論南海航道交通管理的法理基礎與體系構建

邢厚群

南海，又稱南中國海(The South China Sea)，位于西太平洋邊緣，面積約 350萬平方公里，包括東沙、西沙、中沙和南沙四大島群。南海航道，是對經過南海連接太平洋與印度洋供船舶航行的眾多海峽、水道的統稱。從地理位置上南海航道可劃分為五部分：北部航道為中國內海——瓊州海峽；東北部航道經臺灣海峽與東海相通，經巴士海峽、巴林塘海峽和巴布延海峽連通太平洋；東部航道經民都洛海峽、巴拉巴克海峽直通蘇祿海；南部航道經巽他海峽連接印度洋；西部航道經過新加坡海峽、馬六甲海到達安達曼海(1)中國人民解放軍海軍海道測量局. 中國航路指南(南海海區)[G]. 天津: 中國航海圖書出版社, 2016: 3.。

我國對南海航道的利用最早可追溯至漢朝。據《漢書·地理志》記載，漢武帝曾派遣人員乘貨船從日南(今越南順華靈江口)出發，途徑都元國(今馬來半島東南部或蘇門答臘島西北部)、邑盧沒國(今緬甸南部)，最終到達黃支國(今印度半島東海岸)。此后，南海航道逐步發展成為聞名遐邇的古“海上絲綢之路”的中心，運送我國的絲織物、布匹、瓷器等貨物暢銷西方各國，并將西方出產的香料、藥物、珠寶等帶回中國。作為我國最早開辟的遠洋航線的重要組成部分，南海航道為中華民族的海上貿易和對外交往發揮了重要作用，也成為世界文明溝通交流的主要通道。

一、 南海航道交通管理的法理闡釋

南海航道重要的戰略位置，深刻影響著我國的切身利益以及世界經濟運行。但是長期以來，南海航道的航行狀況卻并不理想。安聯保險集團《2019年安全與航運報告》顯示，2018年全球共發生46起船舶全損事故，其中近1/4發生在南海海域，南海航道是近十年來航行安全狀況最嚴峻的區域。南海區域島嶼、巖礁、沙洲眾多，暗礁、暗沙及淺灘星羅棋布，臺風、海霧、冷空氣等不良天氣侵襲頻繁。同時，南海航道周邊國家及地區發展不均衡，航行安全保障缺乏統一規劃，通信、導航、搜救等能力總體偏弱，加之近年來興起的海上恐怖主義、海盜等非傳統安全威脅，又加劇了南海航行安全問題的嚴峻性(2)史春林. 當前影響南海航行安全主要因素分析[J].新東方, 2012(2): 7-10.。

在短時間內難以改變南海航道自然條件的背景下，通過加強交通管理，為來往船舶提供可靠的航行安全保障服務，成為維護南海航道航行安全的現實選擇。所謂海上交通管理，是指“主管機關為保障航行安全、增進航行效率、保護海洋環境，運用各種合法、有效的手段，對海上航行、停泊和作業行為及對航道規劃、設計和管理的權力”(3)李文華. 交通海權[M]. 北京: 新華出版社, 2014: 3.。從公共經濟學角度，類似建設燈塔、提供通信導航等海上交通管理行為具有典型的公共產品屬性。消費者可以免費或少交費來享受公共產品，生產者得不到應有的收益，導致此類公共產品供給不足(4)趙建國,呂丹. 公共經濟學[M]. 北京: 清華大學出版社, 2014: 62.。在南海國家提供安全公共產品能力或意愿有限的情況下，我國基于對南海所擁有的歷史性權利，在國際法框架下主動進行交通管理，維護南海航道的航行安全，這既是一個負責任的大國所應有的國際擔當，更是謀求自身和世界經濟發展的必然選擇。

近年來我國在南海所進行的島礁建設，其中重要內容之一為交通管理能力建設，如2015年我國于南沙群島建設華陽礁、赤瓜礁燈塔，并配備海事通信設備，使南沙群島導助航設備缺失成為歷史。然而，目前我國為改善南海航道安全條件所做的努力卻面臨極大的外界阻力。除了地緣政治以及海權戰略等因素外，這些阻力很多源于未能找到討論的邏輯起點，未對關鍵性法理概念予以澄清，導致各方在具體探討時發生誤讀。這其中，我國對南海航道水域所擁有的歷史性權利及南海航道航行自由，是南海航道相關問題分析討論的前提，應當首先予以厘清：前者主要針對如何理解南海的國際航道地位與我國海洋權益間的辯證關系，后者則關涉各國船舶究竟在南海航道享有多大程度的航行自由，自由的限度為何。兩個問題互為表里：我國對南海航道所擁有的歷史性權利很大程度上決定了南海航行自由的程度，而南海航行自由的權利邊界又會反作用于我國在南海水域的海洋權益。

