jié) 語(yǔ)

隨著脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入尾聲，廣大農(nóng)村地區(qū)將與全國(guó)人民一起邁入小康社會(huì)，新時(shí)代鄉(xiāng)村建設(shè)將面臨更高的需求。物質(zhì)空間方面加強(qiáng)土地集約和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)振興方面追求資源集聚效益和三產(chǎn)融合，生態(tài)文明方面注重人與自然和諧共生，強(qiáng)化鄉(xiāng)村生態(tài)治理，精神文明層面將全面推進(jìn)文化復(fù)興、激發(fā)鄉(xiāng)土情懷。因此，如何從制度規(guī)程、編制方法、監(jiān)督管理等多方面調(diào)整鄉(xiāng)村規(guī)劃思路，與時(shí)俱進(jìn)，以適應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)的變化發(fā)展的需求成為需要持續(xù)研究的課題。