“央-地”協作與貧困治理
——對Y縣精準扶貧實踐的擴展性討論

貧困治理需要“央-地”間的協作。然而，由于中央擁有決策權，而地方政府卻分享執行權，因而在貧困治理實踐中，常常出現中央宏觀決策與地方自由裁量之間的張力。這種張力有可能會影響“央-地”間的協作，進而降低貧困治理成效。鑒于此，在貧困治理領域，需要建立以管理權和審批權等權力共享為內容的“央-地”協作機制，通過決策的一致性與執行的在地性的相互嵌入來調動中央和地方各自的積極性，以提高貧困治理的效果。

一、研究背景與問題的提出

眾所周知，中國是世界上最大的發展中國家，貧困問題一直是困擾中國社會經濟發展的難題。截至2018年年末，全國農村貧困人口從2012年年末的9899萬人減少至1660萬人，累計減少8239萬人，貧困發生率從2012年的10.2%下降至1.7%，累計下降8.5個百分點，預計到2019年年底，全國95%左右現行標準的貧困人口將實現脫貧，90%以上的貧困縣將實現摘帽。［1］中國的扶貧事業取得了階段性勝利，也為全人類的反貧困作出了重大貢獻。然而，中國扶貧解決的是絕對貧困問題，而相對貧困始終存在，2020年也是精準扶貧的收官之年。基于此，十九屆四中全會指出：“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”，并通過“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，理順中央與地方的權責關系”，［2］(P15)來進一步推動中國的貧困治理工作向前邁進。

我們知道，精準扶貧實行的是“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制。中央統籌，重在做好頂層設計，在政策、資金等方面為地方創造條件，加強脫貧效果監管；省負總責，重在把黨中央大政方針轉化為實施方案，加強指導和督導，促進工作落實；市縣抓落實，重在從當地實際出發推動脫貧攻堅各項政策措施落地生根。可見，就精準扶貧而言，中央與地方之間有著明確的分工，也即中央負責“頂層設計”，省做好“政策轉譯”，市縣執行“政策落地”，從而形成了在貧困治理領域“央-地”協作的一般機制。然而，我們發現，在貧困治理實踐中中央的宏觀決策與地方自由裁量執行之間也常常出現張力，進而扭曲了扶貧實踐。比如，2018年，國務院扶貧辦發布《關于在扶貧考核中切實減輕基層工作負擔的通知》，要求地方政府切實減輕基層扶貧工作的負擔，可地方政府卻在不斷強化考核，層層施壓，致使基層政府不堪重負，形成了扶貧工作中的兩張皮現象。又如，在脫貧攻堅實踐中，中央要求地方政府要量力而行，既不能降低也不能擅自拔高標準，提不切實際的目標，避免陷入“福利陷阱”，但地方政府卻常常不顧地方實際，隨意提高住房、醫療保障的標準等，以凸顯扶貧工作的成效。

中國貧困治理過程中出現的兩張皮現象，反映出“央-地”間協作機制的問題，也彰顯了中央和地方之間權力資源配置的差異。有研究認為，中國國家的治理結構歷來有分治的傳統，即所謂“中央治官、地方治民的上下分治的治理體制”［3］(P1-40)。在現代治理體系中，控制權在不同層級政府間不均衡分配，從而形成不同的政府治理模式［4］（P69-93），而政府間的上下錦標賽體制［5］(P36-49)、行政發包體制［6］(P1-38)以及政府內部“共謀”關系［7］(P1-21)，也從不同側面揭示了中國政府間行為的差異。這些研究在一定程度上解釋了國家治理結構中的“央-地”政府間的關系以及差異化的治理績效。然而，有關“央-地”政府間的協作對于治理的意義方面的探討明顯不足。從已有的研究來看，基本圍繞“央-地”間如何分治而非協作來進行研究。比如，當前中國貧困治理的研究，要么集中從國家治理的層面去探討，如有關精細化治貧［8］(P8-15)、技術治貧［9］(P119-142)、運用大數據思維［10］(P163-168)；要么從地方治理的實踐性視角，分析精準扶貧政策在執行過程中所遭遇的實踐困境，如扶貧資源瞄準偏離［11］(P90-98)、產業扶貧中的精英捕獲與弱者吸納［12］(P9-16)等。可見，既有文獻在解釋“央-地”間的分治方面的研究比較豐富，但如何通過加強“央-地”間的協作機制的構建來推動貧困治理的發展呢？

