“教授治校”之困：北洋政府時期大學評議會的教育立法嬗變及其制度局限

郭 強

(南京曉莊學院 教師教育學院，江蘇 南京 211171)

辛亥革命推翻了清王朝，結束了幾千年的封建專制統治。1912年1月1日，孫中山就職中華民國臨時大總統，中國歷史上第一個資產階級共和國誕生。“這一時期，中國才真正開始致力于建立一種具有自治權和學術自由精神的現代大學。”(1)[加]許美德:《中國大學(1895-1995)：一個文化沖突的世紀》，許潔英主譯，北京：教育科學出版社，2000年版，第68頁。北洋政府時期，隨著《大學令》《修正大學令》《國立大學校條例》的陸續(xù)頒布，作為大學最高權力機構的大學評議會制度，幾經變化，唯一不變的是其教授治校的終極訴求。然而，縱觀這一時期的三次教育立法，對教授評議員數量和比例限定的忽略和缺位，成為其根本的制度局限。這一制度局限也導致了教授治校制度無法根本實現。

一、《大學令》與大學評議會的立法確立

(一)民主共和：民初教育改革的制度之源

辛亥革命后，民主共和的觀念深入人心。南京臨時政府“在中國歷史上首次采用各省代表投票方式選舉國家元首——臨時大總統、副總統、參議院正副議長等；以投票方式決定國家政務大事——與外國宣戰(zhàn)、媾和、締結條約等”(2)張憲文:《辛亥前后孫中山建設現代國家的理論與實踐》，《歷史檔案》，2004年第4期。。3月11日，中國第一部資產階級性質的憲法——《中華民國臨時約法》取代《中華民國臨時政府組織大綱》頒布并施行，規(guī)定從國家元首選舉到具體國家政務決策，均采用投票的方式進行，確立了“代議民主共和政體”。

“教育既興，然后男女可望平權。女界平權，然后可成此共和民國。”(3)中國社會科學院近代史研究所：《孫中山全集》(第二卷)，北京：中華書局，1982年版，第358頁。一貫重視教育的孫中山任命蔡元培為中華民國第一任教育總長，主導民國初期教育改革。在蔡元培的主持下，教育按照“民主共和”精神重新進行設計，一場以建立和實現中國國情的資本主義新教育為目標的傳統教育改革運動應運而生。1912年9月，壬子學制公布，之后包括《大學令》在內的各類學校法令和規(guī)程陸續(xù)頒布，對新學制有所補充和修改，即壬子癸丑學制。作為民主共和制度下教育改革的產物，壬子癸丑學制是中國近代第一個資產階級性質的學制，在教育史上有著重要的意義。

(二)《大學令》：評議會制度立法確立的標志

蔡元培不僅是民初教育改革的主導者，也是《大學令》起草和出臺的關鍵人之一。《大學令》是由蔡元培提出擬定，并交由專門負責大學教育的專門教育司下設的第一科科長王云五等負責起草，再經蔡元培等修改定稿(4)李露:《中國近代教育立法研究》，桂林：廣西師范大學出版社，2001年版，第242頁，第30頁。。蔡元培在其《我在教育界的經驗》一文中談到：“我的興趣，偏于高等教育，就在高等教育上多參加一點意見罷了。”(5)高平叔:《蔡元培教育論著選》，北京：人民教育出版社，2017年版，第708頁，第142頁。他在《讀周春岳<大學改制之商榷>》一文中也曾說過，“是年十月所頒之《大學令》第三條曰……即鄙人所草也”(6)高平叔:《蔡元培教育論著選》，北京：人民教育出版社，2017年版，第708頁，第142頁。。根據蔡元培秘書高平叔的回憶，蔡元培于1935年秋天審閱《孑民文存》稿件的時候，“亦曾向我提到此令是他起草的”(7)高平叔:《蔡元培年譜長編》(上)，北京：人民教育出版社，1996年版，第495頁。。

