構建基本養老保險基金運營績效評價指標體系研究

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(青島大學 政治與公共管理學院，山東 青島 266000)

養老保險基金在我國的社會保障基金體系中，有著更加顯著的積累性，而基本養老保險作為我國養老保險體系中的第一支柱，基金也已實現了較大規模的結余，如何更有效地實現保值增值，其中的運營環節是關鍵。近年來，社會保障基金入市的呼聲日益強烈，基本養老保險基金作為一筆龐大的基金，其運營效果不僅決定其自身的保值增值和新的投資運營方向，還影響著我國的經濟運行以及資本市場。自2000年成立全國社會保障基金理事會(以下簡稱“社保基金理事會”)以來，我國的基本養老保險基金管理運營已基本實現由地方向社保基金理事會的過渡，但現階段我國基本養老保險基金運營效率與發達國家依然存在著較大差距。建立一套有效的基本養老保險基金運營績效指標評價指標體系，對基金的運營環節進行監督評價，不僅能夠進一步完善基金的有效配置，提高投資收益，更重要的是可以降低風險隱患，有效實現基本養老保險基金的保值增值。

1 我國基本養老保險基金運營現狀

1.1 基本養老保險基金現行運營模式

依據《基本養老保險基金投資管理辦法》規定，基本養老保險基金投資運營有四個主體：委托人、受托機構、托管機構、投資管理機構。省、自治區、直轄市人民政府作為養老基金委托投資的委托人，通過與社保基金理事會簽訂委托投資合同，將本地區結余的基本養老保險基金委托給社保基金理事會進行管理運營。社保基金理事會通過與具有全國社會保障基金、企業年金基金托管經驗，或者具有良好的基金托管業績和社會信譽、負責安全保管養老基金資產的商業銀行簽訂托管合同，將自己所管理的基本養老保險基金委托給商業銀行進行保管。同時，社保基金理事會可與具有全國社會保障基金、企業年金基金投資管理經驗，或者具有良好的資產管理業績、財務狀況和社會信譽的專業機構簽訂委托合同，將一部分基金委托給專業機構進行投資，另一部分基金由社保基金理事會直接進行投資，從而實現基金的保值增值。

在投資運營過程中，社保基金理事會采取直接投資與委托投資相結合的方式開展投資運作。直接投資由社保基金理事會直接管理運作，主要包括銀行存款和股權投資。委托投資由社保基金理事會委托投資管理人管理運作，主要包括境內股票、債券、養老金產品、上市流通的證券投資基金，以及股指期貨、國債期貨等，委托投資資產由社保基金會選擇的托管人托管。

圖1 基本養老保險基金投資運營模式

1.2 存在的問題

第一，基本養老保險基金投資收益率有待提高。由于歷史沿革問題所帶來的養老金“隱性債務”問題，以及為達到我國基本養老保險基金目標替代率，確保滿足退休人員的基本生活需要，并且減輕政府財政負擔，我國基本養老保險基金的保值增值有著很強的必要性，這也對基金的運營收益提出了更高的要求。截至2018年末，社保基金理事會所管理運營的基本養老保險基金積累已經達到了7 032.82億元。據官方統計，由社保基金理事會直接進行投資的份額有2 456.13億元，占基本養老保險基金資產總額的34.92%，委托投資資產4 576.69億元，占基本養老保險基金資產總額的65.08%。在投資收益方面，基金投資收益額98.64億元，投資收益率為2.56%，與我國基本養老保險基金58.5%的目標替代率相比，現階段我國的基本養老保險基金投資收益率還有很大的提升空間。

第二，基本養老保險基金運營績效評價指標體系尚不完善。我國的社會保險基金績效評價隸屬于公共財政支出績效評價或作為政府績效評價體系的一部分。而社會保險績效評價指標也只有少數幾個,僅僅涉及社會保險基金績效評價的相關指標方面,未涉及績效評價的目標、績效評價的流程等相關方面。在專業化的績效評估機構設置方面，西方許多國家和世界銀行等國際組織都設有公共支出績效評價機構,作為公共支出績效評價執行主體。但在我國缺少這樣一個有權威性的社會保險基金績效評價綜合管理機構,基本養老保險基金績效評價工作只能分散在各管理部門進行,很難形成系統全面的社會保險基金績效評價體系。目前有關基本養老保險基金績效的評價主要側重于最終的基金支出評價,而對基金運營環節的績效評價還很欠缺。