基于此，本文試圖探討在貧困治理中，通過構建“央-地”間權力共享的協作機制，來調動中央和地方的積極性，進而推動貧困治理的發展，為踐行十九屆四中全會提出的“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，理順中央與地方的權責關系”作一些探索。

二、“央-地”間權力共享協作機制的構建

中央與地方權力資源配置的差異是源于中國的政治結構特性，構建“央-地”間的可持續的協作機制，對于國家治理體系的優化和治理能力的提升具有重要意義。

（一）“央-地”間的權力分享

眾所周知，中國是典型的單一制國家，而單一制國家的政治結構特性就在于政治權與行政權被中央與地方分享，即中央擁有政治權或決策權，地方則分享著行政權或執行權，從而造就相互間的權力資源配置的差異，并形成各自的權力優勢。這就意味著：中央政府具有政治上的優勢，因為決策權掌握在中央手里，但地方政府卻擁有行政上的優勢，因為執行權被地方所擁有。中央沒有自己的執行機構，所有的決策都需要通過地方政府的忠實執行才有可能使政策有效落地，從而實現預期的目標。顯然，中央的決策要保持全國一盤棋，即所謂的“頂層設計”，就要考慮政策實施的可持續性效果，從而需要做到“決策的一致性”。然而，地方的實際情況卻千差萬別、異彩紛呈，區域性差異明顯，地方的執行不僅要遵循中央“決策的一致性”目標，而且更注重政策執行的合理性效果，注重政策“執行的在地性”。可見，雖然中央有著決策的優勢，但如果地方政府不配合，中央的決策目標就有可能發生偏移；反之，雖然地方政府有著執行的優勢，但如果中央的政策決策供給不符合地方實際，與地方需求相悖，地方執行的效率也會打折扣。因此，從這個意義上來看，盡管中央和地方有著各自的權力優勢，分享著不同的權力資源，但還是需要雙方間的相互協作才能實現共贏，需要厘清雙方的權責關系，充分發揮中央和地方的兩個積極性體制。

進一步講，中央掌握決策權，但決策權的行使并非隨意任性，而是需要服務于政治體系的價值追求，受政治體系執政目標的約束，同時，還需要獲取必要的合法性資源，即獲得民眾的認可和支持。因此，中央的決策不僅需要考慮到全國一致性的問題，還需要兼顧決策的合法性資源獲取問題，而后者又直接關系到執政目標是否得到實現。然而，地方的實際千差萬別，決策的一致性有可能難以適應地方的多樣性。由于地方掌握著政策的執行權，當中央的決策沒能很好地兼顧到地方的復雜性的時候，地方則有可能利用自身的優勢，去追求認為更能符合地方利益的政策目標。這是“央-地”間不同的權力資源配置所導致的結果，也是權力分享所帶來的政策目標差異。顯然，過度強調中央決策的一致性和擴大地方的在地性都有可能帶來治理性問題。面對地方事務的不確定性，中央需要授予地方適度的自由裁量權，但地方過大的自由裁量權又可能損害中央的權威，背離決策的目標［13］（P411-432），而且還有可能被濫用而演變為“合法性傷害”。

當然，中央政府往往要代表最廣泛的民眾的利益，通過提供良好的公共服務，借助符號象征，獲取民眾的同意、認可與支持。地方的權力行使，在與中央的決策保持一致的前提下，還需要對轄區內的民眾負責，實現地方利益，解決好地方問題和改善當地民生。比如，在貧困治理過程中，中央要求地方既要完成下傳的任務，但又不能造成治理性資源的流失。因此，在治理的方式方法上中央政府希望地方政府能“減壓”，而地方政府則希望在順利完成中央任務的同時，借機推動地方社會經濟的發展，因而習慣于向下一級政府“加壓”，從而規避風險，順利通過目標考核，進而獲取更多的資源。

（二）“央-地”間權力共享協作機制的構建

“央-地”間的權力分享與中國的政治結構有內在的聯系，權力分享雖然在某種程度上便于明確各自的權力邊界，但卻不利于它們相互間的合作。比如，中央為了追求決策的一致性目標，一方面有可能會限制地方追求政策執行的在地性訴求；另一方面，中央卻又希望地方能夠忠實執行中央的決策，常常以“政治錦標賽”模式調動地方政府的積極性，從而導致地方政府隨意擴大政策執行的空間。基于此，構建“央-地”間的協作機制，需要在制度設計與實踐創新中，形成權力共享的機制，以推動國家治理體系現代化的實現與治理能力的提升。