蔡元培作為老同盟會員，且留學歐洲多年，具有堅定的民主主義思想。《大學令》不僅在頂層設計上以西方民主共和為精神理念，其立法程序也秉承規(guī)范和有序的原則，執(zhí)行民主化的立法審議機制。《大學令》法案經起草、修改核定后并未直接公布，而是提交了教育部組織召開的全國性臨時教育會議審議。“舉辦教育會議的目的是為了建立一個民主化決策機制，以吸納全國各省力量共同參與教育議案的提出、討論和決策過程，并以此促進議案在全國范圍的順利推行。”(8)魯幽, 周安平:《民國初期“學術本位”現代大學觀——基于《大學令》的法律表達》，《復旦教育論壇》，2017年第6期。經過一個月的討論，全國臨時教育會議通過了包括《大學令》在內23件議決要案。10月24日，經全國臨時教育會議表決通過和教育部最后核定，《大學令》正式公布。《大學令》的出臺，“在審議學制法案這一環(huán)節(jié)上，采取了臨時教育會議辦法進行，使用了類似資產階級議會審議法律的形式，相比清末癸卯學制立法是一個質的飛躍”(9)李露:《中國近代教育立法研究》，桂林：廣西師范大學出版社，2001年版，第242頁，第30頁。。

《大學令》是我國第一部專門規(guī)范現代高等教育的法令，也是民初高等教育改革的重要成果，它的出臺標志著大學評議會制度的立法確立。

(三)評議會：大學最高權力機構

大學內部治理結構是大學內部各種權力的分配、制約和利益實現的制度規(guī)定、體制安排和機制設計(10)顧海良:《完善內部治理結構建設現代大學制度》，《中國高等教育》，2010年第3期。。《大學令》頒布后，以大學評議會和學科教授會為“二元”的大學治理結構也由此開啟。

《大學令》篇幅不長，卻在大學內部治理結構，尤其在教授參與校政方面重點著墨，對大學評議會的職權范圍和人員構成均予以詳細規(guī)定。“大學設校長一人，總轄大學全部事務；各科設學長一人，主持一科事務。”“大學設教授助教授。大學遇必要時得聘講師。”“大學各科設講座，由教授擔任之。”“大學設評議會，以各科學長及各科教授互選若干人為會員，大學校長可隨時齊集評議會，自為議長。”“評議會審議左列諸事項：一、各學科之設置及廢止。二、講座之種類。三、大學內部規(guī)則。四、審查大學院生成績及請授學位者之合格與否。五、教育總長及大學校長咨詢事件。”“大學各科各設教授會，以教授為會員；學長可隨時召集教授會自為議長。”“教授會審議左列諸事項：一、學科課程；二、學生實驗事項；三、審查大學院生屬于該科之成績；四、審查提出論文請授學位者之合格與否；五、教育總長、大學校長咨詢事件。”(11)中國第二歷史檔案館:《中華民國史檔案資料匯編》(第三輯·教育)，南京：江蘇古籍出版社，1991年版，第109—110頁。

從以上規(guī)定，我們不難看出《大學令》下的大學內部權力關系。校長總轄大學全部事務并任評議會議長，學長主持一科事務并任教授會議長，教授擔任講座并參與評議會和教授會。評議會作為校級權力機構，由校長、各科學長及教授選舉代表組成；教授會作為學科層面的決策機構，由教授和學長組成。評議會職權涵蓋了校級內部所有重大事務，如學科建設、教學形式、規(guī)章制定、學生成績、學位授予、提供咨詢等，其會議決議交由校長來執(zhí)行。教授會是學科內部的最高決策機構，其職權涵蓋了學科內部所有重要事務，如課程設置、學生試驗、學生成績、論文質量、提供咨詢等，其決議通過學長來執(zhí)行。這表明評議會權力非常之大，已成為大學最高權力機構機構。《大學令》在我國高等教育史上第一次以法律的權威賦予大學教授通過評議會、教授會參與決策重大校務，是近代大學教授治校制度的開始。

(四)評議會之變：與清末會議所之比較

其實，民初的大學評議會制度在清末即以“會議所”的方式開始了形式草創(chuàng)。1904年初，由張之洞主持制定的《奏定大學堂章程》頒行。《奏定大學堂章程》規(guī)定設立學堂會議所和各分科大學教員監(jiān)學會議所，同時對這兩個層面的會議所予以詳細規(guī)定，這種“二元”的內部治理結構，已經非常接近于民初《大學令》設置的評議會和教授會。

