論“楓橋經驗”在法治新疆建設中的應用

新疆的和諧穩定關系到祖國統一、民族團結、國家安全，法治建設是和諧穩定的基礎和保障。“楓橋經驗”中具有中國特色的法治理念主要包括堅持黨的領導與社會主義法治相結合、依法辦事與群眾教育相結合、群眾路線與法治方式相結合，這些經驗值得新疆在法治建設的過程中，結合自身具體情況借鑒和學習。

1963年，浙江省諸暨縣楓橋鎮的干部群眾創造性地將毛澤東的講話和黨中央的《批示》[1]運用在教育改造“四類分子”問題上，獲得了良好的效果，并最終形成了“依靠和發動群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，把絕大多數四類分子改造成新人，實現捕人少，治安好”的經驗，這是最初“楓橋經驗”的內容。“十年動亂”之后，楓橋在以前經驗的基礎上，創造了“靠富裕群眾減少矛盾，靠組織群眾預防矛盾，靠服務群眾化解矛盾”的新經驗，[2]為社會治安綜合治理提供了可借鑒的路徑。自此之后，諸暨縣一直秉持與時俱進的精神，十分重視根據新情況不斷改進和發展“楓橋經驗”，堅持走群眾路線，實現社會管理向社會治理的轉變，將矛盾糾紛解決和化解在基層和萌芽狀態。

2018年3月11日通過的《憲法》修正案分別在《憲法》序言的第七和十一自然段及《憲法》正文第四條中加入了“和諧”一詞，這足以見得和諧穩定對于我國當前的改革與發展具有重要意義。新疆地域遼闊，作為中國面向中亞地區的門戶，與八國接壤，是絲綢之路經濟帶的交通樞紐，新疆的和諧穩定“事關祖國統一、民族團結、國家安全”，[3]而法治建設是新疆社會穩定和長治久安的基石。“楓橋經驗”將群眾路線與法治方式相結合，與中國特色法治一脈相承，并在時間的推移中不斷創新，值得我們在建設法治新疆的過程中借鑒學習。

新時期“楓橋經驗”蘊含的法治理念

建設法治強國是實現中華民族偉大復興中國夢的重要組成部分，新時期的“楓橋經驗”也必然是以法治為引領的社會治理模式。總結“楓橋經驗”，其具有中國特色的法治理念有以下三點：堅持黨的領導與社會主義法治相結合、依法辦事與群眾教育相結合、群眾路線與法治方式相結合。

中國的法治建設離不開黨的領導。黨的十八屆四中全會通過了 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，指出要實現中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標，首先要堅持黨的領導。中國共產黨以全心全意為人民服務為宗旨，統籌全局、協調各方，這從“楓橋經驗”的發展歷程中即可見一斑。黨的領導與依法治國是有機統一、相互促進的關系。從執政黨的角度看，“黨員服從法律，就是服從黨的領導，就是服從全國人民。黨領導人民制定法律，也領導人民遵守法律。”[4]

“楓橋經驗”中的核心法治理念是以人為本，具體來說就是走群眾路線。法治要求國家通過法律法規和相應的組織制度限制國家公權力、保障公民的合法權益、建立有限型政府、服務型政府，這些都體現了以人為本的思想。“楓橋經驗”將這種法治思想與國情、黨情、民情相結合，提出了走群眾路線，具體措施包括最初的教育、感化“四類分子”，到現在提倡黨的領導要圍繞人民群眾最迫切的愿望展開，豐富物質生活、精神文化生活，實現人的全面發展，這些無不體現了以人為本的思想。這是“楓橋經驗”創新的源泉和動力，使其得以經久不衰并持續煥發新的生機。

堅持將黨的領導與社會主義法治相結合

在“楓橋經驗”五十五年的發展歷程中，最重要基層治理的創新力量就是黨組織，“楓橋經驗”中的政治生命在于堅持黨的領導。[5]新疆的穩定需要各族人民齊心協力對抗“三股勢力”、推動經濟發展、維護民族團結，堅持黨的領導即在于將各種力量凝聚到一個方向和奮斗目標上，共同構建和諧穩定美麗的新疆。依法治國是黨領導人民治理國家的重要方略，黨是否能夠依法執政，是否能夠帶領人大、政府、政協、審判機關、檢察機關、監察機關依法依章履行職能，是決定其執政能力和水平的關鍵。

