農村宅基地制度改革的政策演變與實踐探索

劉俊杰，岳永兵，朱新華

(1.農業農村部農村經濟研究中心，北京 100810；2.中國自然資源經濟研究院，北京 101149；3.河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 210098)

我國現行的農村宅基地制度來源于土地制度改革實踐，是在對實踐經驗總結提升基礎上進行的制度設計。多年來，農村宅基地制度不斷調整完善，已形成一套具有中國特色的制度體系，有效保障了農民“居者有其屋”，對于農村社會穩定起到了重要作用。隨著工業化、城鎮化不斷深入，現行宅基地制度也暴露出一系列問題。[1]從2015年開始，中央加緊部署包括宅基地制度在內的一系列土地制度改革，2019年新修訂的土地管理法把地方的最新實踐上升為法律規范，標志著改革進入新階段。站在新的起點上，梳理我國宅基地制度的政策演變脈絡，把握宅基地制度的現狀和特征，歸納試點探索的突破與制約，對于深入推進宅基地制度改革具有重要意義。

一、中國農村宅基地制度的政策演變脈絡

新中國成立至今，我國農村宅基地制度經歷了從私有到集體所有、從自由流轉到限制流轉的過程。[2]此處筆者結合宅基地權屬性質、體制變革及其在土地管理體制上的要求和反應等將新中國成立以來農村宅基地制度的政策演變劃分為以下幾個階段。

(一)私人所有、自由流轉時期(1948—1961年)

新中國成立后，實行生產資料私有制，農村的宅基地和房屋等歸農民私有，農民享有充分的處置權，可以自由買賣。[3]社會主義改造時期，通過互助組、初級社、高級社等公有制改造，農村生產資料集體化程度不斷提高，但宅基地和房屋屬于農民所有的制度沒有改變。1956年實施的《高級農業生產合作社示范章程》規定社員的房屋地基不必入社。[3](1)中國人大網.高級農業生產合作社示范章程，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4304.htm.這一時期，房屋及建房用地仍保持私有財產性質，可以自由買賣、租賃、繼承，[3-4]并受到法律保護。[5]

(二)集體所有、地隨房走時期(1962—1994年)

高級社向農村人民公社過渡后，在農村實行生產資料集體所有制，農村宅基地也逐步集體化，農民的宅基地所有權演變為宅基地使用權。1962年，《農村人民公社工作條例修正草案》規定，生產隊范圍內的土地都歸生產隊所有，不準出租和買賣。社員的房屋歸社員所有，社員有買賣或者租賃房屋的權利[6]。這一階段，不允許宅基地單獨出租和買賣，但宅基地可以隨同房屋一并流轉。[5]文化大革命爆發后，經濟社會建設趨于停滯，包括宅基地制度在內的農村各項制度也無明顯變化。[3]這一時期，農村房屋可以買賣，并順帶實現宅基地使用權的轉移。1982年國務院頒布《村鎮建房用地管理條例》，明確規定農村宅基地使用權可以隨同房屋的買賣而轉移，但是出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地。1986年《土地管理法》規定，城鎮居民建住宅需要使用集體土地的，必須經縣級人民政府批準，首次從法律上明確城鎮居民可以合法申請集體土地蓋房。

改革開放后，隨著農村經濟的快速發展，農村出現了建房熱潮，農民建房熱衷于占好地、多占地，出現大量占用耕地的勢頭。[7]為嚴格保護耕地，1990年國務院批轉了《國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知》，提出選擇經濟基礎較好、耕地資源緊張的地區，有步驟地開展宅基地有償使用試點。進入90年代后，農民負擔日益加重，為此，中央不斷出臺措施減輕農民負擔。1993年中辦國辦頒布《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》，明確為減輕農民負擔取消農村宅基地有償使用費和超占費，宅基地再次實行無償使用。

(三)嚴格管理、限制交易時期(1995—2008年)

