關于實施存量房交易網簽備案制度誤區的辨析及對策研究

李剛

（南寧市房屋產權交易中心 廣西南寧 530023）

1 存量房網簽備案制度推行工作現狀

存量房交易合同網上簽約備案制度（以下簡稱存量房網簽備案或網簽備案）的提出和推行已有多年，但僅在少量城市實施，并未全國推行。2016年國家實行不動產統一登記，住建部門承擔房地產市場監管和房屋權屬登記二合一的職能模式被打破，房屋權屬登記職能劃轉至國土部門與土地、海洋、林權等不動產權利登記工作進行整合。由于不同行政部門對監管、登記兩項工作的性質、功能及協調存在不同意見，在國家進一步加強房地產市場監督調控的政策背景下，全面推行存量房網簽備案制度的必要性及迫切性越發顯著，住房和城鄉建設部印發了《住房和城鄉建設部關于進一步規范和加強房屋網簽備案工作的指導意見》（建房【2018】128號）和《住房和城鄉建設部關于印發房屋交易合同網簽備案業務規范（試行）的通知》（建房規【2019】5號），正式將全國范圍內全面推行房屋網簽備案制度，實現網簽全覆蓋提上了工作日程。存量房網簽備案作為房屋網簽備案系統的一個子功能模塊，既有業務規范的專業指導，又有部分城市先進經驗作為參考，在全面推行工作中雖取得一定進展，卻不盡如人意，主要表現在實施效果不理想、網簽率覆蓋率不高。究其原因，筆者認為除了各地發展不平衡、配套制度及數據建設尚不完善的原因外，在實施工作中存在一些誤區，影響了對推行工作必要性、迫切性的領會，誤導了對存量房網簽備案功能及效力的認識，切割了政府各職能部門對房地產市場監管工作的關聯性和整體性，最終阻礙了存量房網簽備案全面推行的力度及效果。下文筆者將根據存量房網簽備案實施工作存在的實際問題分析形成上述工作誤區的成因，并提出一些對策和建議。

2 實施存量房網簽備案工作誤區辨析

2.1 法律依據及效力認知模糊

存量房網簽備案并無法律上的明文依據（這里的法律概念為狹義，僅包括具體的既定法律及行政法規），各級住建部門及其他職能部門對實施存量房網簽備案全覆蓋都有不同的觀點及爭議，不少觀點認為強制實施存量房網簽備案沒有法律依據作為支撐，效力成疑。因此，住建部門推行有阻力，各職能部門配合有爭議，并不完全依據網簽備案結果辦理業務，網簽覆蓋率低，不動產登記與網簽備案結果不掛鉤，金融、稅務部門涉及房屋交易的業務沒有與網簽備案形成監管閉環，客觀上造成房屋交易監管效果不佳。上述認知誤區主要是對存量房網簽備案性質及效力認識不清造成，存量房網簽備案制度的實施是一種行政行為，是住建部門作為政府職能部門依法行使監督管理房地產市場職責，根據工作需要而做出的一種制度規定，是完全合法的，不存在沒有法律依據的問題。《城市房地產管理法》第三十五條規定“國家實行房地產成交價格申報制度。房地產權利人轉讓房地產，應當向縣級以上地方人民政府規定的部門如實申報成交價，不得瞞報或者作不實的申報”。僅此一條，住建部門作為房地產行業主管部門，結合其他法律、法規及政策實施存量房網簽備案制度完全合法合規，之所以沒有制定有關監管房屋交易的行政條例或《城市商品房預售管理辦法》類似的行政規章，是因為制度尚在探索實踐過程當中，待實施成熟、總結經驗后完全可以推動立法，形成具體的法律、法規。

實施存量房網簽備案作為房地產市場調控政策背景下的行政監管行為，在沒有法律、法規明文條款的規定和指導條件下，強制效力有限，需要相關職能部門的配合、協調才能發揮有效作用。國務院、各級地方政府十分重視房地產市場調控工作，組織各職能部門聯合下發文件，配合推進存量房網簽備案，因此，住建部門必須正確認識存量房網簽備案的行政監管效力，是不能與其他職能部門執行的法律法規相抵觸的，需妥善合理設計網簽備案制度流程，盡量讓其他職能部門可在現行法律法規范圍內全力配合推行存量房網簽備案制度，減少阻力和爭議。