《奏定大學堂章程》規(guī)定，在校級層面設立學堂會議所，相當于《大學令》中的評議會。學堂會議所“由總監(jiān)督邀集分科監(jiān)督、教務提調、正副教員、各監(jiān)學”，職權范圍包括學科增減與更改、教員增減與級別、通儒院畢業(yè)獎勵等差以及學務大臣總監(jiān)督咨詢事宜，幾乎涵蓋了學校所有重大事務：“堂內設會議所，凡大學各學科有增減、更改之事，各教員次序及增減之事，通儒院畢業(yè)獎勵等差之事，或學務大臣及總監(jiān)督有咨詢之事”(12)璩鑫圭:《中國近代教育史資料匯編：學制演變》，上海：上海教育出版社，1991年版，第389頁。。由此可見，學堂會議所與大學評議會已經十分接近了。但二者具有相似性的同時，又有著明顯之不同，這些不同也是民初大學評議會的進步意義所在。

首先，權力歸屬不同。《奏定大學堂章程》的議事采取先公同核議再定議的方式。具體為，第一層級堂會議所的議題，由所有成員公同核議之后，最后由總監(jiān)督進行定議；而第二層級教員監(jiān)學會議所的議題，由所有成員公同核議之后，最后由分科監(jiān)督進行定議。總監(jiān)督和分科監(jiān)督擁有其他成員所沒有的最終定議特權。事實上，學校最高權力仍掌握總監(jiān)督和分科監(jiān)督等少數當政者手中。而《大學令》則根據民主共和的宗旨，進行充分的民主議事，通過一人一票方式決議大學事務。校長不再像總監(jiān)督、學長不再像監(jiān)督那樣具有最高定議特權，作為評議會和教授會的成員，教授和校長、學長等當權者的權力是一樣的，所有成員實現了地位平等。

其次，核心本質不同。會議所制度并無觸及封建專制的管理體制，僅是在形式上借鑒了日本大學的評議會的制度，并沒有在實質上接受制度的根本內核。它既保證不了教員的主體地位，也實現不了民主的核心本質。當然這一明顯的專制色彩的制度缺陷是隨著京師大學堂的設立與生俱來的，是由京師大學堂的根本性質所決定的。而《大學令》中評議會制度雖然在形式上與《奏定大學堂章程》中的會議所制度有著相似之處，但是在實質上卻截然不同。它從思想上吸收了德日教授治校的治理理念，充分體現了代議制民主的精神和理念，保障了廣大教授的民主地位，賦予了教授治校的核心權力。

二、《修正大學令》與大學評議會的權力擴大

(一)《修正大學令》之變

1917年9月27日，《修正大學令》頒布，對《大學令》進行了修正。正如蔡元培所說：“歐洲各國高等教育之編制，以德意志為最善。”(13)高平叔:《蔡元培教育論著選》，北京：人民教育出版社，2017年版，第129頁。《修正大學令》的頒布，跳出了簡單模仿日本學制模式，效仿了德國高等教育制度。這使大學學制向先進國家靠攏了一步。相對于《大學令》，其變化如下：

一是放寬了大學設立的限制。“設二科以上者得稱為大學，其但設一科者稱為某科大學”(14)璩鑫圭:《中國近代教育史資料匯編：學制演變》，上海：上海教育出版社，1991年版，第815頁，第815頁，第815頁，第816頁，第816頁。，允許設一科者稱某科大學，這是近代中國設單科大學的開始。之后一些單科專門學校，紛紛改名為某科大學，大學數量開始增加。根據《第一次中國教育年鑒》，1912年至1916年，全國大學共10所，公辦大學僅北京大學、北洋大學、山西大學3所，私立大學有私立中國大學、私立朝陽大學、私立大同學院、私立復旦公學、私立吳淞中國公學(1917年后停辦)、私立武昌中華大學、私立北京協和醫(yī)科大學7所(15)周邦道:《第一次中國教育年鑒·丙編》，上海：開明書店，1934年版，第14頁，第16—17頁。。而到了1925年，全國公立大學共47所，其中公立大學34所(國立大學24所，省立大學10所)，經教育部備案的私立大學13所(16)周邦道:《第一次中國教育年鑒·丙編》，上海：開明書店，1934年版，第14頁，第16—17頁。。國立大學增加10倍，私立大學增加2倍，數量驚人。