權力共享是指一個國家或組織內所有成員共同分享這個國家或組織的權力。具體而言，在正式或非正式的基礎上，所有成員都有權力分享某種權力和相關資源。［14］(P97-106)當然，在一個國家內，中央和地方屬于不同層級的政府，因權力結構的配置差異及擁有的信息優勢不同，它們所擁有的權力資源是不可能均等的。而且，中央擁有的政治資源和權威是不能動搖的，但在“央-地”之間存在著某些共享的權力資源，比如管理權、審批權等，以發揮中央的“頂層設計”和地方的“實踐創新”積極性的需要。［15］（P144-168）因此，本文所指的權力共享，是基于管理權、執行權和審批權等方面權力資源的共享。顯然，建立在權力共享基礎上的“央-地”協作，對于實現中央和地方的兩種積極性至關重要。

基于權力共享的“央-地”協作，需要在中央的決策和地方的執行間尋找協作的空間。理論上，中央的頂層設計，不僅需要考慮它是否能夠確保政策目標在全國的整體推進，以及與國家所追求的價值目標是否吻合，同時也應該給地方政府執行預留一定的自由裁量空間，以便地方政府有足夠的動力和條件去忠實執行中央決策。就省一級政府而言，需要在中央大政方針的指引下，結合地方實際對中央制度設計進行“政策轉譯”，以便確保中央決策更接地氣，更符合地方實際，并督促市縣去執行，而市縣在執行的過程中，希望能確保地方利益不受損，能夠擁有某些領域的自由裁量權。這樣，以權力共享為基礎的“央-地”協作機制，通過省級政府的“政策轉譯”，在決策和執行方面在某些領域形成了合作。因此，為了確保中央政策能夠被地方忠實執行，同時又能保證地方在執行過程中能獲取地方利益，需要實現權力的共享，在決策的一致性與執行的在地性相互嵌入中實現中央與地方政府的協作（見圖1）。

圖1 基于權力共享的“央-地”協作機制

那么，基于權力共享的“央-地”協作機制構建，應該如何操作？首先，中央的制度設計既要考慮其可持續性收益，同時也要防止地方在政策轉譯過程中，為規避可能的地方利益受損而形成過濾機制。為此，在中央的頂層設計中，需要把政策執行的在地性嵌入其中，為地方政策轉譯預留回旋空間，保持整體利益與局部利益方向的一致性。從這個意義上看，中央決策盡可能是方向性的，為向地方充分授權奠定基礎，同時也可確保地方的政策轉譯有足夠的空間。其次，省是政策轉譯的責任部門，政策轉譯需要把中央的一致性追求與市縣的在地性需求相互嵌入，即轉譯后的政策既能體現中央的整體價值導向，又能符合市縣的合理性需求，具有可操作性。

一致性與在地性相互嵌入的政策，至少具有三個特性：政策目標的確定性、政策信息的共享性以及政策措施的適應性。政策目標的確定性是指政策的目標既要體現中央獲取可持續性資源的要求，又不能使地方利益受損，對象指向清晰而明確；政策內容信息的共享性是指中央和地方在信息方面有一個共享機制，在政策決策和執行過程中能充分共享所擁有的信息；政策措施的適應性是指政策執行應以政府供給與民眾需求為導向，是在充分遵循民眾意見的基礎上并與之共同協商的結果。可見，省一級部門是“央-地”協作機制構建的關鍵，嵌入一致性與在地性內容的政策，為“央-地”協作注入了實質的內容。當然，市縣是政策落地的最終執行者，也是傾向于政策執行合理性的倡導者。中央既需要防止省一級政權因過度追求在地性而忽略一致性的局部行為，又要適度地向省放權，為調動省督促市縣的靈活性執行提供制度依據和政策基礎，為市縣的自主創新提供土壤。同時，中央對地方的考核需要回歸本位，遏制被扭曲的政績觀，在尊重民眾需求導向的基礎上，展開“央-地”協作。