1995年施行的《擔保法》規定宅基地使用權不得抵押，標志著宅基地進入嚴格管理、限制交易時期。1998年城鎮住房分配體制改革后，大量城市居民下鄉購買農民的房屋，為控制城鎮居民購買農村房屋行為以順利推進城鎮住房制度改革，1998年修訂的《土地管理法》從法律上禁止了城鎮居民購買農村宅基地和房屋，并規定農村居民一戶只能擁有一處宅基地。禁止農民把住宅出售給城鎮居民和農村村民“一戶一宅”的規定，堵上了城市居民合法獲得農村宅基地的途徑。此后，國家出臺的一系列政策文件，如2004年的國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》以及2007年國辦《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》等，都嚴令禁止城鎮居民在農村購置宅基地，從此，禁止城鎮居民購買農地成為宅基地制度改革的紅線。

(四)拓展權能、自主探索時期(2008—2014年)

新世紀以來，統籌城鄉發展力度不斷加大，大量農村人口加速流向城市，在城市就業和購房居住，農村宅基地及房屋閑置現象大量出現，引發社會關注。[8-9]為提高宅基地利用效率，推進人口流動與土地資源配置相匹配，國家探索放松對宅基地使用權的限制，穩慎有序地激活包括農村土地和房屋資源在內要素市場成為改革探索的方向。2008年，黨的十七屆三中全會《決定》提出依法保障農戶宅基地用益物權。2010年，原國土資源部《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》提出選擇合適地區開展宅基地有償使用試點，宅基地有償使用再次成為改革內容。2013年黨的十八屆三中全會《決定》要求改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥開展農民住房財產權抵押試點。此后，以還權賦能為重要特征的宅基地制度改革步伐逐步加快，農民房屋和宅基地權益保護持續加強。

(五)保障權益、深化改革時期(2015年至今)

為落實十八屆三中全會要求，2014年12月中央深改組審議通過了農村土地制度三項改革的意見，系統謀劃推進完善宅基地權益保障和取得方式，探索宅基地有償使用制度和宅基地自愿有償退出機制等改革事項。2015年2月，全國人大授權在全國33個試點地區暫時調整實施有關法律法規，開展宅基地制度改革試點。2015年11月，中辦國辦印發《深化農村改革綜合性實施方案》，將探索宅基地有償使用制度、自愿有償退出機制和開展農民住房財產權抵押貸款等改革事項提上日程。2018年，中央一號文件又提出完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地“三權分置”等改革事項。經過5年的改革實踐，在總結各地試點經驗基礎上，2019年全國人大通過新修訂的《土地管理法》，對宅基地制度進行了修改：一是明確規定保障戶有所居多種實現形式；二是下放宅基地審批權；三是允許農民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。

二、試點地區的改革實踐和制度成果

自2015年開展改革試點(2)為落實十八屆三中全會《決定》關于深化農村土地制度改革的要求，2014年底，中央深化改革領導小組審議通過了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點工作的意見》，2015年，經全國人大常委會授權，正式啟動農村土地制度改革三項試點。2018年中央1號文件作出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革部署后，試點地區結合實際，探索了一些宅基地“三權分置”模式。以來，試點地區(3)33個宅基地改革試點縣(市、區)名單：北京市大興區、天津市薊縣、河北省定州市、山西省澤州縣、內蒙古自治區和林格爾縣、遼寧省海城市、吉林省長春市九臺區、黑龍江省安達市、上海市松江區、江蘇省常州市武進區、浙江省義烏市、浙江省德清縣、安徽省金寨縣、福建省晉江市、江西省余江縣、山東省禹城市、河南省長垣縣、湖北省宜城市、湖南省瀏陽市、廣東省佛山市南海區、廣西壯族自治區北流市、海南省文昌市、重慶市大足區、四川省成都市郫都區、四川省瀘縣、貴州省湄潭縣、云南省大理市、西藏自治區曲水縣、陜西省西安市高陵區、甘肅省隴西縣、青海省湟源縣、寧夏回族自治區平羅縣、新疆維吾爾自治區伊寧市。按照中央的部署要求，圍繞保障戶有所居、完善宅基地抵押權能、探索宅基地有償使用制度和宅基地有償退出機制以及宅基地“三權分置”等農村宅基地制度的關鍵領域開展積極探索，形成一批實踐和制度成果(4)本章下文表述中所用試點地區的案例和數據，除以引用方式注明外，都來自于筆者及其團隊成員在開展試點地區跟蹤監測和總結評估的實地調研以及形成的相關調研報告。。[10]