二是縮短了大學修業(yè)的年限。“大學本科之修業(yè)年限四年、預科二年”(17)璩鑫圭:《中國近代教育史資料匯編：學制演變》，上海：上海教育出版社，1991年版，第815頁，第815頁，第815頁，第816頁，第816頁。，修正了《大學令》中大學各科之修業(yè)年限三年或四年，預科三年的規(guī)定。

三是增加了教員職稱的類別。“大學設正教授、教授、助教授”，修正了《大學令》中只設教授、助教授的規(guī)定。講師仍舊，“遇必要時得延聘講師。”(18)璩鑫圭:《中國近代教育史資料匯編：學制演變》，上海：上海教育出版社，1991年版，第815頁，第815頁，第815頁，第816頁，第816頁。

四是改革了大學治理的結構。《修正大學令》還有一個根本變化，就是廢止教授會，只設評議會，將大學評議會、教授會為“二元”的治理結構改革成為以評議為“一元”的治理結構。

(二)評議會之變

《修正大學令》廢除了《大學令》關于大學各科設教授會的規(guī)定，只保留了評議會，“審議下列諸事項：一、各學科之設立、廢止。二、學科課程。三、大學內部規(guī)則。四、學生試驗事項。五、學生風紀事項。六、教育總長及校長咨詢事件”(19)璩鑫圭:《中國近代教育史資料匯編：學制演變》，上海：上海教育出版社，1991年版，第815頁，第815頁，第815頁，第816頁，第816頁。。

《大學令》的“二元”結構變?yōu)椤缎拚髮W令》的“一元”模式后，原教授會的主要職能，如審議學科課程、學生試驗、學生風紀等事項，都被劃歸并到評議會之中，評議會的職權范圍進一步擴大了。《修正大學令》同時規(guī)定，“遇必要時，得分科議事”“前列事項，如僅涉及一科或數科者，得由各該科評議員自行議決”(20)璩鑫圭:《中國近代教育史資料匯編：學制演變》，上海：上海教育出版社，1991年版，第815頁，第815頁，第815頁，第816頁，第816頁。。如此一來，執(zhí)掌學校最高權力的評議會，也成為學科事務的最高決策機構，而評議員在該科重大事務中也有非常大的決議權。

(三)評議會變化之利弊

弊的方面，教授會廢止后，學科事務由評議會和所在科的評議員議決，大學教授只能通過選舉教授代表參與評議會，從而間接參與校務決策，喪失了共同直接參與本科事務決策的權力。教授在學科層面的權力遭到打壓甚至剝奪，不利于教授積極性提高和教授治校的最終實現。或許正是出于此點原因，北京大學等高校在各自的改革實踐中，并未按照《修正大學令》的規(guī)定廢止教授會，幾乎無一例外的保留了教授會的設置。《修正大學令》關于廢止教授會的規(guī)定，并未在各個大學進行實施，出現了政令不行的尷尬局面。

三、《國立大學校條例》與大學評議會的權力收放

(一)《國立大學校條例》之變

為適應新形勢的發(fā)展，1922年11月，北洋政府頒布了《學校系統改革案》，又稱壬戌學制或新學制。它一改過去機械模仿日本學制的原則，結合本國實情，以美國學制為藍本，理性融通，成為了中國近代學制史上實施時間最長，影響最大，也最為成熟的一個學制。“據高等教育段說明，其要點有五：(一)大學設數科或一科均可，單設一科者稱某科大學；(二)大學修業(yè)年限四年至六年；(三)廢止預科；(四)舊制高等師范學校應提高程度，改為師范大學；(五)大學采用選科制。”1924年2月23 日，北洋政府教育部頒布了《國立大學校條例》，除了規(guī)定上述要點外，還有三個特點：“(一)國立大學得設董事會審議學校進行計劃、預決算及其他重要事項；(二)各科學長取消，代以教務長一人，主持全校教務，由正教授或教授兼任，取消助教授而保留其他三級；(三)恢復教授會，同時并設教務會議。”(21)周邦道:《第一次中國教育年鑒·丙編》，上海：開明書店，1934年版，第11頁。