三、“央-地”協作下的貧困治理：Y縣精準扶貧實踐經驗

以精準扶貧為核心內容的貧困治理是當前中國國家治理的重要內容，是由中央決策和地方實施的一項戰略性工程。顯然，在貧困治理的過程中，需要“央-地”間的密切協作，發揮中央與地方的兩種積極性才有可能實現既定的目標。本文基于上述理論框架并結合案例來進一步分析在貧困治理的實踐中，中央與地方因權力分享的差異而導致的行為取向的不同，進而探討如何通過“央-地”間的協作來提高國家的貧困治理能力和貧困治理的績效問題。

（一）中央與地方在貧困治理中的決策與執行行為

貧困治理歷來是中國地方治理的主要內容，新中國成立以后，扶貧工作與中國社會經濟發展一直同步進行。從2013年開始，國家的貧困治理開始實施精準扶貧戰略，提出要通過“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”等措施，以解決貧困地區人口的“兩不愁，三保障”問題，解決區域性的整體貧困，全面實現小康。其實，精準扶貧不僅僅是解決群眾基本的生活需求問題，而且也是解決中國的社會問題，是縮小貧富差距、緩解社會矛盾的需要。因此，以精準扶貧為主要內容的貧困治理，與其說是一個經濟發展問題，倒不如說是一個政治問題，是一項獲取有效治理性資源、緩解國家與農民關系的重要舉措。因此，從中央層面來看，貧困治理需要做到“全國一盤棋”。為此，中央提出了兩個確保的目標，即確保到2020年農村貧困人口全部脫貧，確保貧困縣全部摘帽的目標，并提出了“一個也不能落下”的口號，貧困治理的重點也由過去的區域性治理轉到貧困個體和貧困村的治理，使之更加精準。顯然，中央的決策只提治理目標，至于地方政府通過何種方式，或者說采取何種措施來實現中央提出的目標，則授權給地方。從這個意義上來看，就貧困治理而言，在中央和地方之間達成了某種默契，即中央充分發揮政治上的優勢，做好“頂層設計”，而地方則利用行政上的優勢，力求“實踐創新”。從政治層面來看，中央提出“兩個確保”“兩不愁，三保障”等貧困治理的目標，既希望能夠使中央的政策一竿子插到底，使貧困群眾獲得實實在在的收益，增強其獲得感，進而提升其對國家的政治認同，同時又希望中央的政策能夠推動地方政府貫徹黨的群眾路線，以此來進一步密切國家與農民之間的關系。可見，中央貧困治理的政策設計，追求的是一致性目標。

然而，中央的頂層設計需要通過省的轉譯，并交給市縣去執行。因此，省需要在中央的政策指引下，結合本地實際進行政策轉譯，制定具有可操作性的執行政策，并督促市縣來具體執行，因而，地方在轉譯的過程中，在遵循一致性的基礎上注入了在地性的內容，使地方在政策執行過程中也能獲益。

比如，2015年3月，國務院扶貧辦發布了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，就扶貧開發工作機制、重點問題與組織領導等問題進行了頂層設計。相應地，2015年3月，J省對中央的頂層設計進行了政策轉譯，發布了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的實施方案》，提出要創新扶貧開發6大機制，明確要組織實施扶貧開發10項重點工作。顯然，J省的實施方案是在中央大政方針的基礎上，結合本地實際注入了可操作性的具體內容，試圖使政策更具在地性。到了Y縣，把精準識別作為實施精準扶貧工作的第一步，制定了“兩公示一公告”的貧困戶識別程序和政策，即先由村民提出申請，再由村委評議，最后由鄉鎮、縣兩級依次進行審核。為了確保識別人口精準，Y縣扶貧移民辦組織4個核查組對所有鄉鎮新識別的貧困人口逐一進行上戶調查核實。盡管如此，由于各地方的差異大，而農戶的實際情況又千差萬別，這種政策設計并不能保證精準識別做到萬無一失。

可見，在貧困治理中，中央注重決策，偏好于決策的一致性邏輯，政策設計偏重于讓群眾有獲得感，試圖改善國家與民眾關系；而地方則注重執行，倚重于執行的在地性邏輯，更傾向于政策的可操作性，同時促使獲取地方利益。

