后疫情時(shí)代城市善治的內(nèi)在機(jī)理①

陳 輝

新冠肺炎疫情已成為二戰(zhàn)以來(lái)全球最為嚴(yán)重的公共衛(wèi)生事件，當(dāng)前，只有個(gè)別國(guó)家為零感染率。通過(guò)數(shù)據(jù)模型演化，可以發(fā)現(xiàn)新冠疫情以大城市為中心向周邊擴(kuò)散，例如，意大利以米蘭為中心的倫巴第城市圈，中國(guó)以武漢為中心的城市圈，西班牙以首都馬德里為中心、英國(guó)以倫敦為中心、美國(guó)以紐約為中心、俄羅斯以莫斯科為中心皆成為新冠疫情的重災(zāi)區(qū)。

基于技術(shù)發(fā)展的全球化一方面使得各國(guó)居民以現(xiàn)代交通工具為載體，往來(lái)更為便捷，以城市為節(jié)點(diǎn)的公路、鐵路以及國(guó)際航空將整個(gè)世界連接起來(lái)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)鏈分工與經(jīng)濟(jì)效益的優(yōu)化，另一方面，全球化也加速了病毒在世界的迅疾傳播，特別在交通便利、人群密集的國(guó)際化大都市。也就是說(shuō)，孕育現(xiàn)代化的兩個(gè)基本要素：全球化與技術(shù)化在給世人帶來(lái)生活舒適、旅游便利、物質(zhì)豐裕與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也蘊(yùn)含著深不可測(cè)的社會(huì)與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，這突出體現(xiàn)在城市生態(tài)的脆弱性與管治的不確定性。探尋城市善治的有效之道，在于如何經(jīng)由理性、審慎和反思實(shí)現(xiàn)城市的健康發(fā)展(1)陳輝.中國(guó)城市基層治理研究：范式轉(zhuǎn)型與善治邏輯[J]. 上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018(3)：54-63.。回眸歷史，現(xiàn)代城市供水與排水網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展使得“19世紀(jì)的世界病”霍亂逐步絕跡，生活于那個(gè)時(shí)代的法國(guó)大文豪雨果曾言：“下水道是城市的良心”(2)雨果. 悲慘世界[M].南京：譯林出版社，2010：1151.。

縱觀此次新冠肺炎疫情，原先疫情嚴(yán)重的東亞區(qū)域在疫情防控以及生產(chǎn)與生活秩序的恢復(fù)方面已初見(jiàn)成效，除中國(guó)以外，韓國(guó)也被國(guó)際社會(huì)視為疫情防控的優(yōu)等生，特別是首爾市的疫情防控，究其原因在于中央與地方能夠?qū)嵤┚珳?zhǔn)統(tǒng)一的疫情防控舉措，共享信息、相互交流。由于信息公開(kāi)透明,確保國(guó)民的知情權(quán)，有效提升了政府的信任度，得到國(guó)民的積極配合，從而遏制疫情在城市的廣泛傳播。首爾市疫情治理的具體舉措為：對(duì)病毒“檢測(cè)追蹤”“盡早發(fā)現(xiàn)”以及“盡快隔離”。從新冠病例數(shù)的曲線圖來(lái)看，東亞疫情曲線呈現(xiàn)從波峰往波谷的滑落趨勢(shì)。反之，如若政府間的政策不一，甚至各行其是，國(guó)家缺乏統(tǒng)一連貫且能夠有效執(zhí)行的疫情防控政策，例如，歐洲、北美和南美一些城市反而成為新冠疫情的重災(zāi)區(qū)，疫情呈波浪式發(fā)展。因此，國(guó)家的能力建構(gòu)與維系非常重要，體現(xiàn)在安全秩序的供給力與公共政策的執(zhí)行力兩個(gè)重要維度(3)弗朗西斯·福山. 國(guó)家建構(gòu)：21世紀(jì)的國(guó)家治理與世界秩序[M].上海：學(xué)林出版社，2017.。城市治理歷來(lái)存有兩種基本范式，即“大政府、小社會(huì)”與“小政府、大社會(huì)”：前種范式基于科層制治理邏輯，由政府包攬一切，對(duì)于社會(huì)進(jìn)行全面管控，但由于政府不可能全知全能，各級(jí)政府所具有的強(qiáng)大的資源動(dòng)員與整合能力唯有在上級(jí)政府甚至中央政府的強(qiáng)力指令下才能發(fā)揮出來(lái)，科層制的治理結(jié)構(gòu)往往會(huì)錯(cuò)過(guò)疫情治理的最佳時(shí)機(jī)，且付出高昂的社會(huì)成本；后一種范式基于市場(chǎng)化治理邏輯，有助于充分調(diào)動(dòng)社會(huì)的活力，尊重社會(huì)的自主性與市場(chǎng)的自發(fā)秩序，但是在需要由國(guó)家所提供的整體性公共產(chǎn)品，例如統(tǒng)一公共政策供給以及全民公共醫(yī)療保障等方面有所欠缺，市場(chǎng)碎片性、公權(quán)力的軟弱渙散以致過(guò)于注重短期利益，導(dǎo)致城市治理失靈。因此，城市善治需要超越科層制的“大政府、小社會(huì)”亦或市場(chǎng)化的“小政府、大社會(huì)”論爭(zhēng)的窠臼，形塑“強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)”的治理之道，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)大國(guó)家能力和社區(qū)自治能力。國(guó)家能力的優(yōu)勢(shì)在于有效治理，維系城市運(yùn)行秩序，進(jìn)行公共產(chǎn)品有效供給；社區(qū)自治的自發(fā)秩序有助于將疫情與危機(jī)遏制在萌芽狀態(tài)，并且有助于真實(shí)信息的傳播，起到“四兩撥千斤”之效果。法國(guó)思想家帕斯卡爾認(rèn)為，無(wú)法達(dá)致統(tǒng)一的多元主義是混亂的，失去多元主義的統(tǒng)一必然是暴政(4)原文為：Plurality which does not reduce itself to unity is confusion. Unity which is not the result of plurality is tyranny. John Gerring, Strom C. Thacker.A Centripetal Theory of Democratic Governance[M].New York: Cambridge University Press，2008: 15.。實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理宏觀統(tǒng)一性和社區(qū)自治微觀多樣性的有機(jī)融合，應(yīng)是城市社會(huì)的善治之道。

