我國的城鄉關系：財政視角的觀察與分析

劉尚希

中國農村財經研究會成立于1987年，已經跨越而立之年。30多年來，中國發生了翻天覆地的變化，農研會既是農村改革的參與者，又是見證者，參與了農村財經改革的部分調查研究和咨詢工作，見證了延續2600多年的農業稅取消和新時代的“三農”巨變。

2020年是具有里程碑意義的一年。習近平總書記在新年賀詞中指出，今年我們將全面建成小康社會，實現第一個百年奮斗目標，我們要堅決打贏脫貧攻堅戰，如期實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽。脫貧攻堅戰打贏后，絕對貧困消除了，但相對貧困還會存在，如何以鄉村振興戰略銜接好脫貧攻堅，推動農業現代化和城鄉融合發展，是我們必須高度重視的一個重大命題。今天，我想就這個問題談四點想法，供大家參考。

第一，鄉村振興戰略是突破城鄉二元結構、防范化解重大風險的決策部署。最近剛剛召開了中央農村工作會議，習近平總書記對做好“三農”工作作出重要指示，提出做好“三農”工作對有效應對各種風險挑戰、確保經濟持續健康發展和社會大局的穩定具有重大意義。進入新時代，我國的社會主要矛盾發生了變化，這給經濟社會發展帶來了新的風險挑戰，而城鄉二元結構所造成的城鄉差距和貧富差距是形成這種風險挑戰的重要根源。現在我們進入了一個高風險社會，面臨各種不確定性，國際的和國內的都有，這種不確定性很重要的一方面也源自城鄉二元結構，包括城鄉經濟二元結構和城鄉社會二元結構。在長期的城鄉二元結構下，我國雖實現了國民經濟快速發展，但城鄉兩條腿的不協調帶來一些突出問題，制約我國的整體發展，由此內生出諸多的面向未來的各種不確定性和風險，對我國經濟社會的持續健康發展和國家現代化進程帶來巨大挑戰。

隨著社會主義市場經濟不斷完善，我國經濟的二元結構通過市場化改革已逐步破解，但是社會的城鄉二元結構依然存在，并逐漸復制到了城市當中，對社會流動、經濟流動和社會平等帶來的制約日益明顯。所謂社會的城鄉二元結構，主要是居民身份不一樣，戶籍身份不同，農業戶口和城市戶口在就業、進城務工、養老、醫療、教育等各方面存在顯著差異。這種社會的二元結構如果不抓緊破除，將對我國未來的發展帶來極大的不確定性，如不平等造成的機會不公平、分配差距擴大、社會階層固化等等，這些都會反過來抑制潛在經濟增長率，甚至導致整個國家發展的不可持續。

現在經常提到的企業成本較高，與社會的二元結構密切相關。企業成本高的一個重要方面是人工成本，有兩億多人工作在城市，實際處于“漂浮”狀態，他們不能在城市落戶和享受平等的公共服務，這就導致企業招來的工人不穩定，招一批人來，進行培訓上崗，過不了多久這些人又離開了。這種人員的過度流動，不僅給企業帶來成本的上升，同時帶來了另外一個問題，農民工不能在一個崗位沉淀下來，無法變成熟練工人和技術工人，只能從事簡單勞動，因此就不能給企業和社會創造更多的價值，他們的工資收入也無法相應增長，從而造成了貧富差距在初次分配環節加大。所以，城鄉社會二元結構的破除是最為緊迫的問題，這是社會改革的范疇。最近，三四線城市戶口全面放開，給了更多的選擇，但是農民作為集體經濟組織成員的身份使得他們完全進城存在很多困難。農民進城后，原有的集體身份和作為集體經濟組織成員的財產沒辦法帶走。如宅基地、房產、耕地承包經營權等財產權利沒有一個可平等交易的市場，若進城而放棄上述財產權利，則意味著農民工一下子變成了無產者。現行的制度安排類似給農民做了一個無法積累財富的沒有底板的“桶”，固定不動的時候可以積累財富，移動的話財富全部漏掉，無法帶走。在我國快速工業化的時期，農民作為一種生產要素在流動，工資性收入大大增加，改善了農民生活。但是現在要作為一個社會成員流動，人口、家庭等社會主體的流動受到嚴重限制。這種限制不是禁止，而是深層制度安排導致積累的財產無法流動所帶來的。