（二）基于權力共享的“央-地”間的協作

眾所周知，在中國傳統的壓力管制行政管理體制下，政策的貫徹執行依賴于從中央到地方層層施壓、層層加碼，通過“目標管理責任制”［16］(P61-92)來實現，但從中央層面來看，希望這種目標的實現是以不造成治理性資源流失為前提的。因此，中央僅把壓力傳導給下一級政府，不允許這種壓力變相轉嫁給群眾。比如，國家精準扶貧的主要目標就是解決農戶的“兩不愁，三保障”問題，把考核對象放到了農戶，而不是到村、鄉鎮，只要農戶解決了“兩不愁，三保障”的問題，即被視為實現了既定的目標。因此，中央希望地方政府能夠很好地執行政策，通過“壓力—管制”的方式督促其盡快落實，但對于農戶而言，則希望地方政府盡可能滿足其要求，即使在地方政府看來是一些不合理的要求。然而，地方政府（省）在政策轉譯過程中，既需要考慮政策執行能夠符合中央的精神，但也要考慮是否符合地方實際，便于進一步督促政策在市縣的落地。因此，省一級的政策轉譯常常會根據地方的特殊性和地區性利益，運用自由裁量權對中央政策采取具體化處理。［17］（P61-79）比如，在“兩不愁、三保障”中的住房保障方面，為了確保農戶的住房安全，J省要求各市縣設法拆除可能危及人身安全的土坯房，從而導致干群關系緊張，帶來了一些負面影響，既造成了治理性資源的流失，也脫離了地方實際，有損地方利益。可見，如何把一致性與在地性嵌入政策轉譯中，實現管理權、執行權和審批權的共享，是構建基于權力共享的“央-地”協作機制的關鍵。

如前所述，決策的一致性與執行的在地性的相互嵌入，首先要做到政策目標的確定性，基于此，中央的政策設計要有確定性目標，并確保中央與地方在政策目標方面是一致的。比如，2015年，中央印發了《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求第一書記幫助“建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平”。這是一個確定性政策目標，J省根據此文件精神，制定了《J省關于駐村第一書記和駐村工作隊選派管理辦法》，其政策目標與中央保持一致，只是對第一書記的選派程序、日常管理、工作職責和考核監督等作了更為具體的規定。到了Y縣，不僅要求所有的貧困村下派第一書記，而且必須駐村。為了調動第一書記的積極性，有些地方制定了以第一書記的工作成效作為提拔的重要指標。中央選派優秀干部到村部任第一書記，意在提升基層的治理水平，密切干群關系，而地方則在此精神下，強化第一書記的工作細則，通過各種激勵措施來落實第一書記的職責，做到了一致性與在地性的有機統一。可見，政策目標的確定性是確保決策一致性與執行的在地性互相嵌入的重要前提。

其次，通過信息的充分共享以及下放審批權來實現“央-地”間的協作。如前所述，在治理信息的掌握方面，地方比中央具有天然的優勢。中央只有充分掌握地方的信息，才有可能作出科學的決策。同理，地方也需要準確獲取中央的信息，以確保自由裁量權是可控的。［18］(P204-210)因此，如何建立信息共享機制，是“央-地”間協作的基礎。然而，在國家治理的實踐中，“央-地”間的信息共享機制難以通暢，常常出現信息不對稱情況。比如，為了推動地方政府精準扶貧工作，中央采取了第三方評估驗收辦法，明確了第三方評估圍繞著“兩不愁、三保障”展開，重點考核指標是“兩率一度”，即貧困人口識別率、退出準確率和群眾對幫扶工作滿意度。從這些指標的設計中可以看出，中央高度重視民生的改善以及民眾對精準扶貧的滿意度，這也正是中央在治貧中的追求一致性邏輯的體現。但對地方政府而言，“兩率一度”的具體信息是模糊的，而有些管理權和審批權又沒有充分共享，從而迫使地方政府擴大自由裁量權的邊界。比如，圍繞著“兩率一度”考核指標，Y縣成立脫貧攻堅專項督查組，由縣紀委牽頭，開展常態化、滾動式紀律督查，并進行督查暗訪，要求干部做好工作，提高群眾的滿意度。由于市縣普遍對“兩不愁，三保障”的信息掌握不完整，但為了確保不出問題，只好提高標準并量化。這樣，導致了基層政府花費大量的時間去填表，而忽略了對貧困戶的實際幫扶工作，從而既沒有滿足執行在地性訴求，也造成了治理性資源的流失。因此，中央與地方的信息共享，對于實現“央-地”間的“權力共享”，提高其協作水平和治理績效具有十分重要的意義。