(一)探索完善宅基地權益保障和取得方式

試點地區綜合運用多種方式和手段保障和維護農民宅基地權益。一是探索了住有所居多種實現形式。試點地區探索在傳統農區實行“一戶一宅”的宅基地分配制度。在人均耕地較少，二、三產業比較發達的地區，在農民自愿的基礎上，探索相對集中統建、多戶聯建等方式落實“一戶一宅”。[1，11-12]在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，探索集中建設農民公寓、農民住宅小區等方式滿足農民居住需求。例如：浙江義烏在城鎮規劃紅線范圍內，通過新社區集聚建設高層公寓保障農民“一戶一房”；對城鎮規劃紅線范圍外的近郊村按總規模控制實施更新改造，通過統規自建落實“一戶一宅”；對遠郊村則實行傳統的“一戶一宅”。[1，12]安徽金寨實行差別化的農村宅基地保障方式，采取鼓勵進城入鎮、集中建設農民公寓、統一新建農民住宅小區、引導農民按照村莊建設規劃多戶聯建等方式實現“戶有所居”。二是探索開展宅基地使用權抵押貸款。試點地區主要探索了抵押房屋時附帶宅基地使用權的間接抵押方式和以宅基地使用權直接抵押的方式等抵押融資模式。[13]從各地實踐看，較多地采用農房作為抵押物向金融機構申請貸款。四川成都規定農村房屋抵押融資的前提是借款人設定抵押的房屋依法償債后有適當的居住場所，且須征得宅基地所在農村集體經濟組織的同意。浙江義烏要求抵押權利人經宅基地所有權人同意且抵押房屋處置后抵押人及其家屬有安居場所，可以住房抵押擔保方式申請貸款，抵押物處置時全市范圍內的農村集體經濟組織成員均可成為受讓人。也有地區開展了農村宅基地使用權直接抵押模式。如廣東郁南支持具有郁南戶籍、信用良好的農戶在新建、改建、擴建自住房屋時以宅基地抵押貸款，農民申請抵押貸款時，需要經過本村2/3以上的村民代表同意且擁有建房款55%以上的自有資金，貸款額度不超過宅基地評估價的50%，貸款資金只能用來建房。

(二)探索農民集體主導的宅基地有償使用制度

試點地區主要探索了宅基地初始有償取得、超面積標準有償使用和非本集體成員有償使用等類型。[14]一是宅基地初始有償取得。實踐中有兩種情況，一種是初始申請取得宅基地繳納一定的費用。如寧夏平羅對申請使用新增宅基地的，申請農戶按標準一次性繳納有償使用費。另一種是初始免費，利用區位較好的新增宅基地繳納一定的費用。如江西余江、浙江義烏等地對于區位條件較好的新增宅基地以公開競價方式進行選位，收取有償使用費。[14]二是超面積標準、非本集體成員有償使用。如江蘇武進、安徽金寨、遼寧海城等對因超標準占用宅基地的超占部分和非本集體成員通過繼承房屋使用的宅基地納入有償使用范圍。安徽金寨對超占面積部分按階梯累進辦法收取有償使用費。遼寧海城等還對改變用途的收取有償使用費。