(一) 南海航道與歷史性權利

南海航道大部分位于我國斷續線內。我國對南海航道進行交通管理活動，來源于對斷續線內水域所享有的歷史性權利——歷史性航行權。歷史性權利是指一國長期并持續性地在某水域行使主權或捕魚和航行，并獲得利害關系國的容忍后形成的所有權或捕魚權、航行權(5)羅國強, 劉晨虹. 歷史性水域的性質與協調——以南海斷續線內水域為研究對象[J]. 國際論壇, 2018(1): 1-7.。早在漢朝開辟海上絲綢之路后，南海航道就作為重要航路供中國及外國船只往來航行。作為一種非專屬性權利，各國船舶在南海航道均享有航行權。同時，我國一直致力于維護南海的國際航道地位，保障各國船舶安全、高效航行。例如基于古代朝貢體制，長期以來我國官方對南海航道實施了大量保護、管理行為，如定期巡航、繪制海圖、天文測量、營救遇險船只等，切實提高了南海航道的安全性，并得到南海周邊國家的接受或默認(6)韓振華. 我國南海諸島史料匯編[G].北京: 東方出版社, 1988:7-9.。因此，我國對南海航道的交通管理本質上是歷史性航行權的延伸結果。

值得注意的是，基于歷史性權利對南海航道進行的交通管理行為，與現行國際海洋法律并行不悖，是對國際法中與交通管理有關剩余權利的有效運用。例如為解決“馬航事件”所暴露出的南海航道救助力量不足問題，2018年我國派遣專業救助船“南海救115”輪進駐南沙群島渚碧礁(7)“南海救115”輪進駐南沙值守待命[N]. 中國水運報，2018-08-01(1).。而國際法中對國家主管機關海難救助行為的規定多為原則性規定，一國救助區域并不受水域限制(8)《聯合國海洋法公約》第98條“救助義務”規定：“每個沿海國應促進有關海上和上空安全的足夠應用和有效的搜尋和救助服務的建立、經營和維持，并應在情況需要時為此目的通過相互的區域性安排與鄰國合作。”《SOLAS公約》第5章第7條“搜尋與救助服務”第一款要求：“各締約國政府承擔義務，確保為其負責區域內的遇險通信和相互協調并為營救其海岸附近的海上遇險者作出必要的安排。”。部分國家早已利用這種模糊性規定建立起遠超其海洋管轄范圍的海上搜救區(9)王杰, 李榮, 張洪雨. 東亞視野下的我國海上搜救責任區問題研究[J].東北亞論壇,2014(4): 15-24.。另外，鑒于國際法庭或仲裁庭將“有效管轄”作為決定領土領海爭議的重要依據，對南海航道進行交通管理行為還將有利于積累我國管轄證據，配合海洋維權行動(10)李智,李天生. 有效管轄視角下中國南海海權的維護[J]. 中國海商法研究, 2013(4): 82-86.。例如根據1987年聯合國教科文組織“全球海平面聯測計劃”，我國先后在永暑礁、赤瓜礁等島礁設置航標，圓滿完成了聯測任務，這也成為證明我國對南海諸島擁有主權的重要證據之一(11)詳見葉嘉畬《中國航標史》，中華人民共和國海事局2000年內部發行，第70～71頁。。

(二) 南海航道與航行自由

南海作為國際航道，其與航行自由(freedom of navigation)概念有著密切的關系。航行自由是《聯合國海洋法公約》(以下簡稱“《公約》”)的基本精神之一，得到了國際社會的普遍認可。但是，航行自由這一概念在不同的時期、不同的主客體效力范圍內的內涵是不同的，不宜將這一概念絕對化。在理論和實踐中，產生自不同水域的航行自由，如公海上的航行自由與專屬經濟區內的航行自由也是有區別的。本質上“航行自由”概念脫胎于《公約》第87條“公海自由”。但《公約》并沒有在非公海水域使用“航行自由”措辭，卻利用過境通行、無害通過、軍艦豁免等制度，保證了各國船舶在國際海峽、領海等海域擁有不同程度的航行自由。《公約》作為海洋憲章，為人類利用海洋制定了法律框架。但是，《公約》不可避免地存在著模糊折中的規定，以及大量未做規定的內容，使得《公約》常遭到個別國家濫用，基于自身利益作出不同的解釋(12)曹文振，李文斌. 航行自由：中美兩國的分歧及對策[J]. 國際論壇, 2016(1): 20-25.。例如美國為了維護自身全球利益始終認為各國領海之外水域為國際水域，外國船舶在此水域享有與公海等同的絕對航行自由(13)《美國海上行動法指揮官手冊 2007版》(海洋出版社2012年版)將水域劃分為國家水域與國際水域，并明確指出：“國際水域包括所有不受任何國家領土主權支配的水域。領海以外所有海域都是國際水域，在國際水域中，國際社會享有公海上的航行和飛越自由。國際水域包括毗連區、專屬經濟區及公海”。。由此看來，美國有意混淆毗連區、專屬經濟區與公海的不同法律地位，利用“維護航行自由”干涉他國海洋事務。