1、在黨的領導下實施憲法法律

（1）樹立核心意識，尤其加強新疆基層干部群眾對中國共產黨的認同感

對中國共產黨的認同是國家認同的重要組成部分，有了這種認同感，才能維護黨中央的權威、維護《憲法》的權威、按照黨中央的大政方針和法律法規的規定開展工作。由于新疆地處祖國西北偏遠地區，民族成分、語言交流、風俗習慣、宗教信仰多樣而復雜，對黨中央的理解和認識在不同民族成分、不同宗教信仰、不同地區之間存在較大的差異。

首先，應當加大對少數民族黨員干部的黨性教育培訓，使他們了解中國共產黨的歷史，尤其可以引用一些少數民族黨員干部的先進事跡，與此同時，應當對表現積極的黨員干部給與獎勵，激勵他們起好模范帶頭作用。其次，加大黨的方針政策的宣傳力度，組織宣講團下基層，“訪惠聚”工作隊多向當地的干部群眾普及黨的政策和法律法規，結親的干部可與親戚多溝通交流與黨的歷史發展、精神內涵相關的問題。最后，學校是進行中國共產黨認同意識培養的重要陣地，在新疆中小學及大學的教育課程中，應當設立一定比例的與此方面內容相關的課程。

（2）在黨委統一領導下，推進新疆法治政府、法治社會建設

習近平同志指出：“堅持黨的領導，不是一句空的口號，必須具體體現在黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法上。”立法方面，《憲法》第一百一十六條規定：“民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。”《立法法》第七十五條也對此做出了規定。新疆維吾爾自治區黨委關于治理新疆的主張，應當通過國家權力機關，按照法定的程序，用法律的形式固定下來。執法方面，在健全立法的基礎上，引導、統籌和保障政府部門依法行政，借鑒“楓橋經驗”，將矛盾化解在基層、確保問題不上交。司法方面，確保審判機關和檢察機關依法獨立行使審判權，引導司法機關提升專業素養，尤其提高司法機關根據當地習慣調解糾紛的能力。

（3）加大法治宣傳力度，增強黨員干部及人民群眾的法治意識

黨員干部自身法律素質過硬才能帶領人民推動法治建設，人民法律素養的提升對于尊法、守法、用法的良好法治環境具有推動作用，同時，能夠監督政府部門和領導干部依法辦事。因此，應當通過法治宣傳教育，增強領導干部及人民群眾的法治意識。

首先，新疆基層的黨員干部，尤其是南疆少數民族聚居區的黨員干部在提升自身法律素養的同時，應當加入法治宣傳的隊伍中，為少數民族群眾講解法律知識、宣傳守法用法的意識。可以劃分學習小組，每個黨員帶領十名成員，定期開展交流學習活動。其次，應當通過多元化的宣傳形式，以群眾喜聞樂見的方式進行法治宣傳。對于漢語水平較弱的少數民族群眾，可以圖片的形式進行宣傳。廣播、電視等媒體可以定期開設與法治宣傳有關的節目。此外，現在已經有地方經常組織群眾排一些與法治相關的小品、相聲。最后，楓橋鎮通過聘請法律顧問，幫助黨員解答疑難法律問題的方式值得我們借鑒，法律顧問可以每三至四個村聘請一位，并與各村（社區）簽訂法律顧問聘用合同，為各村（社區）提供多種形式的法律服務。[6]

2、黨自身在憲法法律范圍內活動

只有依法治國，才能使國家的命運免受個別人的擺布，同樣，只有依法治黨，才能使黨超越個人意志，才能真正摘除高懸于共產黨頭頂的達摩克利斯之劍。[7]鄧小平曾經指出：“我們的那些好的主張沒有制度化、法律化，因此靠不住”，遵循這一思想，早在黨的十二大黨章中即已明確規定了“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。

（1）干部選拔任用工作法治化

領導干部素質的高低決定了國家治理水平和能力的高低，干部選拔任用的過程就是確保德才兼備的“好干部”能夠在合適的崗位上發揮其才干。運用法治思維和手段選拔任用干部能夠防止暗箱操作、以權謀私的現象發生。干部選拔任用工作法治化必須健全配套的法律規定，目前關于干部選拔任用工作，中共中央印發的《黨政領導干部選拔任用工作條例》彌補了一些組織法、選舉法沒有涉及到的空白，例如領導干部如何被推薦提名，用人失察需要負什么責任等。其次，應當引入正當程序原則，提名的人選應當經過會議集體討論、民主推薦的原因應當記錄在案、任用提拔之前必須進行任前公示接受民眾的監督。