從城市生態(tài)系統(tǒng)有效運(yùn)行的視角來(lái)看，后疫情時(shí)代的城市治理需要突破四分五裂、各自為政、缺乏協(xié)調(diào)的防疫困境。城市治理如何以較小的經(jīng)濟(jì)成本取得較大的社會(huì)效果，其效能優(yōu)化路徑在于吸收國(guó)家管理與社會(huì)自治兩種治理體制的優(yōu)點(diǎn)，形塑中道的治理機(jī)制：權(quán)威的治理結(jié)構(gòu)促進(jìn)政策的貫徹實(shí)施，包容性的治理方式規(guī)避社會(huì)治理與政府管制的內(nèi)在缺陷，超越國(guó)家抑或社會(huì)的單一治理邏輯。這種中道的治理使得社會(huì)治理有序，且富有創(chuàng)造性與活力，在統(tǒng)一性與多樣性中實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)之間的相互信任與合作(5)陳輝. 城市基層治理的演進(jìn)邏輯與善治路徑[M].南京：南京大學(xué)出版社，2019：175.。政府高度重視依法行政，建構(gòu)法治政府與服務(wù)型政府，優(yōu)化醫(yī)療服務(wù)等公共產(chǎn)品的供給能力。管理主體與社區(qū)居民之間構(gòu)建諸如議事會(huì)、聽(tīng)證會(huì)以及公眾論壇等網(wǎng)絡(luò)化、良性互動(dòng)的機(jī)制平臺(tái)，提升社會(huì)資本，國(guó)家與社會(huì)之間形成有效的合作、協(xié)調(diào)一致是疫情常態(tài)化防控的關(guān)鍵。這有助于有效防止將輕微的事件演變?yōu)閲?yán)重的災(zāi)難。后疫情時(shí)代城市善治的內(nèi)在機(jī)理可以借鑒中國(guó)古代的醫(yī)道智慧，漢代“醫(yī)圣”張仲景在《金匱要略》中認(rèn)為高明的醫(yī)生治未病，唐代醫(yī)學(xué)家孫思邈認(rèn)為“上工醫(yī)未病之病，中工醫(yī)欲病之病，下工醫(yī)已病之病”(6)王鳳蘭. 中國(guó)醫(yī)道[M].蘇州：古吳軒出版社，2009：26.，說(shuō)明了高明的醫(yī)生治療未病之病，一般的醫(yī)生僅僅是治療疾病而已，體現(xiàn)了“未病先防、既病防變”的衛(wèi)生理念。由此回到城市治理上來(lái)看，需要建設(shè)有預(yù)見(jiàn)性的政府，未雨綢繆、防微杜漸，注重信息的公開(kāi)透明，優(yōu)化社區(qū)在疫情治理中的預(yù)防與應(yīng)對(duì)能力至關(guān)重要。

黨的十九屆四中全會(huì)指出，當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，我國(guó)正處于實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵時(shí)期(7)中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編[G].北京：人民出版社，2019：21.，在城市治理的科層制與市場(chǎng)化的運(yùn)行過(guò)程中，我們要重視國(guó)家在其中所發(fā)揮“元治理”的作用，推動(dòng)現(xiàn)代公共衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)與完善。