第三，受到行政體制約束，難以發揮投資效能。社保基金理事會的投資職能決定其體制本更應市場化，如同中國投資有限責任公司，二者具有相同的投資職能，投資原則也基本一致，但基于社保基金安全的特殊性，社保基金理事會目前是作為國務院的直屬事業單位，采取事業單位的考核制度。雖然社保基金理事會內部劃分了專門的投資類部門，設置了專業的投資團隊和投資崗位，并對大類資產設定了投資基準，但卻很難真正意義上開展科學、準確、嚴格的投資績效評估，這也必將影響社保理事會的整體投資業績①。

第四，基金統籌層次低，統一監管運營受限。根據社保基金理事會發布的《全國社會保障基金理事會基本養老保險基金受托運營年度報告(2018年度)》顯示，截至2018年末，社保基金理事會已先后與17個省(區、市)簽署委托投資合同，合同總金額是8 580億元，但實際到賬資金6 050億元。這不僅給社保基金理事會的投資運營工作造成一定阻礙，同時，5年的委托期限也不適用于基本養老保險基金投資的長期性原則，在此狀況下，無論是基金運營的效率還是效益都難以得到有效保障和提高。雖然各地方政府的基本養老保險基金已經有了一定規模的結余，由于我國區域經濟發展不平衡的問題，現階段基本養老保險仍然采用省級統籌的分散管理模式，難以實現全國層次上的統一監管和運營。因此，各地基金被侵占、挪用、浪費等現象時有發生，并且，各地對于落實國務院推動基本養老保險基金受托管理的工作雖取得一定進展，但資金到位效率低。

2 基本養老保險基金運營績效評價指標體系構建

2.1 構建原則

第一， 收益性原則。普通基金運營目的在于獲取更高的商業利潤，雖然基本養老保險基金具有一定的特殊性，但作為未來滿足勞動者退休待遇的重要保障性基金，也需要持續進行保值增值。因此，績效評價指標體系需要能夠反映出基金投入與產出二者之間的關系，在保證基金基本收益的基礎上，爭取實現投入最小化與收益的最大化。

第二， 安全性原則。基本養老保險基金作為我國養老保障體系的重要一環，關乎我國所有勞動者的切身利益，這就要求基金在運營過程中能夠保證風險的最小化，并且，未來基本養老保險基金入市也需要一套能夠及時防范風險的指標體系以對基金的運營進行及時評價和反饋，從而有效規避基金運營過程中可能出現的各種風險。

第三， 保障性原則。雖然基本養老保險基金要進行必要的投資運營，獲取一定收益，但最終目的始終是保障參保人員退休后的基本待遇，并充分考慮到通貨膨脹、人均消費水平和養老金替代率等經濟因素，從而實現基本養老保險的有效支付，讓參保人員在滿足基本生活需要的同時享受到經濟發展帶來的成果。

第四， 可持續性原則。基本養老保險基金能否持續穩定地運營不僅僅在于投資主體本身的運營能力和市場環境，也需基金在委托、受托、再委托環節上有高效的銜接。此外，優化基本養老保險基金的投資配置是一個長期過程，并非一成不變，而是根據國家政策導向及市場環境進行合理配置，這就要求基金運營的績效評價指標體系根據基金本身的投資環境適時或定期作出調整，實現指標體系各方面的綜合平衡，保證評價結果的科學性。

2.2 績效指標選擇及說明

基于以上構建原則，本指標體系圍繞基本養老保險基金運營的收益性、安全性、保障性和可持續性，構建了4個一級指標，即收益性指標(C1)、安全性指標(C2)、保障性指標(C3)和可持續性指標(C4)，以及分別對應的11個二級指標。

收益性指標包含了基金投資收益率(C11)和基金總額增長率(C12)。投資收益率反映了基本養老保險基金依據《基本養老保險基金投資管理辦法》進行多元化的資源配置后投資所產生的收益狀況；總額增長率表示的是基金每期投資后所增加的金額與期初基金總額之比，也能夠直觀顯示基金運營各階段的收益狀況。其計算公式為：