當然，決策一致性與執行的在地性的嵌入，還需要做到政策措施的適應性。無論是中央的政策決策還是地方的政策執行，都需要尊重民眾的需求導向,［19］(P49-55)因為只有符合民眾需求的政策，才有可能得到他們的支持，進而獲得他們的認可，提高政策執行的持續性基礎。同樣，只要符合群眾利益的政策執行，具有在地性的政策執行才具有可操作性，才有可能落地。比如，產業扶貧歷來是貧困治理的重要舉措，是實現扶貧工作由“輸血”向“造血”功能轉換的重要載體。從中央到地方，都制定了有關發展產業的政策，比如Y縣制定了《進一步發展特色產業推進精準脫貧意見》，明確了產業發展的具體內容，并把發展特色產業作為Y縣脫貧攻堅的主要舉措，讓群眾在產業發展中有獲得感，而從民眾的需求來看，依次為：社會保障、小孩上學、就業、農業技能和產業發展。我們在Y縣的調查中也發現，只有尊重農民需求導向的政策供給才能夠得到群眾的支持，其滿意度也最高。可見，政策措施的適應性要求在政策供給與需求之間保持平衡，也是構建“央-地”協作機制的重要基礎。

總之，Y縣的經驗進一步驗證了“央-地”間的協作需要以權力共享為基礎，使決策的一致性與執行的在地性嵌入其中，既要考慮政策決策的一致性目標，又要兼顧政策執行的在地性訴求，唯此，才有可能構建“央-地”間良好的協作機制。

四、基于權力共享的貧困治理：擴展性討論

中央與地方間的關系問題歷來是國家治理的核心問題，如何厘清二者的關系，對于提高國家治理能力具有十分重要的意義。作為國家治理重要內容之一的貧困治理，同樣也是在中央與地方兩個層面展開，因而，如何化解“央-地”之間存在的固有張力，強化二者的合作也就成為中國地方治理不可回避的問題。然而，“央-地”間的協作需要解決他們內在追求目標之間的相互嵌入性問題。如果中央過分偏重決策一致性目標，過分集中掌握審批權和管理權，為了贏取治理性資源，就可能會把問題轉嫁給地方，忽略地方的執行在地性訴求；反之，地方過分追求政策執行的在地性，而忽略在決策一致性的背景下獲取地方收益，則同樣會引發政策導向的問題，最終可能會損害政策的實際效果。因此，在推進治理的過程中，如何來平衡政策決策一致性與政策執行的在地性問題就顯得十分關鍵。由此，中央的決策，需要對全局性的問題進行總體控制，分享管理權和審批權等方面的權力資源，給地方的自由裁量預留一定的空間，建立權力共享的格局，進而發揮各自的優勢，調動各自的積極性。當然，在中國貧困治理實踐中，常常遇到的一個困境是：中央與地方的各自優勢難以形成優勢互補，在各自的權力邊界的控制方面把握不準，從而導致雙方的協作缺乏可持續性基礎，影響到治理的效果。

Y縣經驗研究表明：在“央-地”間的協作中，省一級的“政策轉譯”環節非常關鍵，而如何形成權力共享的格局，把決策的一致性與執行的在地性嵌入轉譯后的政策中，關系到“央-地”協作的成敗。然而，政策轉譯中一致性與在地性的脫節成了常見的問題。因此，我們要清醒地看到：“央-地”之間的協作機制雖然有所改善，但仍然存在優化的空間，而究其原因還在于治理結構安排與信息不對稱所致，與政策措施的適應性弱有關系。因此，從這個意義上看，建立“央-地”間權力共享的機制，優化治理結構，實現在管理權、執行權和審批權等方面權力資源的共享，提高政策措施的適應性是構建“央-地”協作的基礎。

綜上所述，“央-地”間的協作對于貧困治理的效果具有決定性的作用，而“央-地”間良好協作的關鍵在于權力共享機制的構建，在于省級部門在政策轉譯過程中把決策的一致性與政策執行的在地性嵌入其中，在中央與地方之間，做好政策目標的確定性、政策信息的共享性以及政策措施的適應性的優化與安排。