2.2 功能定位及架構設置失衡

存量房網簽備案制度，需要在房屋交易監管及房地產市場調控工作中起到何種效果及作用，即對該制度功能定位的認知，直接影響制度架構確立，對推行網簽備案制度成效至關重要。

從法理角度分析，買賣雙方就房屋交易平等協商，達成合議，通過網簽平臺生成合同后下載打印并簽名，書面合同成立，對買賣雙方均產生約束力，以上行為具備民法屬性，屬于私法范疇，體現了私法自治原則。住建部門通過網簽平臺，強制買賣雙方通過平臺簽署規范性合同，并依據其制定的規則決定是否準予備案，備案結果又將成為金融、稅務、不動產機構辦理業務的約束性或參考性條件，以上行為具備行政法屬性，屬于公法范疇，體現了公法強制原則。而實施存量房網簽備案屬于住建部門對房地產市場監管調控的行政行為，其性質是公法干預私法領域，應遵循適度、有效原則，既能使行政監管行為達到預設目標，又盡量減少對私法自治的干涉。

因此存量房網簽備案制度的功能應該設定為為存量房交易活動提供一個信息公開透明的服務平臺，交易主體及客體合法性、安全性通過平臺核驗后，交易雙方即可在平臺示范性合同的指引下，達成合意并簽署合同，同時將交易達成的事實以及合同簽訂時間、成交價格、付款方式等重要交易信息在平臺登記備案，備案結果將為交易資金監管、繳稅、貸款、不動產登記等業務提供數據支持，同時住建部門以備案信息公示和限制重復備案的方式為交易過程提供安全保障。這種功能定位是建立以服務為主、監管為輔的綜合性措施，以規范性引導服務和最小的干預手段達到規范房屋交易秩序、防范交易風險的目標。但是，住建部關于網簽備案的指導意見和業務規范中行政干預措施過度，各地遵照執行引發了各種問題。例如，將整個存量房網簽合同內容包括交易雙方簽署合同的行為納入備案范圍，相當于以政府公信力的方式為該合同的有效性和優先性擔保。目前，存量房網簽備案制度尚未有明文法律法規依據，合同效力又有《合同法》、《民法通則》等法律規范調整，將合同內容內全部納入備案范圍，一旦發生合同糾紛，備案合同的法律效力不明確，存在極大爭議。又例如，多地網簽備案結果實行長效機制，若有爭議須經司法途徑方可撤銷，對賣方權益保護明顯不足。有些地方要求網簽備案結果與不動產登記掛鉤，限制網簽之后的轉移、抵押登記，甚至要求對抗司法機關查封，但卻于法無據。以上種種皆因機械移植新建商品房預售合同登記備案模式造成，存量房交易與新建商品房交易的網簽備案性質存在顯著差異，功能定位完全不同，機械移植架構給存量房網簽備案推行造成重重困難，不可不察。

2.3 監管要素及流程偏差低效

實施存量房網簽備案制度，是住建部門規范存量房交易市場秩序、防范交易風險、加強房地產市場監督管理的重要措施和有力抓手，要達到以最小的行政干預，實現最優監管效果的目標，就要精準篩選確認監管要素，合理設置便捷有效的程序。在行政監管不介入的情況下，存量房交易的重要風險點表現在房屋權利受限、賣方一房多賣、買方付款違約三方面，這是存量房交易活動中發生糾紛頻率最高的事項，一旦有惡意行為或意外原因，即會造成交易房屋無法登記、當事人重大資金損失等后果，住建部門的介入監管，就是要盡量防范和化解上述風險，使存量房交易活動安全順利進行。

梳理一下房屋交易全過程風險防控的合理流程：通過存量房網簽備案平臺，交易雙方協商、簽約并申請交易備案，在此過程中，交易主體和客體的合法性、安全性均由平臺核驗保障，備案成立，房源鎖定，無法重復網簽備案，同時備案信息共享至金融、稅務、不動產等相關職能部門。之后，金融、稅務部門依托網簽備案數據，會同住建部門為交易雙方完成資金監管、貸款審批、繳稅等不動產轉移登記前置事項提供服務。不動產登記部門在轉移登記完成后通過共享登記信息的方式向網簽平臺反饋，啟動抵押登記、剩余房款支付劃轉等程序，完成交易活動。

從以上分析可以看出，存量房交易活動監管的重點在于住建、金融、稅務三個部門形成監管閉環，以網簽平臺交易備案信息為基礎，通過鎖定房源、資金監管、管控信貸審批及繳稅的方式，阻斷了絕大部分交易風險。但在實踐中，往往是三角監管閉環不完善，沒有能夠充分利用不動產登記前必須完稅的法律規定，以網簽備案、信貸審批、核繳稅費捆綁的方式防控交易風險，實施調控政策。有的地方住建部門與稅務部門聯動不足，不動產登記完稅業務沒有管控，甚至整合進不動產登記平臺，為逃避監管大開方便之門，有些地方欲將存量房網簽備案作為不動產登記前置條件，受到不動產登記部門抵制，各行其政，賣方辦理網簽之后，又將房屋過戶給第三人或抵押登記，網簽備案形同虛設。