（2）明確黨組織及黨員干部的權利與責任

中共中央印發的《中國共產黨廉潔自律準則》與《中國共產黨紀律處分條例》從一正一反兩個方面對黨員干部的行為規范作了規定，體現了“有權必有責，用權受監督”的思想。楓橋鎮所在的諸暨縣根據當地的實際情況，對黨員干部的行為做了更為具體的規定《關于建立村黨支部書記抓黨建責任清單二十條的通知》，明確村支部書記為抓黨建責任清單的主體。責任清單共設20條內容，涉及基層組織建設、黨員干部管理、村級事務決策、任期承諾事項履行、村干部坐班值班等方面。[8]政府有權力清單、責任清單和負面清單，黨組織也同樣應當建立“三張清單”制度并向社會公開，從而推進黨建工作法治化。

堅持將依法辦事與群眾教育相結合

體現“楓橋經驗”創新發展的一個主要特點就是將基層社會治理與依法辦事相結合。今天的治理模式應當堅持法治之治，依法辦事能夠防止基層治理走向口號之治、運動之治。法治的概念源于西方，符合世界各國的發展趨勢，但同時我們國家自身的優良經驗也應當繼承和發展。將依法辦事與群眾教育相結合，使依法辦事得以更加靈活地運用，一方面能夠提升公民的法治意識、從源頭預防和減少矛盾;另一方面體現了基層民主建設，使化解矛盾的方式更加柔和、不生硬、用當地百姓更易接受的方式實現社會治理。從楓橋鎮對“四類分子”的改造到調解制度的建立和完善，無不體現著群眾教育的理念。

1、在新疆開展群眾教育工作的重要性

新疆的和諧穩定需要新疆各族人民的共同努力，思想意識在很大程度上決定了民族交往、交流、交融的深度和廣度，決定了中國共產黨的治疆方略能否在新疆順利實施。通過開展群眾教育活動，使群眾意識到作為中華人民共和國的一員的責任感和自豪感，培養對國家、對中國共產黨的認同感，提升民眾的法律素養，自覺地維護以習近平為核心的黨中央，自覺地與“三股勢力”、宗教極端主義作斗爭。群眾教育的方式可以是多樣的，可以通過文化娛樂活動進行宣傳教育、可以通過集中學習的方式對已工作的成年人進行教育、可以通過學校的思想教育課程對在校學生進行教育，在依法辦事的過程中對群眾進行教育也是一種較好的途徑。因為依法辦事的過程事實上也是群眾參與到社會治理的過程，通過群眾的親身實踐，能夠對法治的印象更加深刻，對政府更加信任。

2、如何將依法辦事與群眾教育相結合

將依法辦事與群眾教育相結合首先要明確群眾教育的目的，只有明確了行為的目的，才能指導我們做出正確的行為。將群眾教育工作融入到依法辦事的過程當中，是為了彌補現代執法手段在某些方面無法直接被當地百姓所接受的缺點，例如電影《秋菊打官司》中，公安局按照法律規定對村長進行了行政處罰，卻沒有真正起到規范社會秩序、化解矛盾糾紛的作用，因此，執法人員應當正確運用自由裁量權，將國家的法律法規與村規民約相結合，同時，在這個過程中對群眾的行為起到一種教育與指導的作用。此外，作為新疆的執法人員，還有一個重要的目的，就是在群眾教育的過程中，著重強調民族團結的意識和重要性。

在政府依法行政的過程中，對于違反行政法規或者規章的群眾應當說明對其進行處罰的理由、給與他們申辯的權利，并對確實有違法行為者進行批評教育;在調解群眾之間的糾紛時，堅持法治與德治相結合，以法律法規為主體，同時運用社會主義核心價值觀以及當地的習慣法、村規民約幫助他們分析矛盾產生的原因，廣泛調動和聚集社會資源，形成矛盾化解大平臺。[9]

堅持將群眾路線與法治方式相結合

隨著社會經濟的發展，社會關系呈現多元化和復雜化的特點，“楓橋經驗”在進行社會管理、解決糾紛、化解矛盾的過程中也發生了轉變，其中一個重要轉變就是將走群眾路線與法治的方式相結合，才能實現長久穩定的治理。

1、新疆在實現群眾路線法治化的過程中面臨的現實挑戰

由于新疆少數民族眾多、民族成分復雜、社會穩定問題突出，因此群眾路線在這一地區實施更為困難但也更為迫切需要。通過走群眾路線，能夠進一步提升少數民族對中國共產黨和中華人民共和國的認同感和對國家的歸屬感，從而促進民族團結、實現社會和諧穩定。然而，目前新疆在實現群眾路線法治化的過程中還面臨一些現實的挑戰。