工業化帶動了城市化，但建立在城鄉二元所有制基礎上的城市化難以實現真正的人口城市化，這從根本上制約了國家的整體發展。所以，鄉村振興不是孤立地、靜態地去振興農村，更不是要把農民工拉回到農村，而是要放到國家整體發展這盤大棋中加以考慮，并消除二元財產制度，不然“三農”問題是無解的。鄉村振興戰略不能孤立地就“三農”談“三農”，就農村考慮農村，不應是一個基于地理的區劃概念。鄉村振興最根本的就是減少戶籍農民，讓他們在城市落戶扎根，在就業、工作、生活等方面享受公民的平等待遇以及人、財產的自由流動。就此而言，這不僅僅是經濟問題、鄉村治理問題，而是一個深層的財產制度安排問題。這就依賴于社會領域的改革，進而反推經濟領域的改革，如實現勞動力市場的統一。我國經濟領域的改革進展很大，破除了很多原有計劃經濟體制的障礙，要素的流動和優化組合取得了很大進展。但是，社會領域的改革滯后于經濟領域的改革，身份戶籍制度的改革依舊在原有計劃體制的框架內，這又反過來導致我國的兩個勞動力市場長期以來無法融合，降低了要素配置的效率。因此，迫切需要加快改革步伐，打破社會領域的不平等壁壘，破解社會的二元結構，避免城鄉的社會二元結構固化以及復制到城市帶來的公共風險，影響國家長治久安。

第二，以歷史視野汲取我國傳統財政思想智慧，探索和總結鄉村振興的歷史經驗。“歷史研究是一切社會科學的基礎。”我國是一個有著數千年農業發展史的大國，今天站在新時代的歷史方位推進實施鄉村振興戰略，需要汲取歷史上農業發展的經驗，將歷史智慧融入新時代新國情。財政與國家政治、經濟、社會、文化改革緊密相連，在傳統農業社會，“務農重本，國之大綱”成為歷朝歷代財政改革的根本遵循，農業社會的財政制度變遷形塑了國家制度與國家治理。春秋時期魯國的“初稅畝”、西漢的鹽鐵專賣、唐代的“兩稅法”、明代的“一條鞭法”、清代的“攤丁入畝”，以及民國時期的“鄉村建設運動”，都是財政制度的改革解放了當時的社會生產力，促進了農業經濟發展，增強了政府財力，更重要的是改變了國家治理的制度，從而為強國盛世提供了財政支撐。

從歷史的角度看，財政變革往往出于鞏固政權的需要，但它撬動的不僅僅是財政的變化，而且是在改變、影響甚至塑造了國家治理的結構。財政變革會重建所有制關系，如鹽鐵專賣，也會改變人口的流動，如基于人丁的租庸調制，會影響社會生產力。從這個意義上講，歷史上財政的變革不僅僅是上層建筑的調整問題，而是會改變經濟基礎。過去分析財政問題的框架是生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑之間的關系，爭論財政屬于什么樣的范疇。其實財政滲入到了上述各個范疇之中，而不是非此即彼。財政制度的變化在撬動整個國家治理的變化，為社會生產力的發展創造條件。過去經常講，經濟決定財政，財政反作用于經濟，這種分析的基本邏輯實際上基于物理學中力的作用力與反作用力。現在看來，財政與經濟的關系、財政和社會的關系、財政和政治的關系等各個方面，不是簡單的作用力和反作用力問題。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，它既然作為基礎，基礎發生變化，基礎之上的國家治理自然會相應改變。黨的十九屆四中全會指出，我國的制度有根本制度、基本制度、重要制度，財政制度實際上是一個基礎性制度，基礎性制度發生變化，其他制度會相應發生改變。但一些制度難以改變，往往也是源于財政的制約。城鄉分治的起步就是因為國家財政沒有能力覆蓋農村和農民，后來經濟發展了，財政實力增強了，本世紀初才喊出了“讓公共財政的陽光照耀到農村”。至今，農民工不能享受同城待遇，既有財政能力問題，更是財政體制問題，如人口流入地的財政成本如何分擔沒解決，導致養老、醫療、教育等方面兩個標準。無論改變，還是制約，財政的影響往往是悄無聲息的，隱藏在各種經濟社會現象之中，給人沒有太多感覺。人們表面上看到的財政更多地指向“錢”、財力和收支，從會計學角度或是財務角度來理解財政問題，這有些偏窄。財政的收和支，怎么收，怎么支，其實都會轉化為治理問題，都影響、改變和制約著國家治理，大國興衰的隱形密碼就是財政。

同漫長的古代近代歷史相比，當代中國的發展已今非昔比，我國已經是工業化國家，但農業仍然比較脆弱，這是一個不爭的事實。我國現在是農業國家、工業化國家、信息化國家，三者是疊加的。美國是工業化國家，也是農業強國，但我國并不是農業強國，工業化也并沒有完成。同時，我們進入了信息社會，數字革命對社會生產和生活方式帶來顛覆性的變化，也給國家帶來了很大的不確定性和風險挑戰，同時帶來了巨大機遇。這種疊加狀態在其他國家沒有出現過，其他國家都是農業、工業再走到信息化社會，我們是三種狀態同時存在。這種疊加狀態是歷史機遇，如果能抓住這個歷史機遇，就可以實現整個發展的大升級，就不會按照傳統經濟學所說的那樣，先發展好農業，再發展工業，最后進入后工業社會。我們現在可以跨越，加快實現中國的現代化。