(三)探索建立宅基地自愿有償退出機制

試點地區因地制宜開展了差異化探索，改革方式相對靈活。一是政府補貼助力宅基地退出。如浙江義烏探索村集體經濟組織主導下的宅基地退出機制，由集體經濟組織與宅基地使用權人協商確定退地補償價格，政府給予一定標準的補助，退出的宅基地由村集體統籌利用。寧夏平羅結合本地農村房屋閑置比較普遍的現狀，在實施異地移民搬遷中，由政府出資設立農村土地和房屋退出收儲基金，通過政府收儲促進閑置宅基地退出。[15]浙江德清探索統籌城鄉的住房保障體系，允許自愿退出宅基地的農戶申請城鎮經濟適用房或廉租住房。江西余江、安徽金寨探索對自愿退出宅基地或放棄建房的農戶發放補貼。二是探索構建市場化退出機制。如浙江義烏探索“集地券”制度，在符合土地利用總體規劃等基本前提下，農戶自愿將宅基地退出并復墾為耕地等農用地，驗收合格后形成建設用地指標(即“集地券”)，可以通過產權交易平臺配置給本市范圍內的其他用地者，取得“集地券”的使用者可據此在向政府申請用地的過程中折抵相應建設用地指標或出讓金。[15]“集體券”在效期內未交易或使用的可由政府按照指導價格收購。三是保留資格促進宅基地退出。例如：福建晉江探索宅基地“借地退出”，村民自愿無償將廢棄的宅基地借給本集體用于建設村莊配套設施，村民保留宅基地取得資格；寧夏平羅探索建立“以地養老”模式，允許農村老人自愿將宅基地、房屋、承包經營權等農村權益退給集體，并以退出的權益置換養老服務。

(四)探索宅基地使用權跨集體轉讓辦法

根據現行《土地管理法》的規定，宅基地只能在集體內部轉讓，非本集體成員只有在繼承房屋時才可以一并取得宅基地使用權。一些試點地區針對突破宅基地轉讓的集體內部限制開展了探索。一是宅基地在鎮域或特定區域轉讓。例如：浙江海寧規定在符合“一戶一宅”的前提下，允許農村宅基地連同住房在鎮域范圍內集體成員間流轉；[16-17]河南長垣在農村新型社區規劃建設過程中，允許社區居民住房在市域內新型社區居民之間交易，不再局限于本集體經濟組織成員范圍。二是縣域范圍內農村村民間轉讓。[16，18]例如：浙江義烏對于已完成新農村建設的村莊，允許在本市范圍內跨集體轉讓宅基地，且受讓人必須是集體成員；湖南瀏陽允許規劃建設區范圍外的宅基地面向全市符合宅基地申請條件的農村集體經濟組織成員流轉；浙江樂清允許農村房屋在市域范圍內農業戶籍人口間轉讓。三是突破縣域范圍和受讓人為農村村民的限制。例如：湖南瀏陽探索城鄉居民合作建房，農民提供宅基地，城市居民投資改建或新建，共同開發旅游民宿，或多戶農民將節省的宅基地指標集中起來吸引城市居民或工商資本建設經營；寧夏平羅在保障“戶有所居”的前提下，允許農戶在宅基地上與城鎮居民聯建住房，或轉讓一定年限的宅基地使用權，用于發展鄉村旅游、休閑農業等；村民如將自住以外的房屋轉讓給城鎮居民或外縣區農戶，在與村集體簽訂宅基地使用權租賃合同、繳納租賃費的前提下，可為使用權人辦理不動產權登記，租賃期限最長40年。

(五)探索宅基地“三權分置”實現形式

2018年，中央明確提出探索宅基地“三權分置”改革后，試點地區加快改革實踐步伐。一是落實宅基地集體所有權。一些試點地區探索在法律、行政法規和地方性法規的框架內，由農民集體以鄉規民約的形式參與宅基地管理，在宅基地面積標準和資格權認定、宅基地退出、村級規劃編制、有償使用費收取標準制定等事項中發揮村集體的主體作用。江西余江等地群眾還自發成立了村民事務理事會參與決策和管理，保障村民的參與權、表達權和監督權。二是保障宅基地農戶資格權。一些試點探索在城鎮建設用地規模范圍內，通過建設農民公寓、農村新型社區等方式保障農民戶有所居，探索農戶資格權的多種實現形式。湖南瀏陽、浙江義烏等地探索宅基地農戶資格權跨集體實現形式，符合宅基地申請條件的農戶可以跨集體申請取得宅基地使用權資格。浙江義烏、河南長垣等地規定退出現有宅基地并承諾放棄宅基地申請資格的農戶，可以獲得補償或置換國有土地上的相應房屋，以此體現農戶資格權。三是適度放活宅基地使用權。一些試點擴大宅基地轉讓范圍，允許宅基地使用權在鄉鎮或縣域范圍內集體經濟組織成員之間轉讓。如貴州湄潭在保障宅基地使用權人基本居住條件的前提下，經村股份經濟合作社同意、本人申請并繳納土地收益金后，允許將剩余實際用于經營用途的原宅基地分割登記入市。一些試點地區拓展宅基地使用功能，例如：江西余江等適度擴大農房用途范圍，農房用途從單純居住擴大到鄉村旅游、電商等新產業新業態；河南長垣等地集體經濟組織將閑置宅基地及地上房屋有償收回后，再將使用權讓渡給社會主體從事鄉村旅游經營活動。

