鄄城縣農村集體土地所有權問題研究

王澤波

農村集體土地所有權與使用權是一個古老而又全新的課題。本文以鄄城縣為例，從現實中有關農村集體土地所有權與使用權問題的案例為切入點，經過反思歸納認識到問題的關鍵點，提出了鄄城縣農村集體土體所有權與使用權存在的問題，并在文章最后，提出了解決鄄城縣集體土地所有權與使用權的對策，希望能對鄄城縣以及我國縣區的農村集體土地帶來一定的幫助。

鄄城縣作為我國重點發展的縣區，近些年里，在推動土地合理利用方面制定了很多政策和措施，比如：鄄城縣“十三五”規劃，提到了農村集體土地所有權和使用權，明確將其作為本縣在以后發展的一個重點建設內容，要求在城市化的發展過程中，實現土地的合理利用。在這樣的背景下，探究鄄城縣的農村集體土地所有權和使用權，必定是有著很強的意義。

1、鄄城縣集體土地所有權問題分析

（1）集體土地所有權的所屬不清

在中國，有很多法則是關于土地所有權的，比如：《憲法》、《土地管理法》等，對各地的土地都進行了應有的規定，拋開特別的規定外，集體所擁有的土地都歸農民集體所有，由多個單位對其進行管理并運營，如：村委會、農業生產合作社等等。前面所敘述的這些內容，主要是關于集體土地歸屬的立法內容，不過，盡管歸集體擁有，卻沒有清楚地規定到詳細的個體。根據鄄城縣的實際情況來看，有的農村集體擁有的土地，在實際中卻是小團體所有，作為鄄城縣的農村干部，有的不按章程辦事，乃至于把土地轉化為個人所有，這就造成了農村干部以權謀私的現象，還有更嚴重的情況，那就是用土地的支配權來逼迫老百姓，如此一來，農村干部的這些作為是見怪不怪了，在我們的鄄城縣，村干部存在著霸占土地的情況，這讓老百姓和村干部之間起很大的沖突，引發土地糾紛，嚴重的還會促使老百姓上訪告狀，這不但影響了經濟建設，還會讓社會得不到安寧。

（2）“一戶多宅”現象較普遍

在我國的《土地管理法》中，對宅基地有很明確的規定，一戶人家只能有一處宅基地。在當前的法律法規上，對這個戶沒有具體的說明。在實際的執行當中，對一戶一宅就會理解不當，嚴重的會理解成別的意思，拿鄄城縣一戶人家為例，當分成兩戶后之后，按照法律的規定，就會有兩處宅基地產生，那多出來的這一處怎么辦呢，這樣的問題對確權發證來說，是比較費事的。

（3）缺少統一的農村土地登記制度

在眼下，鄄城縣在集體土地的登記方面，沒有一個專門的部門來負責，現實情況是多部門來登記，顯得比較亂雜，所以，在土地登記這方面，是缺少統一的土地登記制度。

（4）缺少一體化的信息化管理

當下，鄄城縣在地籍調查工作方面，有待于改進，對于信息化的運用較為落后，主要是沒有進行信息一體化的管理。一定程度上阻礙了鄄城縣集體土地使用權制度的持續有效實施。

2、完善城縣集體土地所有權的措施

（1）找準集體土地所有權的主體

對于鄄城縣集體土地所有權的主體，我們要怎樣去搞清楚呢？接下來就要對其進行正確的辨別，首先，成立村小組，將那些直接用來種植的土地，劃分為村小組集體所有;其次，作為村級組織，在公益建設以及發展農村經濟建設方面，要為其留有一些土地;最后，在村級政府機關這樣的部門，占據的行政用地或公益用地。通過以上的辨別，把集體土地所有權的客體也講了出來，明白了農村集體土地所有權的歸屬，在此基礎上，我們還要做好相應的農村土地登記工作。農村集體土地可分為兩種：一是農用地，可供給農民直接種地，或者是用于養殖、種樹等;二是建設用地，大多是用于農村宅基地，少數用于行政用地、公益用地以及其他用地。在如今，農村集體土地進行確權發證，在這項工作上，要注意兩大點：第一點，對農村的集體土地在測量時，邊界處劃分要準確，測量的數據要詳細;第二點，將測量回來的信息登記清楚。

（2）建立城鄉平等的社會保障制度

在當前的現狀中，宅基地的使用權不準隨意買賣，這樣是怕老百姓因沒有地了，失去了生活來源，也怕那些有錢有勢的城里人，到我們的農村來搶地。鄄城縣的老百姓們，在這樣競爭中是不占優勢的，有可能會讓他們什么也得不到。土地對老百姓而言，占據著很重要的位置。事實上，鄄城縣的農村人可以加入社會保險體系，這樣一來，跟城里人享受一樣的待遇，就可防止這個問題發生。通過繳納社會保險，有利于發揮出宅基地的使用價值。

（3）區分對待“一戶多宅”情況

合法繼承的前提下，繼承人名下多出來的房屋，這時對此房屋所有權繼承人，應當對其認可，但是，此房屋繼承人不允許對房屋改造、擴建，在自行損毀、拆掉之后，就會空出來宅基地，空出來應還給集體經濟組織，同樣的道理，集體經濟組織應當付給相應的賠償。像那些宅基地沒有蓋房或房屋廢棄的，長時間棄置在那里，此情況可無償收回。另外，鄄城縣有別的一戶多宅情況，多處宅基地面積加起來，只要不超出所在地規定的范圍，是可以一戶多宅的。

（4）改一戶只能擁有一處宅基地為一戶只能申請一處宅基地

在我國的《土地管理法》中，第六十二條規定：農村一戶人家只可擁有一處宅基地。之后對土地管理法進行修訂，在修改草案征求意見稿中，第八十九條規定：農村一戶人家只可申請一處宅基地，而且要在規定的范圍內。這樣對鄄城縣農村集體土地所有權也大有益處。

在新形勢下，鄄城縣提出農村集體土地所有權與使用權的戰略任務，給我們的土地管理工作發出了高要求。作為管理土地的國土資源部門，不止要保證有種植地，還要維護社會經濟穩定發展，同時，還要掌控好建設用地面積，以達到節約用地的目的，不讓土地資源受到浪費。作為我國土地制度的重點任務，農村集體土地使用權與所有權應在管制方面加以改進，如：管制的內容、依據、技術等多方面，只有對這些進行有效改進，才可調和好用地間的關系。

（作者單位：274600山東省鄄城縣自然資源和規劃局）