首先，走群眾路線的最終目的是為群眾謀福祉，但新疆目前經濟發展相較于其他省市比較滯后，沒有經濟的發展社會公共服務水平就無法達到理想的狀態，事實上，這也是引起社會不安定的因素之一。因此，在抓維穩的同時對經濟建設也不能放松。其次，南疆農村地區的群眾思想意識較為保守、文化水平普遍偏低，要讓這些群眾真正理解國家的政策、法規，一方面需要加大宣傳教育，同時需要當地的干部充分發揮管理才能。最后，如何將高素質的大學生及其他能力較強管理經驗豐富的人才引進新疆、留在新疆也是我們所面臨的挑戰之一。新疆地理位置較為偏遠，很多內地的大學生畢業后不愿意來新疆，一些大學生被招聘來之后，對待遇或者工作條件不滿意，辭職的比率較大。社會治理的科學化和法治化需要高素質的人才作支撐，否則將無法實現。因此，應當通過待遇留人，并為這些高素質人才提供寬廣的晉升空間。

2、如何運用法治思維開展群眾路線

楓橋鎮在推進群眾路線法治化的過程中，首先做的就是創新管理理念，將防控型的管理模式轉變為服務型的治理模式。新疆尤其應當注重基層的服務型政府的建立，通過維權實現維穩。注重基層公共服務體系的建設，包括教育、醫療、就業各方面的服務工作。對于少數民族聚居村，應當結合少數民族的具體需要，開展工作，例如調解或者法院訴訟過程中應當用當地少數民族的通用語言進行。“訪惠聚”工作隊在駐村期間，幫助貧困戶脫貧，開展“一對一”的幫扶工作。

其次，治理主體由一元化向多元化轉變，建立“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的多元主體格局。社會治理的多元化有利于提高管理效率，并且調動各方參與社會治理的積極性。

第三，機制創新：由化解型向預防型轉變。當矛盾產生以后再去調解不如在矛盾還未產生之前就采取預防措施，因為調解矛盾所消耗的人力及時間成本遠大于預防型機制，并且預防型機制更具長遠性，通過預防措施，減少矛盾的產生，從而形成一種良性的循環。預防的方式可以歸結為以下幾點：一是增強領導干部運用法治思維和法治方式開展工作的能力;二是通過程序進行預防，例如重大決策必須進行專家論證會、聽證會并聽取利益相關人的意見、行政處罰做出之前必須給與行政相對人申辯的權利并告知其尋求法律救濟的途徑;三是疏通群眾意見表達的渠道，通過面對面交流、互聯網、意見箱等方式了解群眾對某些政策或者政府某一行為的困惑，并且在盡量短的時間里，為群眾解答疑惑、解決困難。

注釋

[1]俞紅霞：《“楓橋經驗”的形成和發展歷程》，載《中共黨史資料》，2006年第2期。文中記載：毛澤東在擴大的中央工作會議上的講話中提到的捕人、殺人的問題：“凡是可捕可不捕的，可殺可不殺的，都要堅決不捕、不殺”，“許多犯罪分子是可以改造好的，是能夠教育好的”。中共中央《關于抓緊進行農村社會主義教育的批示》中提到的對壞人壞事“必須以教育為主，以懲辦為輔”的意見。

[2]范忠信，武乾，余釗飛等著：《楓橋經驗與法治型新農村建設》，中國法制出版社2013年版。

[3]《汪洋在新疆調研：進一步推進新疆社會穩定和長治久安》：http：//china.cnr.cn/news/20180415/t20180415_524199060.shtml，訪問時間：2018年4月16日。

[4]《彭真文選（1941-1990）》，北京：人民出版社，1991年版，第389頁。

[5]董青梅：《“楓橋經驗”中的多元法治圖景》，載《山東科技大學學報（社會科學版）》，2018年2月版，第20卷第1期。

[6]尹華廣：《“楓橋經驗”法治化的實踐路徑》，載《紹興文理學院學報》，2018年1月版，第38卷第1期。

[7]何力平：《在法律的范圍內活動——共產黨執政經驗的深刻總結》，載《杭州商學院學報》，2002年第3期。

[8]尹華廣：《農村基層黨建法治化：科學內涵、時代價值與實現路徑》，載《長春大學學報》，2017年11月版，第27卷第11期。

[9]李佑喜，章建榮，魏佳欽：《“楓橋經驗”的法治意蘊與司法實踐——以紹興法院司法實踐為樣本的調研》，載《紹興文理學院學報》，2013年11月第33卷第6期。

作者簡介

王曉璐 新疆生產建設兵團委員會黨校法學教研部講師