其實，在大學內部治理結構方面，《國立大學校條例》的最大變化，當屬董事會的設立和教授會的恢復。《國立大學校條例》第一次以法規(guī)形式對國立大學設立董事會制度予以明文規(guī)定：“國立大學校得設董事會，審議學校進行計劃及預算、決算暨其他重要事項。”規(guī)定董事會由三類人員構成，一是例任董事，即校長；二是部派董事，即由教育總長就部員中指派者；三是聘任董事，由董事會推選呈請教育總長聘任者，第一屆董事由教育總長直接聘任。“國立大學校設評議會，評議學校內部組織及各項章程暨其他重要事項。以校長、正教授、教授互選若干人組織之。”同時規(guī)定恢復教授會：“國立大學校各科、各學系及大學院各設教授會，規(guī)劃課程及其進行事宜。”(22)中國第二歷史檔案館:《中華民國史檔案資料匯編》(第三輯·教育)，南京：江蘇古籍出版社，1991年版，第174,174-175,175,175頁。

《國立大學校條例》頒布后，大學《修正大學令》下的大學“一元”(評議會)治理結構，變?yōu)椤叭?董事會、評議會、教授會)治理結構。

(二)評議會之變

《國立大學校條例》的頒布，帶來了評議會制度的兩大變化。

一是評議會的地位置于董事會之下。首先，在具體行文上，《國立大學校條例》將董事會置于“三會”之首，首先規(guī)定了國立大學董事會的設立，之后才規(guī)定了評議會的條款。其次，在職權范圍上，評議會的評議范圍僅限內部機構及各項章程，而董事會則掌握了學校計劃、預算決算等核心權力。原屬于評議會的重要職權收歸董事會所有，董事會的設立，從一定程度上使原本屬于評議會的職權稀釋了。“今乃設董事會以鉗制之，使大學內部各種機關，莫不蜷伏于其下，而自治之制度益難于發(fā)達，是不惟無補中國目前之實際，且有違世界現代之潮流也。”(23)《教育部頒布國立大學條例之反響》，《教育雜志》，第1 6卷第4號。董事會制度無益于教授治校，由這樣政客官僚構成的董事會來行使管理學校的權力，是對蔡元培治北大以來全國大學努力于構建教授治校的民主秩序的打擊。

二是評議會教務方面的權力劃歸教務會議。《國立大學校條例》規(guī)定設立教務會議，由各科、各系以及大學院之主任組成，職權為審議“學則”“教學”“訓育”(24)中國第二歷史檔案館：《中華民國史檔案資料匯編(第三輯·教育)》，南京：江蘇古籍出版社，1991年版，第175頁，第174頁。事項。原《修正大學令》賦予評議會教務相關的權力劃歸至新的機構——教務會議，而教務會議是沒有教授參與的。這樣一來，各科系教授會課程規(guī)劃與執(zhí)行的權力其實無法保障。

