戰略競爭時代的研究合作

編譯 方陵生

2019年9月，美國國際戰略研究中心（CSIS）發布《戰略競爭時代的研究合作》報告。報告概述了中國的研發投入、高等教育、人才流動現狀，中美在人工智能、量子信息科學、生物技術、半導體等敏感研究領域的實力對比，美國政府審查外國研究人員的具體行動，加強審查的風險以及關于平衡開放性和安全性的建議。

40年前，吉米?卡特（Jimmy Carter）總統和中國具有崇高威望的卓越領導人鄧小平簽署了第一份《中美科技合作協議》，促進了兩國之間的科學交流，開啟了一個強勁的雙邊研究合作時代。然而今天，華盛頓越來越擔心，某些方面的科技合作會對美國的經濟發展和國家安全構成威脅，戰略競爭時代的研究合作已成為中美關系的最新焦點。

盡管美國在冷戰期間也曾對技術“泄露”給蘇聯表示過類似的擔憂，但如今來自中國的風險在范圍上和復雜程度上都與之前有所不同。美國高級情報官員最近將中國研究生和在美國大學和實驗室的中國研究人員定性為“竊取創新成果的社會手段”的一部分。作為回應，國會議員和政府官員提議對外國公民進入美國進行科學研究實行更嚴格的控制，包括實施更嚴格的簽證要求，限制外國公民參與大學、國家實驗室和私營公司的研究等。

但同時，美國的創新生態系統在很大程度上必須依賴于外國研究人員以及與外國研究機構的合作。正如《國家安全決策189號指令》（NSDD-189）中所述的那樣：“發展美國的科技實力需要一個有利于創新的研究環境，一個思想自由交流成為至關重要組成部分的研究環境。”用麻省理工學院院長拉斐爾?雷夫（L.Rafael Reif）的話來說：“如果我們對雄心勃勃的中國所做出的一切回應只是試圖關上我們所有的大門，我想，最終只能導致庸碌無為。”

在提出知識產權（IP）保護、研究誠信和國家安全方面擔憂的同時，報告也強調了與外國開展研究合作的戰略重要性。美國政府機構應加強與大學和國家實驗室在以下幾個方面的合作：執行現有的知識產權保護政策；宣傳并實行資料公開和利益沖突的相關措施；確保遵循包括保密性在內的同行評審標準。通過這些方面的合作，保持美國吸引頂尖人才的能力，包括為外國研究人員維持一個友好的環境。要讓美國研究人員有接觸到全球最優秀的人才和頂尖研究領域的更多機會，與國際科學家開展廣泛的合作是很有必要的，因為美國并非在所有研究領域內都是無可爭議的全球領先者。考慮到全球競爭的現實，任何政策回應都應該考慮到第三方國家的政策和做法，并與美國的盟友和合作伙伴保持協調行動。

此外，美國只有重視國內的人力資本投資才能保持其在全球的科技領先地位，美國應重視科學、技術、工程和數學（STEM）領域內的人才資源，吸引并留住更多STEM領域的女性和少數族裔人才，并為外國學生完成學業后留在美國拓展途徑。

中國成為創新領導者的戰略

過去十年里，在習主席提出創新是“發展的第一動力”和“建設現代化經濟戰略基礎”的政策指引下，中國正逐漸從“世界工廠”轉變為世界領先的科技創新強國。為實現這一目標，中國在研發、人力資本和進一步融入國際科學界方面投入了大量資金。

增加研發資金是中國科技發展的基礎。根據經濟合作與發展組織（OECD）的統計資料，中國研發支出占GDP的比例從1991年的0.7%（28億美元）增加到了2017年的2.2%（2 630億美元），同期美國研發支出從占GDP的2.6%（1 610億美元）增加到2.8%（5 420億美元）。美國在基礎研究（經合組織將短期內沒有具體商業應用的基礎研究定義為“主要為獲取新知識而進行的實驗或理論工作”）方面仍然保持著相當大的優勢，美國2017年的基礎研發支出占GDP的0.5%，而中國只占0.1%。但美國的聯邦研發支出——最大的基礎研究資金來源——已從1960年占GDP的1.6%下降到2017年的0.6%。

在增加研發資金的同時，中國加大了培訓國內外STEM領域研究人員的力度。中國每年有超過740萬的學生獲得學士學位，其中35%集中于科技領域，相比之下，這一比例在美國大學生中只占18%。2016年，中國授予STEM本科學位的人數為250萬人，相比之下，美國STEM學位獲得者人數估計只有70萬人。2017年，美國獲STEM博士學位者為32 359人，中國為32 700人。但美國STEM博士獲得者中的1/3以上為臨時簽證持有者，凸顯了美國在科技研究方面對外國學生的依賴。