與美國不同，我國認為航行自由并不是無限制的自由，而是在尊重沿海國主權和安全利益的基礎上，在遵守沿岸國按照《公約》規定和其他國際法規則制定的法律和規章的前提下所享有的自由(14)中華人民共和國國務院新聞辦公室. 中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關爭議[G]. 北京: 人民出版社, 2016: 48.。南海歷來就有“國際習慣航道”之稱，各國船舶在此都享有自由航行權。但是，這種自由絕不等同于公海意義上的航行自由，須尊重我國及周邊國家對南海的海洋權利。因此，美方對南海航行自由的看法是片面的，其只重視本國船舶的航行權利，不僅忽略了船舶應履行的國際義務，而且未能尊重沿岸國家所享有的權利。

二、 南海航道通航環境的系統性變化及其法律應對

近年來，南海問題爭議的焦點集中表現在爭議島礁的歸屬問題上。部分南海國家強占我國島礁，通過派駐人員、修筑軍事設施、非法捕魚等方式，侵犯我國主權。作為對挑釁行為的回應，我國開始在南海控制島礁進行人工建設，通過填海造陸、修筑擴建島嶼設施等方式，加強對島礁的管轄，以彰顯國家主權。2017年，南海島礁建設成就已被正式寫入中共十九大報告(15)習近平. 決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N]. 人民日報, 2017-10-18(5).。這些工程必將對相關島礁的歸屬確認產生積極影響。但與此同時，島礁建設也會引起南海通航環境的系統性變化。

目前，我國在南海島礁的人工建設主要有以下幾種形式：(1) 修建臨時性水上人工設施，如南海北部灣981石油鉆井平臺等，任務一經完成便可撤除；(2) 于天然島礁上修建臨時性或永久性人工設施，如建設燈塔等；(3) 在自然礁巖基礎上擴建人工島礁，如我國在美濟礁附近進行填海造礁活動等。南海自然條件較為惡劣，我國進行人工建設可以改善駐守人員工作生活的條件，完善南海航道通訊、救援等功能，切實提高航行保障能力。但是，對島礁的人工建設，特別是上述第一、三類島礁建設，在完善島礁功能的同時，也不可避免地使島礁的地理面積、海岸情況以及周邊海域狀況發生改變。南海作為世界上最繁忙的航道之一，往來商船、漁船數量眾多，交通秩序本就較為混亂，對島礁的建設在很大程度上加劇了航道狀況的不確定性和不穩定性，對通航環境的消極影響不能忽略。例如，南海目前有相當數量的石油鉆井平臺位于傳統航線附近，航路與礦業開采涉及海區混雜，導致船舶在設計航線時不得不設置眾多轉向點進行避讓。再如，根據《公約》第60條，沿海國可在人工島嶼、設施周圍設置安全地帶。船舶為避讓安全地帶航路遭到切割，加劇了交通緊張狀況。因此，為成功實施南海交通管理，維護南海航道安全，確保南海航行自由的實現，相關部門必須重視通航環境的系統性變化，并提出有效應對措施。

(一) 對航海資料的影響分析

南海通航環境變化首先會直接影響航海資料的準確性，要求航海保障部門及時進行測繪更新。船舶妥善配備各類航海資料，是保證船舶安全、經濟地完成運輸任務的前提之一。根據《SOLAS公約》第5章第20條，所有船舶應配備合適的、更正至最新的海圖、《航路指南》《燈標表》《潮汐表》《航海通告》以及其他必要的航海出版物。《中華人民共和國交通行業標準》(JT/T95-94)也對遠洋船舶應配備的航海圖書資料進行了明確規定。但是目前有關南海的航行資料并不充分，特別是南沙群島周圍海域資料較少，航道未進行準確測量，存在較多航行禁區(16)史春林. 當前影響南海航行安全主要因素分析[J].新東方, 2012(2): 7-10.。如果航海資料未能根據南海通航環境變化做出及時更新，無疑會對船舶的安全航行帶來潛在威脅。另外，船舶妥善配備更正至最新的航海資料，也將直接關乎船舶是否適航，會對各方利益產生重大影響。在英國The Eurysthenes案中，當事船舶未配備準確的海圖便成為保險人拒賠的重要原因。

從國際法角度，航海資料的及時更新還對于證明我國領土主張、維護海洋權益具有重要意義。目前，國際社會普遍認可地圖等資料作為國家實踐、國際習慣法、國家的意圖或者邊界的默認和承認的證據(17)張衛彬. 論地圖在國際法院解決領土爭端中的證明價值——析地圖證據之于釣魚島列島爭端[J]. 太平洋學報,2012(4):12-19.。在2005年貝寧訴尼日利亞邊境案中，國際法院強調盡管地圖證據不能作為證明領土權利的直接證據，但是可以證實、補強其他證據(18)Frontier Dispute(Benin/Niger), Judgment, I.C.J. Reports 2005, P.199,para.44.。我國擁有大量的南海海圖資料，如出現于我國明末清初的“南海更路簿”，就成為證明我國對南海島礁進行先占、享有主權的重要證據(19)陳秋云, 黃斌, 李驥. 以先占原則為基礎的“南海更路簿”法理詮釋[J]. 太平洋學報, 2015(7):100-106.。地圖資料除了直接的證明效力，還有可能起到禁止反言的效果：如果一國官方出版的航海資料與其海洋權利主張不一致，將很有可能在日后司法訴訟或仲裁中遭到他國攻擊，甚至成為默認他國權利主張的證據。因此，航海資料應保持及時、準確的更新，才能確保與我國的海洋權利主張一致。