三、改革試點中面臨的問題和挑戰

經過五年的探索，試點地區積累了豐富的改革實踐經驗，為進一步深化改革和政策制定提供了重要參考，其中，有些成果比如下放宅基地審批權等已經在2019年新修訂的《土地管理法》中體現。與此同時，我們也要看到，宅基地制度改革還遠遠談不上成功，還面臨著很多的困難和挑戰，還有許多硬骨頭要啃。對于試點探索的保障農民戶有所居、宅基地有償退出、盤活利用閑置宅基地和閑置住房等經驗，2019年新修訂的《土地管理法》雖然進行了原則性的規定，但實施和落地還需要進一步的政策配套，而且這些都屬于增量改革，基本不涉及對原有法律的調整。對于宅基地有償使用制度、放活宅基地使用權、宅基地“三權分置”等涉及對原有法律法規突破的探索，由于各方爭議較大，新修訂的《土地管理法》則沒有涉及，這也是當前宅基地改革中面臨的焦點和難點問題。

(一)“戶有所居”的標準和實現方式有待完善

2019年新修訂的《土地管理法》規定，對于土地資源不能保障一戶一宅的地區，在尊重農民意愿的基礎上，可以采取措施，按照省級政府規定的標準保障農民實現戶有所居。這其中“規定的標準”究竟是何標準有待進一步明確。實踐中對于戶有所居的探索也較多，但大多與宅基地退出、增減掛鉤、集中居住等工作配合開展，[19]如果不與這些政策配合，能否獨立運行以及資金如何籌集等問題需要進一步深入探索。

(二)閑置宅基地退出的配套制度不健全

從試點實踐看，宅基地有償退出存在以下亟需解決的問題：第一，由于村集體普遍沒有足夠的財力支持宅基地退出，試點地區普遍做法是通過城鄉建設用地增減掛鉤等措施籌集資金用于收儲退出宅基地。該做法中政府作為實施主體起著決定性作用，受土地財政及謀求建設用地指標的驅動，如果不能有效制約政府公權力的行使，將不可避免發生行政推動的農民強制退出、被上樓等情況。第二，移民搬遷促退出政策普遍不具有可持續性。如前述寧夏平羅開展農村土地退出和政府收儲工作的主要目的是解決生態移民的插花安置。[20]如果沒有政府為每戶移民提供的12萬元安置資金，平羅基本沒有能力搞農村土地退出收儲。隨著生態移民工作的結束，收儲式農村土地退出將難以為繼。第三，對宅基地價值缺乏全面認識。對農民來說，宅基地不僅具有居住保障功能，而且也是農民再生產的重要場所，發揮著提供生產生活方式的作用，即農民的宅基地包含居住保障和財產實現等功能，且不同主體對上述功能的體現和要求不盡相同。目前試點地區探索宅基地退出補償標準的制定，多是從宅基地居住保障功能出發，沒有全面認識宅基地的生產生活功能，也即居住保障功能之外的價值。