今天，中國是美國最大的留學生來源國，美國是中國留學生的主要留學目的地，中國占了美國留學生總數的1/3，是第二大留學生來源國印度的兩倍多。據非營利組織國際教育協會估計，2017—2018年有363 341名中國公民在美國高等教育機構就讀，其中130 843人為研究生，與1999—2000年相比增長了近7倍，當時中國共輸送了54 466名學生。2017年，中國在美博士生的93%集中于科學和工程領域，占美國所有STEM博士生的16%。

許多外國博士生選擇畢業后留在美國，提高了科學與工程（S&E）領域內高等教育人才的比例。美國國家科學基金會（NSF）的統計數據顯示，從2011 年至 2017 年，擁有臨時簽證的博士學位獲得者的平均“留美率”（stay rate，即獲得博士學位后有繼續留在美國意向者的比例）為71.5%，來自中國擁有臨時簽證的博士學位獲得者的留美率為81.9%。2017年的數據顯示這一比率還略有增加。

盡管中國博士學位獲得者的留美率為歷史最高，但中國政府已加大了吸引中國學者回國和吸引外國（非中國籍）頂尖研究人員的力度。例如，中央政府的人才旗艦計劃通過減少科研人員來華的行政障礙，為科技專業人員提供了一系列的激勵措施，包括初創項目啟動獎金、安置補償金、住房和伙食費補貼、醫療保險，以及對配偶和子女的照顧政策等。中國官方媒體稱，這個計劃自啟動以來已經為中國吸引了4萬多人才。最重要的是，與美國大多數相應政策相比，這些項目為更多人員提供了更多研究資助機會。中國國家級以下的一些項目，如深圳和杭州的人才項目，作為國家人才吸引政策的補充，通過具體的項目直接吸引了大量專業對口人才。

伴隨著中國在研發和人力資本方面的投資力度，美國和中國研究機構的融合也是前所未有的。1979年簽署第一份中美科學技術合作雙邊協議之時，中美科學家共同撰寫的論文僅有3篇，到2012年，這一數字激增到了20 371篇。根據美國國家科學委員會2018年發布的科學與工程指標統計資料，2016年中國在國際上發表的論文中有近一半（46.1%）是與美國作者合著的，在國際合著出版物中中國占了22.9%，緊隨其后的是英國（13.4%）、德國（11.2%）和加拿大（10.2%）。美國和中國之間合作的增多符合全球科學領域加大跨境合作的總體趨勢。但數據同時顯示，中國比其他任何一個國家都更依賴與其他國家的雙邊合作。

有幾個因素解釋了中美科學界高度融合的原因。美國和中國的大學一直名列全球頂尖大學之列，包括在中國創新目標中占有重要地位并在工程和計算機科學等領域內都有建樹的一些大學。此外，中國龐大的人口規模及其對STEM教育的重視，培養了一批研究人員，有效地彌補了美國STEM畢業生的缺乏。

雖然到目前為止，中美兩國科學界開展了許多富有成效的合作，但美國政府資助機構、執法部門和學術機構也發現了一些挑戰中美關系的行為，一些不道德甚至非法的活動，包括中國研究人員隱瞞與中國政府的聯系，違反同行審查程序，甚至直接竊取知識產權。美國大學以及政策制定者面臨兩方面的挑戰：首先，如何識別違反法律或研究及倫理標準的行為，特別是當這些行為威脅到國家安全時；第二，如何在保持美國全球創新領導地位的同時應對這類風險，如何保持美國科技企業的開放性，如何保持美國對外國研究人員的吸引力。

誰將成為高科技領導者

保護研究的敏感領域需要對競爭環境進行準確的評估。2019年信息技術與創新基金會的一份報告認為，雖然中國在一些重要的科學和工程創新方面仍然落后，但它正在迎頭趕上。美國經濟安全審查委員會（USCC）對中國高科技發展的評估報告表示，中國在所有高科技領域都取得了進展。很多技術能夠軍民兩用，這加劇了美方的擔憂，如果中國首先開發這些技術，美國軍方將在以下領域內失去技術優勢。

人工智能（AI）中國計劃到2030年成為全球人工智能的領導者，目前中國擁有世界20%的數據量，預計到2030年將增加到30%。艾倫人工智能研究所發現，中國發表的人工智能方面的論文超過了美國。如果這種趨勢繼續發展下去，2020年最常引用的10%的論文中，中國將超過美國；2025年最常引用的1%的論文中，中國也將超過美國。中國正在擴大人工智能人才基地，而美國的目標仍然是頂尖研究人員。

量子信息科學量子霸權預計將帶來軍事上和商業上的優勢。中國目前在量子研究方面落后于美國，但憑借積極的國家投資和快速的專利申請程序，中國將可能成為世界量子研究的領導者。