(二) 對船舶航區的影響分析

除了及時更新航海資料，南海通航條件的變化還會改變已有的船舶航區概念。船舶航區是國家航海保障和船舶檢驗登記機關為了保障航行安全、加強管理，根據水文、氣象、避風條件、施救能力等因素為每艘船舶所劃定的可航行水域。根據國家海事局《船舶與海上設施法定檢驗規則——國內航行海船》，國內航行的中國籍船舶航區分為遠海、近海、沿海和遮蔽航區(20)遠海航區指國內航行超出近海航區的海域；南海近海航區指南海距岸不超過120海里(海南島東海岸及南海岸距岸不超過50海里)的海域；南海沿海航區指海南島東海岸及南海岸距岸不超10海里的海域； 遮蔽航區指在沿海航區內，由海岸與島嶼、島嶼與島嶼圍成的遮蔽條件較好、波浪較小的海域。。不同航區對船舶的穩性、結構、救生設備和無線電設備有不同的技術要求，如果船舶航行超出了檢驗機關所認可的航區范圍，將構成船舶不適航，需要承擔法律上的不利后果。

康耐視公司設計、研發、生產和銷售機器視覺和工業ID系統。康耐視的視覺和ID系統在全球范圍內的整個生產和分銷過程中的多種檢驗、識別和引導應用中被廣泛使用。作為全球領先的機器視覺和工業ID公司，康耐視自從1981年成立以來，已經銷售了80多萬套機器視覺系統，累計利潤超過30億美元。康耐視總部設在美國馬薩諸塞州Natick郡，在北美、日本、歐洲、亞洲和拉丁美洲設有地區辦事處和經銷處。

隨著我國南海周邊島礁建設工作的加速，許多島礁功能提升，極有可能引起在此區域航行的船舶航區法律關系發生變化。如“福州豐達船務有限公司與中國太平洋財產保險股份有限公司福建分公司海上保險合同糾紛案”中，涉案“天利69”輪于我國南海華陽礁附近擱淺，船貨全損。華陽礁位于南沙群島的東南海域，距海南島約540海里，據相關報道我國對該島礁進行了吹沙填海作業。本案爭議焦點即為事故地點所屬航區。保險人認為，事故地點屬遠海航區，“天利69”輪作為一艘持有“近海航區航行證書”的船舶已超出其適航水域范圍，違反了保險合同的告知義務與保證義務，因此拒賠。而被保險人認為，華陽礁屬于中國的領土，船舶沉沒地點距華陽礁僅有1海里，因此船舶沉沒時仍然處于近海航區范圍，并未超出航區。

本案折射出島礁建設對船舶檢驗、登記等交通管理事務的影響。南海部分島礁距離海南島路途遙遠，本屬于遠海航區，但近年來通過人工建設，島礁的靠泊或救助能力顯著增強，相關航區標準逐漸滯后。特別是對于一些設計行駛于近海、沿海的工程作業船、貨船，其船型大小、操縱能力、經濟成本最適合當地情況，承擔著南海島礁主要的作業、運輸任務。傳統的航區標準使得此類船舶實際處于不適航的法律狀態，帶來了不必要的法律風險，從長遠看也將不利于南海建設進程。因此，船舶檢驗登記機關應當隨時關注南海島礁建設的最新進展，根據南海實際情況對航區范圍進行及時更新，或出臺特別規則，將南海具備船舶靠泊、避險、海上救助等基本功能的島礁附近水域認定為相應航區，以滿足南海建設作業需要。

三、 國際海事公約視野下的南海航道交通管理權

我國對南海航道的交通管理除了考慮通航環境改變這一因素，各生效國際海事公約也不容忽視。為了協調海洋航行自由與航行安全，國際社會制定了一系列海事公約，其中涉及船舶污染、船舶殘骸打撈、救助方面的公約內容，往往規定了沿海國對航行水域所承擔的國際義務及權利。例如《1989年國際救助公約》第9條規定：“本公約中的任何規定，均不得影響有關沿海國的下述權利：根據公認的國際法準則，在發生可以合理地預期足以造成重大損害后果的海上事故或與此項事故有關的行動時，采取措施保護其岸線或有關利益方免受污染或污染威脅的權利，包括沿海國就救助作業作出指示的權利。”通過直接適用或者轉化適用的方式，此類海事公約為南海航道海事管理活動提供了較為充分的法理依據。除《1989年國際救助公約》以外，其他重要的國際海事公約還包括：