第三，適應區域經濟發展新形勢，推動形成城鄉區域優勢互補、協調發展的新局面。中國是人口大國，幅員遼闊，統籌區域發展歷來都是重大問題。鄉村振興是城鄉融合發展之路，絕不是說讓城市和鄉村分別發展。區域協調發展的核心問題是城鄉融合發展的問題。當前我國區域經濟發展呈現分化的態勢，原來是東中西的區域分化，現在的狀態是南北分化，黃河以北的經濟發展同黃河以南呈現明顯的差別。東中西的分化疊加南北的分化，說明我國區域經濟發展的格局與以往不同。習近平總書記在2019年底《求是》專門發文，指出區域優勢互補如何促進區域協調發展，改變了傳統的“小城鎮、大戰略”認識，強調中心城市、城市群作為我國區域城鄉協調發展的樞紐來抓，這意味著將要形成一種新的區域發展模式，城鄉一體化發展也蘊含其中。這是中央的一個新判斷。所以，以后的發展并不意味著每個地方都是均勻的，部分地區的衰落是沒有辦法的。有的小城市、四線城市的人口在凈流出，資源枯竭，這種情況實際上沒有辦法逆轉，一些資源型城市要想恢復到原有狀態幾乎也是不可能的，這需要從戰略上重新評估和調整相關政策。人口的流動需要財政有新的變革，否則，財政與經濟、社會等各方面關系就會變得扭曲，導致治理愈加低效。如節假日全國人口返鄉的潮汐式大流動，上億的農民工在不同城市之間的漂流等，這種狀態將會不斷提升整個國家發展的成本。

在區域經濟格局大變革的情況下，傳統的思維和認識需要去調整。長三角、珠三角等地區已初步走上高質量發展軌道，全國經濟重心南移，東北、西北地區和大部分農村地區發展相對滯后。要實現區域優勢互補、高質量發展，必須重塑城鄉關系。我國區域之間的差距，從城市來看不是很大，東部城市和西部城市的差距不大，最大的差距體現在農村。所以，區域的差距轉化一下，主要就是農村的差距，而農村的差距就要通過城鄉關系的轉變，通過城鄉一體的發展，通過中心城市和城市群的帶動來解決。

鄉村振興不等于單純振興農村，把要素拉回到農村；城鎮化也不等于孤立發展城市，把城鎮已經衰敗的產業和企業硬扶持起來。習近平總書記多次強調此問題。推動形成優勢互補的區域經濟布局，不是要搞“一碗水端平”的平均主義，對區域的公平和城鄉的公平要有一個新的認識。

過去，我們按照地理的維度去認識公平，例如財政投入向中西部傾斜，向農村傾斜。如果按照這種方法持續下去，與中央強調的公共服務、資金分配、轉移支付的分配要向人口聚集的地方傾斜相違背。也就是說，資金分配和公共服務要跟著人走，而不是讓人找公共服務。這個思路是一個轉折性的變化，所以基于地理概念的向中西部、向農村傾斜，要轉變為向人口聚集的地方傾斜。這是基于現階段區域發展形成的新認識。這也是財政制度體系重構的新坐標、新方向。若財政投入的基準不能扭轉，財政宏觀績效將會越來越低，國家發展的不確定性和公共風險也會加大。

第四，財科院將積極支持農研會工作，共同打造農村財經研究領域的新高地。進入新時代，為應對“三農”問題面臨的新挑戰，我們需要創新研究，努力探索。黨的十九大已經提出了鄉村振興戰略的方向，并指出實施鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手。這就要求從全局和國家整體發展以及中華民族偉大復興這個戰略高度來把握和處理城鄉關系、工農關系，盡快補齊農業農村發展短板，推進城鄉協調發展。

什么是短板？在不同維度下概念是不一樣的。我在甘肅調研時發現，從地理的角度來講，甘肅地理面積大，道路的密度與其他地方相比存在短板；從人口的維度來講，又是另外一個概念，甘肅的人口平均里程并不比其他地方少。所以，如何去定義短板，也是當前財政工作以及農財研究需要把握的一個大問題。中央要求，積極的財政政策要大力提質增效，更加注重結構調整。如何進行結構調整？如何落實和推進鄉村振興戰略？這都沒有現成的答案，需要政策研究者、制定者和執行者集思廣益，共同探討。目前，財科院已被正式列入國家高端智庫建設試點單位，而農研會在2018年8月經財政部黨組批準劃轉掛靠財科院，所以我們有責任借著這個契機協同努力，把握時代要求和歷史機遇，擔當起農村財經研究的重任，大興調查研究之風，積極建言獻策，發揮好農研會平臺作用，為實現國家鄉村振興戰略貢獻力量。

最后，預祝農研會第六屆會員代表大會圓滿成功！