用棉簽蘸一下耳道內粘稠物，涂抹于載玻片上，蓋上蓋玻片，在顯微鏡下觀察。在顯微鏡下可觀察到螨蟲 （圖2），該載玻片置于室內數日，視野內的蟲體仍然活動。

《國立大學校條例》的出臺，使大學評議會最高權力機構的法定地位遭到了前所未有的挑戰(zhàn)，評議會和董事會之間的權力博弈在制度上形成了。

(三)《國立大學校條例》之利弊

首先，利的方面。《國立大學校條例》的出臺，是中國高等教育管理體制從學習日本轉向學習美國的一次積極探索，其初衷意在通過設立董事會，吸納社會力量參與謀劃和支持大學的發(fā)展，以解決各大學捉襟見肘的經費困窘和實現教育獨立。國立東南大學的成功舉辦，可以說與其董事會的設立和運作有著直接的必然聯系。就連一手設立評議會制度的蔡元培也曾對董事會制度贊賞有加，并有意引入北大。1923年，蔡元培歐美游學歸國，面對北京政局日益混亂的環(huán)境，他在“致北大教職員函”中即提出“與北京政府劃斷直接關系，而別組董事會以經營之”(25)高平叔, 王世儒:《蔡元培書信集》(上)，杭州：浙江教育出版社，2000年版，第668頁，第672頁。的教育主張。面對教育界瀕臨破產的困局，他在“致北京國立各校教職員聯合會議的信”中進而提出組建八校董事會以爭取教育經費主張：“組織一北京國立八校董事會，負經營八校之全責。凡八校維持現狀及積漸擴張之經費，均由董事會籌定的款。”不僅如此，蔡元培對董事會在校長任用方面寄予了更高的期待：“而各校校長宜先由各本校教授會公推，再由董事聘請，不復受政府任命，以保獨立之尊嚴，而免受政治之影響”(26)高平叔, 王世儒:《蔡元培書信集》(上)，杭州：浙江教育出版社，2000年版，第668頁，第672頁。。不過，蔡元培設立北大董事會以實現教育獨立的理想最后付諸東流。《國立大學校條例》頒布后反對最激烈的就是北京大學。

其次，弊的方面。很明顯，教育部通過出臺《國立大學校條例》，削弱評議會職權，強勢介入董事會，意在強化對國立大學的控制。《國立大學校條例》明確董事會的人員構成，以部派董事和聘任董事由董事會推選，呈請教育總長聘請等具體要求，董事會實際上被控制在教育部手中。同時，《國立大學校條例》還通過校長聘任權的控制，加強對大學的管控：“國立大學校設校長一人，總轄校務，由教育總長聘任”(27)中國第二歷史檔案館：《中華民國史檔案資料匯編(第三輯·教育)》，南京：江蘇古籍出版社，1991年版，第175頁，第174頁。。對于校長的產生方式予以明確，這是《大學令》和《修正大學令》所沒有的，足見教育部對于國立大學的外部控制在逐步加強。

四、教授治校之困：大學評議會的制度局限

(一)教授治校：大學評議會的終極訴求

《大學令》首次以法律形式確立了以評議會和教授會為代表的教授治校制度。大學評議會旨在以制度作為保障，賦予教授民主參與校政決策的權力，從而實現教授治校的終極訴求。

所謂教授治校，顧名思義，即教授通過一定的形式參與大學決策與管理，從而實現教授治理學校的目的。教授治校制度是一個名副其實的舶來品。在西方大學發(fā)展的進程中，教授治校有著悠久的歷史。它最早可追溯到中世紀的大學。為了維護自身權益，巴黎大學效仿中世紀城市手工藝人自治模式，成立了“教師行會”，“教師行會”以教師為主體，具有課程選擇、教師任用，甚至校長選舉的權力，由此逐漸形成了西方大學教授治校的傳統，并傳到了英國的大學。宗教改革時期，加爾文于1558年創(chuàng)辦的日內瓦學院建構了以校外的董事決定校政決策、大學教授掌管學術事務的大學管理的模式，大學董事會由此誕生。日內瓦學院的管理模式，成為后來哈佛等許多著名大學辦學的樣板，一步步演化為目前美國大學內部治理模式。19 世紀，德國的洪堡創(chuàng)立了柏林大學，并將科學研究引入大學，國家行政不干預大學教授的教學和研究。德國大學的這一教授治校模式，后來成為很多國家借鑒和模仿的對象。

在我國，教授治校正是在對日德大學教授治校制度效仿和借鑒的基礎上實現的，其建立的標志為《大學令》的頒布。“民國建立后，學堂稱學校，監(jiān)督堂長，改稱校長，正教員副教員，改稱教授、助教授，遇必要時且得延聘講師。教務提調等稱，則完全取消。大學令并規(guī)定大學全校設評議會，各科設教授會，為教授治校制度之始。”(28)周邦道:《第一次中國教育年鑒·丙編》，上海：開明書店，1934年版，第10頁。何炳松指出，《大學令》中“全校的評議會和各科的教授會的設置，這是現代所謂‘教授治校’制度的起源”(29)劉寅生,房鑫亮:《何炳松文集》(第二卷)，北京：商務印書館，1997年版，第545—546頁。。《大學令》在我國教育史上第一次明確提出了教授擁有參與大學管理的權力，并且賦予法律的權威，而且也是蔡元培“教授治校”的思想的充分反映(30)[加]許美德:《中國大學(1895-1995)：一個文化沖突的世紀》，許潔英主譯，北京：教育科學出版社，2000年版，第68頁。。