(一) 《國際防止船舶造成污染公約》

《國際防止船舶污染公約》(International Convention for the Prevention of Pollution from Ships，以下簡稱“《MARPOL公約》”)是全球第一部全面防治船舶污染的國際公約，旨在徹底消除有意識排放油類和其他有害物質污染海洋環境的行為，并將意外排放降至最低限度。《MARPOL公約》于1973年通過并與1978年議定書一起執行，成為最重要的國際海事公約之一，我國于1983年加入。根據《MARPOL公約》，締約國被賦予了廣泛的權利和義務，例如根據公約第4條，締約國對發生在其管轄區域內的任何違反公約要求的事件，應當根據該國的法律予以禁止，并采取相應的制裁措施；再如根據公約第6條，締約國有權針對適用本公約的任何船舶，在其境內任何港口進行檢查，以核實該船是否違反規則的規定排放了有害物質。

當前，世界各海洋強國為貫徹《MARPOL公約》等預防海洋污染國際公約要求，紛紛采取了包括行政、刑事手段在內的一系列措施對船舶污染海洋的行為予以打擊。以美國為例，其專門制定《防止船舶污染法》(Act to Prevent Pollution from Ships)，以保證《MARPOL公約》的順利實施。根據該法案，故意違反公約將構成D級重罪，處十年以下監禁，對個人或企業并處罰金。近年來，隨著南海開發活動的加速，海洋環境迅速惡化，這其中船舶污染便是主要污染源之一。我國作為《MARPOL公約》的締約國，可以依據公約的規定對南海航道進行船舶污染防控。

(二)《國際干預公海油污事故公約》

以《MARPOL公約》為代表的一系列油污公約顯著加強了沿海國對管轄海域內船舶污染的管控力度。但是對于廣大公海水域，由于航行自由原則以及船旗國管轄原則的限制，非船旗國對油污事故的應對辦法并不多。實踐證明，完全將公海防治船舶污染交由船旗國并不合理：第一，許多船旗國本身是方便旗國家，自身并沒有對本國船舶進行嚴格管控與執法的能力；第二，船旗國可能遠離被污染海域，缺乏對污染事故進行干預的積極性；第三，船舶海上污染是侵害國際社會共同利益的行為，不宜將管轄權完全交由船旗國導致國際海洋環保“地方化”(21)張湘蘭, 鄭雷. 論“船旗國中心主義”在國際海事管轄權中的偏移[J]. 法學評論, 2010(6): 69-76.。為了改變這一局面，國際海事組織(International Maritime Organization，簡稱“IMO”)的前身——政府間海事協商組織(Inter-govermental Maritime Consultative Organization)于1969年出臺了《國際干預公海油污事故公約》(以下簡稱“《干預公約》”)以及之后的《干預公海非油類物質污染議定書》，正式確立了沿海國對發生在公海的污染事故進行干預的法律制度框架。根據《干預公約》第1條，各締約國在發生海上事故或與之有關的行為之后，如能有根據地預計到會造成的危害，則可在公海上采取必要的措施，以防止或減輕對其利益產生的嚴重威脅。

我國于1990年加入《干預公約》，該公約為我國對南海航道船舶污染的治理提供了有力的法律依據。由于南海水域性質較復雜，許多水域的法律地位難以界定，可以根據《干預公約》，對影響我國的船舶污染進行有效干預，行使我國對南海航道的交通管理權。但需要強調的是，《干預公約》要早于《公約》，在1982年《公約》生效之后，“公海”概念隨著專屬經濟區和大陸架制度出現已逐漸發生變化：《干預公約》下的公海水域可能是《公約》下的沿海國大陸架上覆水域、毗鄰區或者專屬經濟區。因此，對南海航道船舶污染適用《干預公約》并不意味著我國認為南海相關水域法律性質屬于《公約》下的公海水域，更不影響我國所擁有的歷史性權利。

(三) 《內羅畢國際船舶殘骸清除公約》

《內羅畢國際船舶殘骸清除公約》(Nairobi International Convention on the Removal of Wrecks，以下簡稱“《內羅畢公約》”)旨在確保領海之外的船舶殘骸得到及時有效的消除和費用賠付，保證航行安全和海洋環境。《內羅畢公約》在傳統的船旗國管轄之外，確立了一套嶄新的船舶殘骸受影響國(Affected State)(22)《內羅畢公約》中的受影響國是指殘骸位于其專屬經濟區內水域的締約國。與船旗國權利義務分配機制。根據《內羅畢公約》，船長或船舶經營人負有在導致殘骸的海上事故發生時毫不遲疑地向受影響國家報告的義務(第5條)；受影響國有權對船舶殘骸進行定位、標記以警示過往船舶(第6、7條)；在船舶登記所有人承擔殘骸清除責任的前提下，受影響國可以規定清除條件，包括規定采取特定措施的最后期限，或對清除活動進行干預，但此時須“符合安全和海洋環境保護考慮”(第9條)。