安全性指標是基金運營過程的首要績效指標，包括基金投資損失率(C21)、投資風險系數(C22)和穩健型投資額占投資總額比重(C23)。其計算公式為：

穩健型投資額占投資總額比重=

基金投資損失率表示基金在運營過程中所發生的虧損等損失。該指標較高，則基金運營的安全性較低，反之則基金更加安全。風險系數能夠反映出基金在運營過程中資本收益的不確定性和內外信息不對稱或不完整所發生的概率。一般情況下，投資資產總額的風險水平保持在0.16以內，就能夠更好地保障基金的安全②。而基本養老保險基金對抗風險性有著更高要求，因此，風險系數越接近零，則基金運營的安全穩定性越高。穩健型投資占投資總額的比重，是指銀行存款、國債等風險較低的投資產品的投資額占總體投資額的百分比。維護基金安全是基金管理中最基本的目標，基本養老保險基金相關法律法規中嚴格規定了基本養老保險基金的投資組合比例和投資范圍，其目的就是保障基金的安全性，降低運行的風險。《基本養老保險基金投資管理暫行辦法》中規定，貨幣型資產的投資比例不能低于50%，因此在基本養老保險基金運營績效評價過程中，應該將該比例作為評價標準。

保障性指標旨在體現基本養老保險基金運營的本質目的，即基金的運營是否能真正滿足參保人員的待遇。基本養老保險基金運營的保障性要求其能夠滿足未來養老金的有效支付，也就是要考慮到與同期的通貨膨脹率、社會平均工資增長率、經濟增長率的關系③。基金投資的收益率只有大于通貨膨脹率、工資增長率和經濟增長率時才能保證基金運營過程中的抗風險能力和未來的支付能力。因此，本文借鑒了3個評價性指標，即通貨膨脹率評價指標(C31)、社會平均工資增長率評價指標(C32)、經濟增長率評價指標iv(C33)。其計算公式為：

通貨貨膨脹率評指標=當期基金收益率-同期通貨膨脹率

社會平均工資增長率評價指標=當期基金收益率-同期社會平均工資增長率

經濟增長率評價指標=當期基金收益率-同期經濟增長率

按照基本養老保險基金的保障性原則，三項指標的及格數值應為0。大于0說明基金的運營實現了理論意義上的增值，小于0則說明基金雖然產生了收益，但實際上是依舊在貶值。

可持續性指標包括了各地方政府委托資金到賬率(C41)、基金投資收益增長率(C42)和基金管理費用率(C43)。其計算公式為：

基金投資收益增長率=當年投資收益率-上年投資收益率

委托到賬率是各地方政府委托社保基金理事會的基本養老保險基金實際到賬金額與簽約金額之比，反映基本養老保險基金的委托效率，比例越高說明各地方委托資金的到賬率越高，社保基金理事會的運營效率也更高。基金投資收益增長率可以反映出來基金投資收益的增長能力所及，無論是社保基金理事會所選擇的投資方式還是投資管理人，基金投資收益增長率的正負和高低都能為理事會是否繼續選擇當前投資方式或投資管理人提供參考依據。基金管理費用率能夠顯示基金運營過程中的管理費用支出，其中既包括社保基金理事會的日常辦公開支和投資產生的手續費等，也包括所委托的投資管理人應享有的委托管理費用，該指標的高低與基金運營績效成反比。基金管理費用節約率則反映社保基金理事會和投資管理人的運營成本控制能力，與績效成正比，也能夠為運營過程中的管理方式和投資管理人的選擇提供參考。

2.3 權重分配

基本養老保險基金運營績效指標權重對于整個績效評價指標體系至關重要，并且每位學者對各個指標在評價體系中的重要性有著不同的理解。因此，為了保證權重分配的科學性，筆者采用專家賦值法，邀請了五位相關領域的專家，在該指標體系的基礎上，對各項指標的權重進行賦值，最后對所有專家給出的權重進行匯總，取中位數，進而確定最后的權重分配。

表1 基本養老保險基金運營績效評價指標體系

3 提高基本養老保險基金運營績效的對策建議

3.1 運用“互聯網+”技術，構建智慧基本養老保險基金運營平臺

基本養老保險基金的運營是一個長期持續性的過程，績效評價除了對基金運營結果進行評價，還應在整體運營過程中進行動態追蹤。例如，對基金運營過程中各類投資方式的風險系數進行監控，當風險系數呈走高趨勢時，可以及時發出預警，并制定風險應急預案或重新進行投資組合，從而有效規避風險。這就要求基本養老保險基金運營應有一個全程、全方位的動態監控，現階段的基金運營較注重結果評價，同時在各個環節和投資主體間缺乏便捷高效的銜接。因此，運用“互聯網+”技術來構建一個智慧型基本養老保險基金運營平臺，可以有效銜接基金運營過程的各個主體和各個環節，實現基金委托人、受托人、托管機構和投資管理人各主體在信息共享的同時進行相互監督，以及對基金投資各環節的監控，在有效規避風險的同時作出更加科學的投資決策，從而實現基本養老保險基金運營的高績效。