高性能計算十多年來，美國和中國一直在爭奪超級計算技術的霸主地位。世界上最快的10臺超級計算機中有5臺在美國，而中國只有兩臺。然而，中國此前聲稱擁有世界上最快的超級計算機（天河二號），擁有更多的超級計算機，并有望于2020年開發出世界上第一臺百萬兆級的計算機，其每秒運算能力達百萬的三次方，這比美國和日本預計在2021年實現的速度更快。

生物技術根據USCC 2017年的報告，美國生物技術研究和創新仍然領先于中國。為縮小這一差距，中國將生物領域列為戰略性新興產業，并將其列為“2025中國制造”和“十三五規劃”的優先發展領域。

機器人USCC的報告指出，日本和德國是工業機器人的全球領先者，美國是外科手術機器人和協作機器人的領先者。中國正在迅速擴大其在機器人制造領域內的能力，迅速崛起成為世界上最大的機器人市場。2016年，中國每1萬名制造業員工平均擁有68個機器人，而全球平均為74個，美國為189個。

納米技術通過國家納米技術計劃，美國政府自2001年以來已經花費了230多億美元開發納米技術，使美國成為全球領導者。雖然中國在納米技術商業化方面落后于美國，但已成為納米技術出版物數量增長最快的國家。

半導體美國半導體行業以占近一半的全球市場份額和占主導地位的研發資金份額引領世界。目前中國使用的半導體只有16%是國內生產的，而其中只有一半是由中國公司生產的。但中國計劃實現2020年使用的國產半導體占40%，2025年占70%的目標。一家中國半導體研究公司認為，中國在縮小與美國差距的努力中，仍然相差10年或20年。

美國政府的最近行動

針對以上擔憂，美國政府做出了反應，政府機構在加強對外國研究人員的審查中采取了各種措施。盡管情報部門已經率先向各個機構和學術界通報了情況，但這些機構的行動似乎仍然缺乏協調。總體而言，這些行動主要集中在四個方面：（1）改善機構對現有信息資料公開要求的執行情況；（2）堅持同行評審的保密要求；（3）加強知識產權保護；（4）對美國政府機構研究人員參與外國招聘項目活動進行限制。

2018年8月，美國國立衛生研究院（NIH）院長弗朗西斯?柯林斯（Francis Collins）致信于約1萬個申請NIH資金的組織，信中提到對“外國對科研誠信的影響”表示擔憂，包括：（1）未申明資金來源，包括來自外國政府的資金；（2）NIH支持的研究項目的知識產權轉移，包括向其他國家的轉移；（3）機密信息共享，包括與外國實體機構的信息共享。截至2019年5月，NIH已就這些問題直接聯系了61家機構，違反NIH資助條款和條件的科學家被終止工作，并對NIH資助的資金進行審查。2019年4月，馬里蘭州安德森癌癥研究中心在收到了NIH和聯邦調查局的簡報后，解雇了兩名美國政府資助的科學家，這兩名科學家被指控未公開外國資金來源及開展與中國有關的研究。

其他資助機構也已收緊了與其利益相關的政策。2019年3月，國防部宣布加強對從事國防部資助研究的人員的資金來源申明要求，包括列出所有資金來源和其他承諾。6月7日，能源部發布了一項通知，禁止雇員和承包商參與由指定“風險國家”資助的外國政府人才招聘計劃。

2019年5月，白宮科技政策辦公室（OSTP）通過國家科學技術委員會環境研究聯合委員會（JCORE），舉“全政府”之力應對美國學術界面臨的最緊迫挑戰。在JCORE的四個小組委員會中，安全研究小組委員會的宗旨是“保護美國研究人員免受不當外國影響，在不損害價值觀和能力的同時，保持創新生態系統的開放性和完整性”。JCORE對聯邦各機構提出了標準化和統一信息公開的要求，通過減少與確保研究完整性相關的行政負擔，可有助于解決學術界的一些擔憂。

政策過猶不及的風險

盡管美國學術機構和企業都對不準確的信息公開和知識產權泄露表示擔憂，但他們同時也擔心，對外國研究合作的過度限制可能會危及美國在科學與工程領域內的領導地位。對合作的限制，尤其是對與其他國家前沿領域的合作限制，可能會阻礙先進技術的研究，導致頂尖人才流失到第三國，并引發與種族問題或仇外心理相關的各種抨擊。

美國不再像過去那樣在全球研究領域占據主導地位。美國在全球科學與工程領域的研究出版物中的份額已從2006年的24.4%下降到2016年的17.8%，而中國的份額同期從12.1%增長到了18.6%。這段時期內，跨境合作也有所增長，全球范圍內，科學與工程領域內國際合作論文的比例在2006年到2016年之間從16.7%上升到了21.7%。美國研究人員的國際合作率從2006年的25%上升到了2016年的37%。對于國際合作的過度限制可能會限制美國科學家在尖端科學領域內的研究，并限制對相關知識的獲取途徑。中國科學家警告說，美國新的研究限制將阻礙合作，并對中國在聯合項目中的融資構成威脅。