我國于2016年11月加入《內羅畢公約》，自2017年2月起該公約已正式對我國生效。考慮到南海航道較為復雜的航行條件，沉船事故一旦發生，船舶殘骸將威脅到南海航行安全和海洋環境，我國海事部門根據《內羅畢公約》有關規定對航道內船舶殘骸打撈行使權利，可以有效維護南海航道航行安全。同時由于《內羅畢公約》適用于締約國專屬經濟區海域，《內羅畢公約》的適用也可以反證我國對部分水域的專屬經濟區主張，從而有助于海洋維權事業。

四、 南海航道交通管理總體構想

為了充分保障南海航道作為國際海上交通大動脈以及我國經濟貿易生命線的暢通無阻，切實維護南海航行自由，我們需要在綜合考慮南海通航環境改變、國際海事公約影響的基礎上，對南海航道進行整體性的交通管理規劃。同時，相關海事管理實踐還可以有效積累我國對南海的主權證據，并在國際社會塑造一種有利輿論：在海事領域，中國正在切實為南海周邊各國和地區、為各國商船提供高質量的安全服務。當前部分國家正試圖介入南海問題，而航行保障服務正是其主要借口之一，我國對南海航道進行交通管理也將有效防止南海問題的國際化和復雜化(23)鄧聿文. 中國可以用提供國際公共產品的方式將美國擠出南海[J]. 中國與世界觀察, 2015(3-4): 85-87.。

(一) 南海航道交通管理規劃基本原則

針對南海航道交通管理規劃，應當以現行國際公約、國內法為依據，以建立船舶航行管理體系、船舶報告搜救體系為著眼點，依托現有交通部南海航海保障中心、交通部南海救助局、三沙海事局等力量，最終建立完善的南海交通管理體系。在對南海周邊島礁的建設中，我國應該充分考慮交通保障體系需求，在繼續加強航標建設的同時，在相關島礁設置通訊岸臺基站、救援物質儲備庫等，使南海島礁成為我國海上交通力量投放的重要支撐。在交通管理規劃過程中，應著重把握以下原則：

(1) 滿足國家海上運輸、海洋維權、海洋經濟發展、海洋功能區劃、國防建設的綜合需求。南海航道規劃是多維度的系統工程，必須考慮國家對南海發展的總體布局，既充分發揮南海航道的交通功能，同時也要兼顧海洋權益、海洋經濟、國防安全等方面需求，特別應注重發揮海事管理在維護國家海洋權益方面的積極作用。(2) 重視法理依據。南海相對敏感的局勢要求我國的相關行動舉措應當具備充分的法理依據，否則可能遭到無端指責，應當在擁有充分法律依據的前提下實行相應的交通管理措施。(3) 兼顧我國對南海的權利主張與南海航行自由。我國對南海諸島及附近海域擁有無可辯駁的主權權利，但這并不表示我國忽視其他國家對南海航行的正當利益訴求。交通管理措施應立足于發揮南海作為西太平洋地區、東亞地區重要海上航行通道的功能，充分保障各國在南海依據國際法所享有的航行和飛越自由。(4) 國內措施與國際合作并舉。我國積極進行南海航道交通管理的同時，不能忽視國際海事合作。海事問題的本質是區域性乃至全球的，不可僅憑一國之力，而須依賴國際合作，充分發揮沿岸國合力(24)張敏，王新輝. 南海海事安全國際合作的困境與出路[J]. 中國海商法研究, 2016(1): 113-120.。在2002年中國與東盟各國外長簽訂的《南海各方行為宣言》中，已明確將海上航行和交通安全列為合作領域之一。因此，我們應積極與周邊國家探討南海航道交通管理進行國際合作的可行性。

(二) 南海航道交通管理的制度創新與突破

在眾多海事管理舉措中，船舶定線制、船舶報告制可以作為南航航道交通管理的主要突破口。船舶定線制、船舶報告制是發達國家維護船舶航行安全和海洋環境保護的重要措施，擁有悠久的實踐歷史，我國在相關領域也積累了一定的執法經驗。相關制度的國際法阻礙小，容易在南海航道推廣，且具有較強的交通安全保障作用。以兩制度為基礎，積極進行交通管理制度創新，可以逐步形成一張覆蓋南海航道的交通管理網絡，全面加強海事部門對南海海域的服務能力，有效維護航行安全。

1. 船舶定線制。船舶定線制是指定船舶在水上某些區域航行時所遵循或采用的航線、航路或通航分道的一種制度，是對水上交通繁忙區域實施有效交通管理的重要手段。20世紀60年代，德法英等國在多佛海峽建立了世界上首個分道通航制，并于1967年經IMO批準成為第一個強制性國際船舶定線制規則。1985年，IMO通過了《關于船舶定線制的一般規定》(以下簡稱《定線制一般規定》)，為船舶定線制確立了技術標準和原則。船舶定線制的基本要求也被寫入《SOLAS公約》及《1972年國際海上避碰規則》中。目前，世界范圍內絕大多數重要國際航行水域均采用船舶定線制。