3.2 改革全國社保基金理事會管理模式，建立外部評審機制

全國社保基金理事會作為社會保障各項基金的綜合投資管理部門，十幾年來已經積累了一定的基金投資管理經驗，但在基本養老保險基金入市成為定勢的今天，過度行政化的管理體制勢必對基金運營的市場化要求造成阻礙。同時，較低的信息公開程度使得外界對于基金運營狀況缺乏了解，內外信息的不平衡一定程度上會導致基金運營風險的上升。嚴格的信息披露制度可以讓基金委托人以及投資管理人獲得更充分的信息，從而大幅度降低因掌握的信息不平衡不充分導致的風險和損失，也能夠讓參保人和委托人實現更有效的監督，防止弄虛作假。社保基金理事會作為官方唯一的受托機構，應進一步強化公開、審慎原則，保證信息的真實有效。同時，應建立外部第三方評審委員會，由參保人代表、委托人代表、政府部門代表以及相關領域專家學者共同出席組成，對基本養老保險基金的運營狀況進行監督、考核，并及時提出相關的指導性建議，并定期對外發布詳細客觀的考核報告。其中，作為最終待遇享受者的參保人，代表所占席位不得低于1/5，從而有效保障基本養老保險基金參保人的知情權和最終受益權。

3.3 樹立長期投資理念，加快推動基本養老保險入市

《基本養老保險基金投資管理辦法》中已經明確放開了對股票、股權、股指期貨等投資的限制，基本養老保險基金投資入市已成定勢，雖然現階段還未有具體投資入市的行為和發布基本實施方案，但已經為基本養老保險基金入市提供了政策和法律上的支撐。過去幾年中，社保基金理事會對基本養老保險基金的投資運營雖也取得一定成績，但若立足基本養老保險基金積累的長期性特點來看，不僅5年的委托期較短，且現階段的基金無論是直接投資或是間接投資范圍都比較狹窄，難以滿足未來養老金的支付需求。同時，我國法律規定，基本養老保險參保人繳費滿15年才可以享受基本養老保險待遇，即基本養老保險基金至少有15年的積累期。因此，不僅社保基金理事會需要加快基本養老保險基金入市步伐，同時，各地方政府作為基金委托人也需樹立長期理念，增加委托期限，從而給基金受托人和投資管理人更大的運營空間。

3.4 提高基本養老保險統籌層次，拓寬基金來源

雖然現階段基本養老保險的統籌模式為省級統籌，但仍有較多地區的統籌層次停留在地市一級，這也在一定程度上解釋了為何地方與社保基金理事會簽訂的委托資金到賬遲緩的問題。實現基本養老保險的全國統籌不僅可以加強對基本養老保險基金的監管，還可以提升基金籌資效率，為下一步的運營環節提供保障。但實現全國統籌無法一蹴而就，需穩步推行。一是要繼續深化改革行政管理體制，提升政府責任意識。二是要建立統一的基本養老保險監管制度。但由于區域經濟發展的不平衡，具體在各地區的征繳比例、計算方式以及支付辦法上要因地制宜，從而在加強統一監管的基礎上，實現基本養老保險待遇的公平性。三是要提供技術支撐，構建全國統一的基本養老保險信息管理平臺，從而實現管理的便捷高效性。

養老金的“空賬”問題長久以來是制約我國養老保險體制進一步改革的難題，國內的眾多學者紛紛提出解決對策，基本圍繞“做實個人賬戶”和“名義賬戶制”兩個方向來解決問題。無論采取哪種方法，解決“空賬”問題，保障基本養老保險基金最終支付的效率性和公平性是共同的目的。因此，為了能進一步充實基本養老保險基金，可以適當將政府和有關部門的一部分“罰沒”資金，例如將收繳的貪污受賄犯罪分子的作法所得、海關扣押的走私品進行合法拍賣之所得、對企業等組織的罰款收入等劃入基本養老保險基金。

注釋：

①鄭秉文.全國社會保障基金理事會管理體制的轉型與突破：寫在基本養老基金投資進入市場之際[J].遼寧大學學報(哲學社會科學版)，2017，45(3).

②卡梅羅·梅薩拉戈.拉美國家社會保障(養老及健康保險)勞動力市場及覆蓋面研究[J].社會保障研究，2008(2).

③童馭.淺析基本養老保險中個人賬戶基金的保值增值[J].湖北農村金融研究，2009(3).

④于寧.基本養老保險基金支出績效：評價標準設計研究[J].上海經濟研究，2017(7).