考慮到最先進研究的相互依賴性，人們擔心過度限制可能將會導致外國頂尖人才從美國流失。2018年6月，美國國務院發布指導意見稱，在一些敏感研究領域，中國研究生只能申請一年多次入境簽證，推翻了奧巴馬時代允許這些學生申請五年多次入境簽證的政策，因此一年后離開美國到其他地方之后希望再回來的學生必須重新獲得新的簽證。政策的改變，加上中美關系的降溫導致中國留學生流失。2019年3月，在美中國留學生人數同比下降2%，這是自2009年以來的首次下降。其他中國學生的可選目的地國家，包括英國、澳大利亞和加拿大，申請人數也因此有所上升。

嚴格控制的另一個潛在風險因素是由于不符合研究開放性原則，或管理繁瑣和成本昂貴等原因，導致科學家和工程師以及一些大學不愿意選擇或遵循聯邦政府指定的研究方向。

最后，對外國科研人員的過度限制和武斷政策激起了人們對仇外心理和種族定性的恐懼。據報道，美國聯邦調查局（FBI）曾以間諜罪逮捕了幾名中國科學家，但幾個月后又撤銷了這些指控。國會美國亞太裔核心小組主席、眾議員朱棣文（Judy Chu）曾表示，聯邦調查局的煽動性言論令美國華裔感到焦慮，并增加了“美國華裔公民權受到損害”的風險。包括耶魯大學、哥倫比亞大學和斯坦福大學在內的幾所美國頂尖大學都重申了他們對中國學生的支持。2019年6月25日，麻省理工學院校長雷夫在給全校師生的公開信中敦促大學不要針對中國研究人員“制造毫無根據的懷疑和恐懼的有害氣氛”。

未來的發展方向

以下建議的宗旨是要在開放與保護國家安全中進行平衡，并優先考慮投資于國內創新能力的需求。根據部分非保密信息披露，一小部分非法獲取敏感科學技術的外國研究人員構成了真實的威脅。如果有新的信息表明存在更系統性的問題，政府、學術界和私營部門將需要重新評估開放與安全之間的權衡。

加強國內STEM人才培養，留住國外科研人員。只有通過投資于研究和人力資本開發，美國才能保持其創新前沿的地位。相應措施包括提高STEM在初等和中等教育中的位置，吸引并留住更多女性和少數族裔中的STEM人才，擴大外國學生完成學位后留在美國的途徑，而不是依賴于讓人產生擔憂的資金來源。雖然具體的教育和移民政策不在本報告范圍內，但它們都是美國創新領導力的組成部分。

列出全球創新科技領導力清單。保護美國接觸尖端科學機會的政策需要對科研環境有一個全面的了解，政策制定者應利用國家科學基金會正在進行的一項研究確保為科技領導力定期評估提供資金。

對合作的限制僅限于那些對國家安全構成明確威脅的領域。為與NSDD-189號指令保持一致，聯邦機構應明確敏感項目的限制范圍，同時免除對基礎研究的嚴格控制。一般來說，注意力應集中于從事軍事應用研究的研究生和博士后研究人員，而不是本科生。如果無法接受的與研究相關的國家安全風險持續存在，政策可能需要進一步完善。

規范聯邦政府對研究機構的政策指導。來自各個機構的重疊法規增加了合規成本和復雜性。在JCORE計劃的基礎上，OSTP應深化機構間合作，為資助者和學術機構提供公共政策指導和最佳實踐。相應的建議包括尊重正當程序的監督和執行機制，并在可能的情況下對公眾保持透明和公開。應定期審查這些政策，以確保它們能充分處理風險。

深化政府和非政府利益相關者之間的溝通。為這一復雜問題制定政策不僅需要聯邦機構之間的協調，而且需要學術界和私營部門的合作。國會和政府應重申其對科學顧問委員會的支持，如賈森國防咨詢小組和國家科學、工程與醫學院，并在政策制定過程中對這些組織和機構進行咨詢。

加強對現有政策的執行力度。現有的同行審查、信息披露和等級分類政策都有解決許多研究漏洞的潛力，但大學和研究機構的執行力仍然是一個問題。美國政府應與產業界、學術協會和大學合作，梳理并宣傳最佳做法。違反知識產權保護和學術誠信協議的行為應該通過執法行動來處理，這可能需要為這些行動提供額外資金，包括聯邦撥款。

在最受關注的領域內與盟國和伙伴開展合作。如果不能解決學術誠信和國家安全風險的問題，單方面的做法有可能導致人才流失。深化信息和情報共享將有助于在可能需要限制的高風險領域內爭取盟國和伙伴的合作與支持。