船舶定線制能夠為通過該區域船舶提供安全的航行通道，有效降低事故發生率。以多佛海峽為例，據統計，船舶定限制的實施使事故發生率下降近90%。同時，船舶定線也有助于保護海洋環境。《公約》第211條第1款特別指出，應通過船舶定線制度減少航行事故對沿海國海洋環境的威脅。根據《SOLAS公約》第5章第10條，一國政府有權對定線制水域的船舶交通實施監控，并在其權利范圍內采取一切措施保證定線制的恰當使用。據此，船舶定線制成為一國海事部門對往來船只進行海事管理的重要的舉措，極大地加強了沿海國對航道水域的管控能力。

根據效力的不同，船舶定線制可分為自愿型和強制型。自愿型是指船舶定線制方案向所有船舶、特定類型船舶或運輸特定貨物船舶推薦使用，而強制型則是強制適用于相關船舶。對于國際性船舶定線方案的建立和通過，IMO被認為是唯一的法定機構，如果一國政府提出的定線制方案超出其領海水域，應與IMO協商，并經IMO通過，方可供全世界使用。但需要強調的是，國際法并未禁止一國政府實施未經IMO通過的定線制方案。當一國政府決定不將定線制提交IMO時，也應通過海圖及航海出版物將定線制規則向航海者廣為公布。

我國自1984年在大連港大三山水道實施船舶定線制以來，目前沿海和內河共有18處船舶定線制水域，同時制定發布了《建立和實施船舶定線制工作指南》《全國沿海船舶定線制總體規劃》等規范性文件，有效保證了船舶定線制的順利實施。2000年5月，我國制定的“成山角船舶定線制和船舶報告制”順利獲得IMO通過，成為我國首個強制性船舶定線制方案。但遺憾的是，目前的全國船舶定線總體規劃中還未涵蓋南海水域。而南海作為世界上最為繁忙的航道之一，如果能夠采取船舶定線制，通過妥善規劃、分區航行的方式，可以顯著減少船舶對遇、橫越事件的發生概率，組織安全交通流，指導過路船舶避讓海洋開發區域，保證南海航道暢通(25)湯敏惠. 南海定線制規劃[J]. 珠江水運, 2014(21): 76-78.。

因此，我們可以在綜合南海船舶交通狀況、港口水道分布、傳統航海習慣、水文氣象統計數據等因素的基礎上，選取有代表性的南海海域，按照《定線制一般規則》的要求設置船舶定線制度；在南海航道船舶定線制規劃以及實施過程中，應特別重視向IMO的申報工作。一旦我國的南海航道船舶定線制方案獲得IMO通過，則表示其成為各國船舶都應遵守的普遍規則。但同時也應做好提案未獲通過的準備。這是因為根據《定線制一般規則》第3.4段，在未取得利益關系沿岸國同意的情況下，IMO通常不會通過對交通模式產生影響的定線制方案。

綜合考慮相關因素，作者建議未來我國在南海航道的船舶定線制方案采用“自愿+強制”結合的模式：對于符合噸位標準的中國籍船舶，應以國內法形式要求其強制適用定線制方案；對于外國籍船舶，則鼓勵其遵循定線制方案，從而減少定線制遭遇的國際阻力。海事部門還應加強對南海航道定線制方案的國際宣傳力度，特別是及時更新航海資料，使各國船舶了解我國的南海船舶定線規則。最終通過科學合理的定線設計，完善的交通保障措施，吸引國外船舶主動遵循我國的定線制方案。無論南海航道定線制方案是否獲得IMO通過，其實施都將有力地保障南海航行安全，并成為我國對南海行使有效管轄的重要證據。

2. 船舶報告制度。船舶報告制度是“要求船舶按照規定的報告格式和程序，向相關的管理當局報告其航行動態的一種特殊通訊制度”(26)陳放, 張國強. GMOSS通行設備與業務[M]. 大連: 大連海事大學出版社, 2015: 273.。根據《國際海上搜尋救助公約》的規定，每一個締約國政府均應承擔在劃定的區域內提供搜尋與救助條件的義務，并“建議各國政府，在其搜救區域內建立船舶報告制度”。同時，為了維護海上人命安全、航行安全及效率和海洋環境保護，《SOLAS公約》在第5章第11條規定了“船舶報告系統”，表明“發起建立船舶報告系統是各有關政府的責任”。此后IMO又以決議的形式通過了相應要求和技術標準(27)包括《船舶報告制的導則和標準》(Guidelines and Criteria for Ship Reporting Systems)以及《包括危險品、有害物質和/或海洋污染物事故報告指南在內的船舶報告制和船舶報告要求的一般原則》(General Principles for Ship Reporting Systems and Ship Reporting Requirements,Including Guidelines for Reporting Incidents Involving Dangerous Goods,Harmful Substances and/or Marine Pollutants)。。可見，設置船舶報告制度既是沿海國的一項權利，更是其為保障海上人命及船舶安全、海洋環境安全所需要承擔的國際義務，是沿海國應提供的交通保障服務。要求船舶報告船位、航行計劃、所載危險貨物情況等信息，有助于沿岸國充分掌握相關海域船舶航行的動態，發揮信息溝通作用，防止事故發生；當船舶遇險需要立即救援時，報告系統又可根據遇險船舶所在海域情況，制訂合理的搜救方案，協調搜救中心和周邊船舶實施有效的搜救行動。

