菲美危機或生漣漪效應

代帆

自2016年杜特爾特總統上臺以來，菲律賓與美國的關系就一直面臨種種不確定性。但兩國在過去三年中所發生的種種齟齬更多只停留在口頭上，直到2020年1月，杜特爾特總統下令終止與美國的《訪問部隊協議》（VFA），并于2月11日正式向美國方面提出了終止該協議的通告，持續半個多世紀的菲美聯盟面臨前所未有的危機。

美國撤銷杜特爾特盟友、首席緝毒官員德拉·羅薩的簽證，是誘發杜特爾特采取激進對抗措施的直接原因。但是，筆者不認為對于這樣一項涉及到菲律賓重大安全利益和國家利益的政策，菲政府會在如此“激情”的狀態下做出，其背后可能潛藏著兩種考慮。

第一，菲律賓可能正好借此與美國討價還價，以爭取一個對菲律賓更加有利的協議——一種聲音認為，美國通過菲美《訪問部隊協議》獲得了不對稱的好處。第二，杜特爾特領導下的菲律賓政府，可能確實不再如以前那樣看重兩國之間共同軍事防御的必要性——別忘了菲律賓在2019年一度要重新審視兩國之間的《共同防御條約》（MDT）。有菲律賓學者認為，兩國之間的VFA事實上在處理海洋沖突時未能給菲律賓提供最直接的幫助。即便是兩國之間的《共同防御條約》，歷來都是菲律賓參與美國的對外戰爭，而美國只是參與了近期在菲南部打擊恐怖主義的行動。

換句話說，《訪問部隊協議》的初衷是應對中國在海洋問題上的挑戰，在中菲關系友好的背景下，此協議的必要性已被畫上問號，而且中國和俄羅斯等大國可以填補美國存在感下降留下的空白。更不用說，這樣一種與美國在軍事上拉開距離的政策，更彰顯了菲律賓追求獨立自主外交政策的決心。

如果菲美兩國最終分道揚鑣，對美國有何影響呢？筆者從菲律賓學者那里得到的看法是，這一決定肯定會影響到美國的印太戰略，特別是其目前針對中國的遏制戰略。在這一戰略中，美國將菲律賓視為一個至關重要的前沿，也是其在亞洲的重要樞紐。一旦終止VFA，美國可能需要在本地區的其他地方部署更多的部隊來彌補這種損失。同時菲美兩國在2014年簽訂的另外一項協議——《加強防御合作協定》（EDCA）很可能也會被廢止，這不僅意味著美國在菲律賓的軍事演習和其他行動的停止，同時美國與本地區其他伙伴如新加坡、泰國等國的軍事合作可能也會受到波及。因此，菲美一旦終止軍事合作，可以會產生一種漣漪效應，導致本地區產生類似要求減少甚至完全終止與美國軍事合作的呼聲。

菲美密切的軍事合作一旦終止，無疑會重創菲美關系，盡管菲律賓方面聲稱將繼續發展和美國的良好關系。美國也許會進一步削減其對菲律賓包括軍事援助在內的各類支持。當然，菲律賓社會長期以來對美國的親近感并不會因此而退化。

這顯然不是美國想要看到的局面。因此美國肯定會在接下來的半年時間里，想盡各種辦法來爭取菲律賓。菲律賓軍方很可能不愿看到兩國之間密切軍事合作關系的終止。菲美之間長期友好的關系——尤其在菲律賓軍方內部，無疑培養了一大批親美人士，這些人士未必是杜特爾特總統所能完全控制的，更不用說美國在軍事人員培訓、軍事援助、打擊南部恐怖主義等方面長期給予菲律賓的援助。

從法律層面而言，也還存在一些障礙。盡管VFA只是一個行政協議，但同時還是一個雙邊條約，其批準或廢止需要得到菲律賓參議院的同意，而目前菲律賓參議院對VFA的去留持何種態度還不得而知。而且，一旦VFA被廢止，那么兩國之間在冷戰時代簽署的《共同防御條約》（1951年）將何去何從，也是菲律賓必須面對的。▲

（作者是暨南大學國際關系學院副院長）