(三)宅基地有償使用的探索動力不足

2019年新修訂的《土地管理法》未將各地探索的宅基地有償使用成果上升為法律規范，這將對地方進一步探索完善宅基地有償使用制度的積極性帶來一定的影響。宅基地有償使用試點實踐中，有償使用費征收辦法主要有按年收取或一次性收取兩種。對于按年收取有償使用費的地區，使用權人在辦理完成宅基地產權使用手續后，其是否還愿意繼續繳納有償使用費，有待實踐檢驗；對于一戶多宅等超占宅基地以及非本集體成員占用宅基地收取有償使用費的情形，宅基地使用權人相比之前利益受損，也缺少繳費積極性。[14]宅基地有償使用以及有償使用費的收取是集體內部的民事行為，由于新的土地管理法沒有將其上升為法律規范，導致實踐中缺少上位法支持，如果收取對象不繳納相關費用，尚無有效措施予以制約，一定程度上削弱了改革探索的動力；同時，有償使用費收取主要由村集體主導，而現實中村兩委干部中擁有一定話語權的農村事務管理人員往往是超占的主體，也從源頭上減弱了開展此項探索的動力。

(四)宅基地使用權轉讓探索制度困境亟待破解

宅基地使用權轉讓是盤活閑置宅基地和農房的主要方式之一，2019年新修訂的《土地管理法》也鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。從實踐情況看，一些試點地區探索的宅基地轉讓突破了村集體范圍和集體經濟組織成員的限制，對此，各界爭議較大。主要的分歧在于，第一，擴大轉讓范圍將沖擊現行宅基地使用制度。現行宅基地制度將有權取得宅基地使用權的農民限制在本集體經濟組織范圍內，擴大宅基地轉讓范圍之后，更多的主體有資格取得本集體宅基地的使用權，將稀釋本集體成員的權利，尤其在宅基地資源緊張的地區，本集體成員需要與外來成員競爭本來已經緊缺的資源，增加了本集體成員獲取宅基地的成本，可能導致有宅基地需求但經濟條件較差的農戶難以取得宅基地。第二，擴大轉讓范圍將無法完全保障所有權主體的利益。目前我國宅基地是符合條件的本集體農民無償占有、永久使用，擴大轉讓范圍向非本集體成員轉讓宅基地，相當于將本集體成員共同所有的土地權益轉讓給非本集體成員，集體經濟組織特別是其成員難以獲得回報，侵害了共同所有的集體成員的利益。上述兩點分歧也是目前改革難以有效突破的主要障礙。

(五)宅基地“三權分置”的具體實現形式存在分歧

實踐中，一些地區探索了宅基地“三權分置”的具體實現形式，但由于試點周期較短、范圍較窄，尚未形成十分成熟的試點經驗，對宅基地“三權”的具體界定、權利內涵和權能行使等還存在諸多爭議，尚未形成共識。一是對宅基地農戶資格權性質存在爭議。如四川郫都、浙江義烏、河南長垣等將宅基地農戶資格權界定為成員權或具有成員身份屬性的宅基地使用權。河南長垣界定的宅基地農戶資格權不僅包括從本集體取得宅基地使用權的權利，也包括從其他主體獲得宅基地使用權的權利。也有試點將宅基地農戶資格權界定為物權，宅基地資格權人可以將一定年限的宅基地使用權轉讓給他人，轉讓期滿后原使用權人有權恢復對宅基地的占有。二是對宅基地農戶資格權能否轉讓存在分歧。一些試點開展了宅基地資格權轉讓探索，如浙江義烏規定宅基地資格權人在行使資格權前自愿退出的，可由本集體回購后再調劑使用，而河南長垣等地則禁止宅基地農戶資格權的轉讓。

四、深化宅基地制度改革的幾點建議

當前，全面深化改革向縱深持續推進，改革的復雜性和難度也顯著加大。宅基地是農村“三塊地”改革的核心，農民關切度最高，利益關系更復雜，難度也最大。對于這些困難與挑戰，應堅持審慎穩妥原則，在嚴守底線的前提下，進一步加大探索力度，同時加強宅基地“三權分置”等理論問題研究，形成更多成熟的制度經驗，不斷完善立法規范。