當前世界各國紛紛建立起自己的船舶報告系統，其中較有影響力的包括美國船舶自動互救系統、澳大利亞船舶報告制度以及加拿大北方船舶交通服務區等。除了有效保障航道安全暢通，部分船舶報告系統更發揮了增強國家海洋管控能力、維護海洋權益的重要作用。例如加拿大在北極航道設立北方交通服務區，要求過往的本國和外國船舶進行強制性報告，目的之一就是通過行使管轄權來宣示和強化其“歷史性水域”的主張，在自身海洋主張尚未得到國際社會承認的情況下為本國權利主張提供佐證(28)鄭雷. 論我國建構南海船舶交通服務區制度的必要性與可行性——以加拿大為鑒[J]. 法學評論, 2017(2): 126-136.。美國船舶報告系統更是做到了全球覆蓋，極大地拓展了本國交通管理服務范圍。其報告系統規定凡1000總噸以上且航行超過24小時的任何國籍船舶均可參加(本國船舶強制參加)，船舶一旦遇險，系統可委托搜救組織遍布世界各地的代理服務機構為遇險船舶提供及時有效的援助。

2000年，我國唯一獲得國際海事組織批準的強制性船舶報告系統——成山角附近船舶報告系統獲國際海事組織通過。旨在覆蓋全國水域的“中國船舶報告系統”也于2001年投入使用，要求符合標準的中國籍船舶以及外國自愿報告船舶(29)中國船舶報告系統適用于航行在中國船舶報告區域內，且航行時間超過6小時的下列船舶：(1) 航行于國際航線300總噸及以上的中國籍船舶；(2) 航行于中國沿海航線1600總噸及以上的中國籍船舶；(3) 2005年1月1日后航行于中國沿海航線的300總噸及以上的中國籍船舶。中國政府鼓勵外國籍船舶和上述規定以外的中國籍船舶志愿加入中國船舶報告系統。以規定的報文形式向各報告接收站報送航行計劃、船位等信息。報告區域為其他國家領海以外，北緯9度線以北、東經130度以西的海域。但是，這一報告區域并不能完全涵蓋我國管轄海域，特別是南海水域(我國南海斷續線最南端的曾母暗沙位于北緯3度58分)，導致船舶報告制對于南海航道的安全保障作用大為降低，也不利于我國對南海水域的有效管控。

鑒于此，我國可以擴展中國船舶報告制度適用于廣大南海海域，或建設更適應南海航道特點的區域性船舶報告系統。為減少國際爭議，與船舶定線制度“自愿+強制”模式類似，這一船舶報告系統也應采用中國籍船舶強制適用與外國籍船舶自愿適用相結合的模式，同時鼓勵中資方便旗船舶、中國船東承租外國籍船舶加入。為擴大南海船舶報告系統國際影響，吸引更多外國籍船舶加入，更好地保障船舶航行安全、維護海洋環境，我國應綜合運用現代信息技術與管理手段，對南海船舶報告系統予以不斷完善，全面提高航海保障服務質量。同時可以借鑒美國等船舶報告系統的成功經驗，對長時間積極參與的船舶給予一定的精神或物質獎勵，表彰其對南海航行安全所作出的貢獻。

此外，成功的船舶報告制度離不開與之高度配套統一的海上救助力量。過去，我國在南海的救助力量主要部署于廣東、廣西、海南沿海以及西沙海域。隨著“南海救115”等專業船舶的部署，未來我國海事部門在中沙、南沙海域的救助能力將得到顯著提升，結合有效的船舶報告系統，可以對南海航道遇險船舶在最短時間內組織營救。進而通過對南海救助成功經驗的大力宣傳，吸引更多國外船舶自愿加入，有效提升南海航道的整體安全性，維護南海航行的自由與安全。

當前，我國所主張的領海、毗連區和專屬經濟區的范圍無法與斷續線范圍完全重合，對斷續線區域歷史性權利的主張也有待詮釋明確。而對南海航道的交通管理權，作為歷史性權利，來源于我國自古對南海的航行權實踐，同時并不與現代國際法相沖突。與外交宣示、軍事保障等傳統海洋維權途徑不同，交通管理作為海洋維權途徑的一種，屬于“軟性”手段，同時其作為公共服務的內涵更有利于國際社會接受。以船舶定線制、船舶報告制度為基礎，系統考慮南海通航環境變化、各類海事公約對沿海國的影響等因素，以加強航行安全、維護航行自由、保護海洋環境以及便利海難救助為出發點，建立完善的南海航道交通管理體系，可以最大限度地爭取國際社會對我國南海權利主張的支持，同時從側面積累我國在南海行使有效管轄的證據，這對于我國海洋維權事業將發揮極大的促進作用。