四川省運用多元手段打好現代環境治理“組合拳”

文_顧城天 羅彬 王恒 劉冬梅 鄭坤 四川省環境政策研究與規劃院

1 四川省環境治理手段存在的主要問題

“十三五”以來，四川省認真貫徹落實習近平生態文明思想和習近平總書記對四川工作系列重要指示精神，全力推進生態環境機構改革，完善環境治理市場建設，強化環境信用評估，為全省生態環境質量持續向好提供了強大的支撐。但是面對“十四五”時期四川省生態環境保護工作的新形勢、新要求和新挑戰，生態環境監管體制機制、環境治理的市場及信用體系仍有待優化和創新。

一是在監管體系方面，四川省持續深化生態環境機構監測監察執法垂直管理改革，完成市、縣兩級生態環境機構垂改。紅線管控力度不斷加大，環境風險得到有效防控。但仍存在環境監管手段治標多于治本、治理成效不穩固易反彈、環境保護行政執法與刑事司法銜接工作不暢、監管科技支撐不足和精準管控乏力等問題。

二是在市場體系方面，四川省印發了《四川省節能環保產業培育方案（2019-2022年）》《四川省支持節能環保產業政策措施》，加快培育一批代表性強、成長性好的重點骨干企業，努力壯大節能環保產業市場主體。但是四川省節能環保產業產值僅為江蘇的四分之一，浙江、山東的三分之一左右，市場規模較小、產業集中度較低，市場化投入的環境治理機制尚未完全形成，第三方治理和服務還在探索起步階段。

三是在信用體系方面，四川省修訂出臺了《四川省企業環境信用評價指標及計分方法（2018年版）》，積極推進企業環境信用評價，2018年向社會公布環境信用等級的企業達到1911家，比2017年增加了72.3%。但是環境信用評價結果目前認可度不高，未切實與行政許可、評先創優、金融支持、財政補貼、專項資金撥付等掛鉤，并且缺乏金融機構等市場主體參與，導致評價結果缺乏有效運用，對于企業排污行為的約束力不強。此外，部分地區還存在政府誠信缺失的現象，使政府的公信力受到極大影響。

2 搭建多措并舉的環境治理執行框架

在現代環境治理體系中，政府的行政監管是“看得見的手”，市場的內在調節是“看不見的手”，信用的名譽約束是另一只“看不見的手”。監管、市場、信用“三只手”打出的“組合拳”會使環境污染的負外部性內在化，使生產者或消費者產生的外部費用進入其生產和消費決策，由其承擔或“內部消化”，符合環境政策領域普遍接受的“污染者承擔”原則。

2.1 監管、市場、信用手段組合施策

從依靠傳統行政監管手段向注重監管、市場、信用綜合手段轉變。過去生態環保領域都是行政監管手段在發揮主導作用，該手段面臨有限的監管資源和無限的監管對象之間的矛盾。而市場手段發揮的作用相對較小，還有很大的改進空間。信用手段基本上處于剛剛起步階段，還沒有發揮出應有的作用。只有當行政監管、市場調節和信用約束三只手同時并用、相互配合、各司其責，才能全面提高環境治理的經濟性、效率性、效能性。

2.2 監管體系：命令與控制型手段

監管體系是來自于政府直接管制的環境治理手段。監管手段是政府以非市場途徑（即規章制度）對環境污染負外部性的直接干預。通過警示、罰款、整改、取締、限批等制裁方式，直接增加負外部性生產者的內部成本，使其邊際成本上升，并最終等于或大于該行為所產生的社會邊際成本。

2.3 市場體系：自愿協商型手段

市場體系是發揮市場優化配置資源功能的環境治理手段。市場手段通過構建規范開放的市場、健全價格收費機制等方式，使市場主體之間達成自愿交易實現環境污染的負外部性內在化。首先需要培育壯大市場主體，然后通過明確產權制度消除外部性影響，從而使市場的供求、價格、競爭等機制功能發揮作用，使環境資源配置達到相對最佳狀態。

2.4 信用體系：道德約束型手段

信用體系是將污染行為與社會聲譽、經濟活動便利性掛鉤的環境治理手段。在現實中監管手段和市場手段并不是完美的，存在政府失靈和市場失靈的問題，因此必須引入并完善信用體系這一只新的“看不見的手”，規范環境保護倫理秩序，使違法排污者受到道德的譴責、誠信的損失和名譽的懲罰。通過建立信用聯合懲戒制度，使失信企業在工商登記、稅收征繳、銀行貸款等經濟活動方面處處受限，使企業當下對環境的負外部性在未來內在化。