一是健全農民戶有所居和閑置宅基地退出的配套制度。在總結“戶有所居”實踐經驗的基礎上，各地應盡快制定出臺戶有所居的保障標準，推動不能保障一戶擁有一處宅基地的地區和集體盡快實現戶有所居。宅基地退出要以農民自愿為前提，政府應以引導和制度建設為主，減少行政推動行為，增加集體經濟組織及其成員在宅基地退出中的話語權。改變傳統的政府主導的宅基地退出機制，通過引入和發揮市場機制作用，進一步完善城鄉建設用地增減掛鉤、土地整治和農村危舊房改造等項目的實施和推進方式，通過制度設計把農村集體經濟組織及其成員以及企業等各類經濟社會組織作為實施主體，政府主要做好監督管理工作，構建各方協同、合力推進宅基地退出機制。加大財政資金和金融機構對集體主導的宅基地退出扶持力度，拓寬集體籌集資金渠道。探索增量宅基地退出方式和運行機制，對于符合宅基地申請條件且在城市有穩定就業和居所的農民，可以探索以保留宅基地申請資格或宅基地權益憑證的方式，通過合理補償促進其放棄或暫緩申請宅基地。

二是完善宅基地有償使用制度。完善農村集體經濟組織及其治理機制，宅基地有償使用費是否收取、收取標準、收取方式由農民集體自主決定，對于一些暫不收取有償使用費的集體經濟組織進行合理引導，不搞強迫命令，不強制推行，綜合考慮農戶宅基地和建房需求以及經濟承受能力，逐步推進宅基地有償取得。按照“多占多繳費、少占少收費”原則，根據農戶超占、多占宅基地的形成原因和面積大小，制定差別化的有償使用收費標準，確保公平公正；加強對農民集體收取的宅基地有償使用資金用途的監管，確保其用于發展壯大集體經濟和集體公益事業，讓廣大農民在改革中獲益，助力改革順利推進；鼓勵試點地區進一步探索閑置宅基地用于經營性用途和宅基地跨集體流轉的有償使用制度，不斷豐富宅基地有償使用制度的內涵和實現形式。

三是穩慎探索宅基地跨集體轉讓辦法。隨著農戶宅基地和農房財產價值的不斷上升，目前，一些地區農村宅基地使用權和房屋出租買賣等所有權轉讓活動愈發活躍，僅靠“不允許城鎮居民購買農村宅基地和房屋”“城鎮居民購買農村住宅不辦理產權證書”等被動“倒逼式”應對方式，造成的積弊越來越深，不但可能貽誤改革的時機，也有損管理部門的公信力，引起群眾不滿，顯然非上策。因此，各地應在審慎穩妥前提下積極探索、超前謀劃，對一些地方已經探索的宅基地跨集體流轉，可以對其開展政策評估，檢驗其政策實施效果，在充分保障農民利益的前提下，擇機部署開展宅基地跨集體轉讓試點，進一步驗證政策的可行性和改革效果，探索可行的改革路徑，并及時開展跟蹤評估和總結，逐步將實踐中已被證明的行之有效的做法、經驗上升為法律規范和制度安排，暢通宅基地合法轉讓渠道。

四是加大宅基地“三權分置”探索力度。土地“三權分置”創新發端于農村、產生于實踐，其權利內涵及其相互關系、權能行使等基本問題也必須通過不斷總結實踐經驗加以解決，承包地“三權分置”如此，宅基地“三權分置”亦然。目前，承包地“三權分置”實踐得比較充分，各地探索的一些較為成熟制度成果已經上升為法律規范，而宅基地“三權分置”探索則剛剛起步，在不同經濟發展水平、資源稟賦條件的地區，以及不同農戶自身狀況和需求，其權利內涵和實現形式也必定存在差異。同時，宅基地“三權分置”是新生事物，對“三權”關系等現行法律仍是空白，現有政策文件也沒有明確定義，乃至學術界和理論界也遠未形成充分的理論觀點和規范標準，存在各種爭議，需要不斷地實踐、研究和總結。筆者建議鼓勵各地加大宅基地“三權分置”的探索力度，不斷為改革積累更為豐富的實踐樣本，同時，進一步加強對宅基地“三權分置”的法理研究，為頂層設計提供理論與政策儲備。