(二)代議制民主：教授治校的實現方式

英國哲學家約翰·穆勒認為最好的政府形式就是代議制政府。“主權或作為最后的至高控制力歸屬于社會整個集團；任何一個公民不僅對行使這種最終主權有發(fā)言的權力，而且，至少在某些時候，被要求能在政府參政議政中發(fā)揮作用，親自履行某種地方的或一般公共職責。”(31)[英]約翰·穆勒:《代議制政府》，段小平譯，北京：中國社會科學出版社，2007年版，第79頁。中華民國的成立，確立了代議民主共和政體。代議制民主也成為近代大學評議會制度的基本議事原則，并成為教授治校制度的實現方式。

在學校層面，大學評議會是第一層級的最高權力和立法機構，教授通過民主選舉自己的代表參加評議會，間接決策大學重大事務。在科系層面，教授會是第二層級科的最高決策機構，全體教授參加教授會，直接參與科系重大事務決策。無論是評議會還是教授會，代表們以一人一票的方式決策學校和科系事務。1925年，蔡元培對于北大教授治校制度的運行模式進行了權威解讀：“首先是組織了一個由各個教授、講師聯合會組成的更大規(guī)模的教授會，由它負責管理各系。……組成一個雙重的行政管理體制，一方面是教授會，一方面是行政會。但是，這種組織形式還是不夠完善，因為缺少立法機構。因此又召集所有從事教學的人員選出代表，組成評議會。這就是為許多人所稱道的北京大學‘教授治校’制。”(32)高平叔:《蔡元培教育論著選》，北京：人民教育出版社，2017年版，第519—520頁。當然，在實踐層面，各大學評議會、教授會設立之時各不相同，但都繼承了此制度設計的精神，無非具體細節(jié)有所不同罷了。

無論是教育立法規(guī)定，還是各大學的具體實踐，近代大學的教授治校，即是“通過由教授們選出的代表及行政領導人員組建的評議會和教授會來管理大學的一種代議制度”(33)張正峰:《中國近代大學教授治校的制度設計及其局限》，《高教探索》，2012年第1期。，代議制民主是教授治校的實現方式。

(三)制度局限：教授治校的實現之困

縱觀北洋政府時期大學評議會制度的三次教育立法，在應然的大學評議會中，教授通過選舉自己的代表組成評議會決策大學重大事務，從而實現教授治校。但在實然的大學評議會中，考察教授治校能否真正實現，不僅在于該大學是否建立了評議會制度，更在于教授評議員能否在評議會中擁有多數席位。因為在代議制民主中，一人一票投票表決是決策事務的基本規(guī)則，票數直接決定決策的結果。因此，教授評議員能否在評議會中占據多數席位，直接決定了教授代表能否擁有更多票數，從而決定了教授治校制度能否實現。

根據立法規(guī)定，教授會以全體教授和該科學長組成，這就決定了教授在教授會中擁有絕對席位，獲得多數票數，從而掌握科系重大事務的決策權。而評議會以校長、各科學長、教授互選的代表組成，評議員中，既有不擔任行政職務的教授代表，即教授評議員，又有擔任行政職務的校長、學長等當然代表，即行政評議員。因此，互選的教授評議員數量的多少和比例的大小，直接決定了教授評議員能否占據絕對席位，能否獲得多數票數，也就決定了教授治校制度能否實現。只有當教授評議員擁有比行政評議員更多的席位時，校務決策才能真正體現教授的意志，教授治校才能真正實現。反之亦然。

遺憾的是，這一關鍵問題在《大學令》《修正大學令》以及《國立大學校條例》中均未予以解答。這也成為北洋政府時期三次教育立法的根本制度局限。所幸的是，解鈴還須系鈴人，作為《大學令》的總設計師，蔡元培在執(zhí)掌北京大學的改革實踐中，對教授評議員數量和比例進行了詳細規(guī)定，保障了教授評議員的多數席位，有效地彌補了這一制度局限。這也是北洋政府時期評議會為代表的北大教授治校制度獨樹一幟的關鍵原因所在。