3 對四川省優化現代環境治理手段的思考

3.1 堅持動真碰硬，完善環境治理監管體系

圍繞完善監管體制—提升監管能力的主線思路健全環境治理監管體系。完善監管體制方面，一是實施山水林田湖草統一監管，盡快建立以自然保護地、生態保護紅線、生物多樣性保護為重點的自然生態監管制度。二是完善區域協作聯動機制，推進成渝地區雙城經濟圈、成德眉資同城化、五大經濟區、重要城市間跨區域環境污染聯防聯治，跨流域環境污染統籌治理。三是加快“三線一單”成果運用，建立以“三線一單”為核心的生態環境分區管控體系、生態環境準入清單、數據應用機制和共享系統。四是強化司法保障，建立生態環境保護綜合行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，在四川省高級人民法院和具備條件的中基層人民法院調整設立專門的環境審判機構。提升監管能力方面，一是推進“智慧環?！苯ㄔO，充分利用區塊鏈、大數據、人工智能、云計算、衛星遙感等科技手段提升生態環境監管水平。二是完善監測網絡，加快構建天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡，實現環境質量、污染源和自然生態狀況監測全覆蓋。三是打造生態環保鐵軍，加強監管執法隊伍建設和智庫支撐隊伍建設。

3.2 做大做活市場，健全環境治理市場體系

圍繞做大市場—做活市場的主線思路健全環境治理市場體系。做大市場方面，一是構建規范開放的市場，深入推進“放管服”改革，打破地區、行業壁壘，對各類所有制企業一視同仁，平等對待各類市場主體。規范市場秩序，減少惡性競爭，加快形成公開透明、規范有序的環境治理市場環境。二是強化環保產業支撐，出臺《壯大四川省環保產業的實施意見》，建設環保知識產權和技術共享平臺，加快環保技術裝備標準化、產業化、高端化；引導環保裝備企業向具有整體解決方案的綜合服務商轉型發展，推動中小企業向“專精特新”方向發展，促進龍頭骨干企業與中小企業協作配套。做活市場方面，一是創新環境治理模式，出臺《四川省環境污染第三方治理市場規范化建設方案》，推進園區污染防治第三方治理示范，開展小城鎮環境綜合治理托管服務試點，鼓勵探索以生態價值為導向的城市開發（EOD）模式，利用政府和社會資本合作（PPP）模式擴大綠色項目投資。二是健全價格收費機制，落實污水處理收費制度，將污水處理費標準調整至補償污水處理和污泥處置設施運營成本并合理盈利水平；健全固體廢棄物處理收費機制，對城鎮生活垃圾采取分類垃圾和混合垃圾差別化收費；探索建立農村生態環境保護和農村環?；A設施運營的收費優惠機制；在工業領域實行差別化的電價、水價、氣價，優化產業發展要素資源配置。

3.3 強化誠信引領，建設環境治理信用體系

圍繞信用評價—信用應用的主線思路健全環境治理信用體系。信用評價方面，一是加強政務誠信建設，建立生態環境保護目標任務公開承諾制度，向社會公開各市縣政府承諾完成的生態環境保護目標任務，并對其完成情況開展信用評價。二是健全企業信用評價制度，完善企業環境信用評價辦法和工作機制，依據評價結果實施分級分類監管；聯合財政、發展改革以及金融機構擴大環保信用評價覆蓋面，實現對第三方監測機構、第三方環評機構、第三方機動車檢測機構的信用評價全覆蓋；引入第三方機構開展企業環境信用評價工作。信用應用方面，一是建立環境信用披露制度，將企業違法違規信息記入信用記錄，按照國家有關規定將企業失信情況上報全國信用信息共享平臺，依法向社會公開。二是實行環境信用差別化管理，建立四川省排污企業誠信管理系統，探索排污企業黑名單制度。三是實施環境信用聯合懲戒，將環境違法企業依法依規納入失信聯合懲戒對象名單，建立“銀行金融機構綠色金融數據中心”，將環境信用作為企業信貸、發行綠色債券的基礎條件。