黨的十九屆四中全會：制度建設的頂層設計

徐天

黨的十九屆四中全會聚焦了一個重大主題——制度建設。全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。

《決定》總結了中國特色社會主義制度建設的歷史性成就，概括了中國特色社會主義制度和國家治理體系的顯著優勢，明確了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體要求、總體目標和重點任務。

用一次中央全會專門研究國家制度和國家治理問題并作出決定，這在中共歷史上還是第一次。

輿論認為，隨著四中全會精神的貫徹落實，必將對推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型、把制度優勢更好轉化為國家治理優勢，產生重大而深遠的影響。

回答重大政治問題

與中共以往歷屆全會的主題相比，此次全會的主題——堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化——無疑更加宏大。

2019年11月1日，會議閉幕后的第二天，中宣部分管日常工作的副部長、中央政策研究室副主任王曉暉在中宣部舉行的四中全會新聞發布會上指出，中央決定用一次全會就這個重大問題進行研究，是從政治上、全局上、戰略上全面考量，立足當前、著眼長遠作出的重大決策。

全會最重要的成果是審議通過了《決定》。王曉暉說，《決定》最大的歷史貢獻是全面回答了在我國國家制度和國家治理上，應該“堅持和鞏固什么、完善和發展什么”這個重大政治問題。

完善和發展中國特色社會主義制度，以及推進國家治理體系和治理能力現代化，是2013年11月中共十八屆三中全會為全面深化改革定下的總目標。

有輿論將國家治理體系和治理能力現代化解讀為繼農業、工業、科技和國防四個現代化之后，中共提出的“第五個現代化”。不同的是，前四個現代化主要在物質或生產力層面，“第五個現代化”則是強調制度或生產關系層面。

但相較于十八屆三中全會提出多項深化改革的具體措施，十九屆四中全會公報更多是大方向的原則性表述，通過列舉政治、經濟、文化、社會、軍事、生態、外交等多領域必須推行的舉措，闡述提升治理體系和治理能力的路徑，并肯定中國特色社會主義制度的優勢。

制度、治理與能力

此次全會首先闡明了“中國特色社會主義制度”與“國家治理體系和治理能力”兩者之間的關系。會議提出，中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。

不難看出，中國特色社會主義制度是一個總括性的概念，治理體系則是一個系統，由多方面的制度組成，而治理能力則是制度在運行中的表現。

中國（海南）改革發展研究院院長遲福林表示，制度更加成熟、更加定型，是國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎，沒有制度的不斷改革與完善，我國現行國家治理體系中存在的問題很難得到有效處理，治理能力也無法得到有效改善。

雖然國家治理體系和治理能力這個概念的首次提出是在中共十八屆三中全會上，但“治理”這個概念進入國內學界的視野，已經有二十余年了。

中國人民大學國家發展與戰略研究院、國家治理研究中心主任祁凡驊表示，學界所談的“治理”是舶來詞匯，主要區別于傳統的管理方法，解決公共事務或者社會發展所面臨的問題。

在中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部主任時和興看來，西方對于治理的界定，分為微觀、中觀、宏觀三個不同的方面。

“從微觀上來說，治理就是指從公共管理的角度進行行政治理。中觀的角度則強調公共治理的多元主體共治，第一主體是政府，第二主體是市場，第三主體是社會，多方主體共同治理。”時和興說，“中國實際上也曾踐行過微觀、中觀層面的治理，不過在國家治理體系和治理能力現代化這個語境中，治理是更為宏觀的概念。”

首次描繪制度圖譜

制度體系，歷來是世界各國領導人最為重視的建設內容之一。人類文明的趨勢大體相似，但因各國歷史、文化、政治領導力量等的區別，各國選擇的發展道路并不一致。再加上各國國情不同、所處歷史階段不同，當前，不同國家對制度體系的重視程度也不盡相同。

資本主義在發展過程中，用了數百年時間，其制度才慢慢成熟和定型，形成了一些有代表性的資本主義國家制度體系。

中國的領導人對制度體系的思考，可以追溯到新中國成立初期。

上世紀50年代，毛澤東曾說：“我國的社會主義制度還剛剛建立，還沒有完全建成，還不完全鞏固。”在談及未來50年到100年的世界變化時，他說：“從現在起，五十年內外到一百年內外，是世界上社會制度徹底變化的偉大時代，是一個翻天覆地的時代，是過去任何一個歷史時代都不能比擬的。”

鄧小平關于制度最有名的一段話，出自1992年的南方談話。他說：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。”

習近平也曾談及，改革開放以來，中共開始以全新的角度思考國家治理體系問題，強調領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。

此次全會通過的《決定》凝練概括了中國國家制度和國家治理體系的13個方面的顯著優勢，同時第一次系統描繪了中國特色社會主義制度的圖譜。這被認為是中共領導人民創造經濟快速發展和社會長期穩定“兩大奇跡”的根本保障所在，是“中國之治”的制度密碼所在。

匹配“三步走”戰略目標

此次全會聚焦制度建設還有一個重要的背景，那就是國際大環境的改變。當今世界正面臨百年未有之大變局，中國發展的外部環境更趨復雜。而國家治理體系的完善程度以及治理能力的強弱，是一個國家綜合國力和競爭力的重要標志。

目前，一些學者提出了“后小康時代”的概念。顧名思義，全面建成小康社會之后，社會發展到了一定的水平，國家的制度體系必然也要與之相適應。而根據中國全面建成社會主義現代化強國的時間表，從2020年到2035年基本實現社會主義現代化；到本世紀中葉，要把中國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。

無論是歷史還是未來，都對中國的制度體系提出了前所未有的要求。因此，此次四中全會審議通過的《決定》勾勒了三步走的時間表：“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”

中國人民大學重陽金融研究院院長助理賈晉京認為，這一總體目標與中共十九大提出的現代化“三步走”目標相呼應。

他說：“各方面制度更加成熟更加定型是全面小康的要求；2035年兩個‘基本實現之間的關系是：國家治理體系和治理能力現代化是社會主義現代化的要求；全面實現國家治理體系和治理能力現代化是社會主義現代化強國的要求。”

此次全會對制度建設進行了頂層設計，接下來更重要的是細化、落實，而將制度優勢最大限度地轉化為治理效能，不僅是國家層面的事，更會直接影響到每一個中國人的生活。

〔摘自七一網（七一客戶端）/《中國新聞周刊》〕