3 對策及建議

正式由于上述工作誤區的存在，存量房網簽備案制度的推行工作存在各種困難及偏差，而總結經驗、推行立法的進程尚需時日，應就現行法律法規及政策條件下，加強職能部門配合協同，完善存量房網簽備案制度的相關規程及操作模式，筆者提出以下對策及建議供參考。

3.1 推進立法進程，確立法律地位

從《城市房地產管理法》的價格申報制度來尋求存量房網簽備案制度的法理依據，雖能成立，但卻無法有效指導。價格申報制度只是一種寬泛的規定，而金融、稅務、不動產及其他有需求的部門根據工作需要亦接受房屋交易價格的申報，但這種多頭申報的方式不利于市場調控及監管，因此，有必要以專項立法方式明確住建部門作為牽頭部門，通過實施存量房網簽備案制度來統一整合規范存量房交易活動，通過網簽備案平臺，為金融、稅務部門提供價格數據，為不動產部門提供交易信息，以利于各職能部門能夠依法采集存量房網簽備案信息作為辦理業務的參考要素。

3.2 調整功能定位，明確監管邊界

存量房網簽備案是住建部門的行政監管行為，其功能是保障交易安全，但要注意這是一種有限度的保障，是服務性、引導性的保障，要精準厘定監管邊界，不過度干涉交易主體意思自治，還要注意與與現行法律法規相契合。應將網簽平臺僅用于簽約服務，買賣雙方的簽約內容及簽約行為自主合議，僅就交易確認結果及重要交易信息備案，這些備案內容足以完成相關監管工作，避免合同糾紛時的行政責任。應對存量房網簽備案的時效做出明確規定，不能長期鎖定，逾期不申請延期的自動失效。交易監管對買賣雙方應該公平對等，房源核驗、資金監管等措施充分保障了買方的權益，但買方不配合解除網簽備案，惡意鎖定房源，變相限制了賣方物權，于法無據，可參照《城市房地產轉讓管理規定》設定90天有效期。

3.3 優化監管流程，加強部門聯動

存量房交易活動的監管重在監管閉環的打造，閉環核心部門為住建、金融、稅務三個職能部門，不動產等其他部門是外圍配合部門，為監管閉環的順利運行提供數據支持及反饋。具體做法是，存量房交易（贈與、繼承、拍賣等非自然交易除外）必須通過網簽備案，方可申報信貸、稅務事項，這完全符合現行法律法規的規定，充分利用房源鎖定、完稅阻斷登記方式，可防控房屋權利限制風險及一房多賣的風險，不動產辦理轉移登記后權利信息反饋到存量房網簽備案系統，啟動資金劃撥程序，可防控資金風險，至此交易活動安全結束。

疑難之處在于，存量房網簽備案是行政備案，不創設物權，亦不能對抗物權，因此，如出現與網簽備案信息不符的不動產登記申請，不能以此對抗不動產登記，不動產登記部門應在依法履行登記職責的前提下充分配合住建部門的監管工作。具體做法是，通過信息共享及自動核驗，發現與存量房網簽備案信息不一致的不動產轉移登記或抵押登記申請，應視為權利存疑待查，柜臺人工受理后啟動不動產權利調查程序，不能按最短時限或自動辦理辦結。不動產登記的法定時限為30個工作日，疑難案例還可申請延長期限，如以延長一倍為限，共60個工作日。在此期間，不動產登記部門可通報住建部門及當事人核查，當事人亦有足夠時間可協商解決，如有爭議還可通過司法途徑阻斷登記。如在法定時限內當事人無法協商解決，又怠于啟動司法程序阻斷登記的，不動產登記機構在警示當事人并要求當事人簽署有關知情意見書后，應正常給予辦理不動產登記。還有因賣方司法訴訟，在登記前交易房屋被司法機關查封的，不動產登記機構應正常辦理，但應聯合住建部門向司法機關提出司法建議，建議審查交易的合法性及正當性，并通知當事人若有異議及時向司法機關提出申訴，并對納入監管的購房資金暫時凍結。因為住建部門已對房屋交易備案時點的房屋權利完整性進行了核驗，履行了監管責任，登記之前發生查封乃是意外，不屬正常的監管范圍，此時應交由司法部門來裁定，任何職能部門無權作出結論，更不能對抗查封。

4 結語

在當前中央進一步加強房地產市場調控，健全完善房地產市場平穩健康發展長效機制的政策背景下，存量房網簽備案制度的全面推行對于保障交易安全、實施調控政策具有重要作用。因此，厘清思路、精準設立架構、優化制度流程、各職能部門依法依規有創造性的加強配合聯動，是成功推行存量房網簽備案制度的關鍵，筆者依據實際工作情況總結了上述經驗，希望可以管窺之見，拋轉引玉。