以人民為中心的“最多跑一次”改革問題研究

何雨蒙

摘 要：“最多跑一次”改革是一場“以人民為中心”的公共管理改革，突出公共服務組織與民眾的平等關系和相互協作，以公共服務使用者的體驗作為評價改革成效的標準。而對這場始于浙江、燎原中國的“最多跑一次”改革的深入認識需要從具體的案例研究入手。本文以浙江省K縣為例，就其“最多跑一次”改革落實情況進行實地調查，并借助“以人民為中心”的公共管理改革的理論框架，分析“最多跑一次”改革現狀及問題，并提出相應的對策與建議。

關鍵詞：以人民為中心;“最多跑一次”改革;公共服務

中圖分類號：D616? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2020）01-0031-03

“最多跑一次”是指群眾和企業到政府辦事一次辦結，是浙江省繼行政審批制度改革、“四張清單一張網”改革的再深化，也是我國行政審批模式改革的形象化、具體化的階段性目標。“最多跑一次”改革不但表明國家治理能力的日臻成熟，而且深刻體現出國家對人民需求的聚焦與回應。既有的“最多跑一次”研究較為細致地探討了改革主要內容、實施體制機制以及整體改革效果等重要議題，而對“最多跑一次”則缺乏較為深入的學理回應。本文透過對浙江省K縣“最多跑一次”改革的特征屬性進行經驗考察，發現“以人民為中心”的治理邏輯是簡政放權政府改革下的理性選擇。

一、問題的提出

2016年底，以人民為中心的“最多跑一次”改革在浙江首次被提出。這項“刀刃向內”、面向政府自身的自我革命，已然顯現出成效。在“最多跑一次”的政府改革中落實情況如何，又是否走樣？換言之，在政府簡政放權的過程中，“最多跑一次”改革在地方層面的貫徹實踐展現出什么樣的演進路徑？總結以往研究，方法上，理論分析和政策分析較多，而以深入、翔實的經驗材料為基礎的實證研究較少;視角上，基本都集中于對“最多跑一次”的整體把握，較少從實際案例出發來研究“最多跑一次”改革出現的問題;思路上，對于“最多跑一次”運行機制的分析也缺乏理論提升。

基于上述“最多跑一次”研究中有待推進的方面，本文將以K縣“最多跑一次”政府改革實踐為例，運用典型案例分析方法，基于“以人民為中心”的公共管理改革的理論分析框架，對“最多跑一次”改革問題進行研究，為改革的持續推進和為人民服務的有效實現提供理論和政策支持。

二、研究評述

已有研究大都對“最多跑一次”進行了概括性分析，歸納起來可以分為成效、推行障礙、深化路徑三個方面。

大多數學者在探討“最多跑一次”時，由于近兩年來成效顯著，專家學者對其取得的成果都給予了高度肯定。一些研究表明，“最多跑一次”改革明顯提高了浙江省政府部門的行政效率。而從長遠來看，還初步顯現出推動經濟社會體制全面深化改革的撬動效應，發揮了促進經濟發展的積極作用[1]。另有研究顯示，“最多跑一次“改革的直接效果是提高政府隱性作為能力[2]。同時在一定程度上實現了從“以政府為中心”的公共管理向“以人民為中心”的公共管理的轉型[3]。

從現實來看，一些地方改革也確實做得不錯，推出的一系列務實舉措迎合了群眾的需求，讓辦事群眾有了滿滿的獲得感。但是，群眾辦理部分事項時需要多頭跑、往返跑，材料反復提交、反復審核的現象依然存在。主要表現在信息公開不全，群眾仍需跑多次;“最后一公里”不暢，承諾難兌現;信息難共享，材料反復提交、反復審核[4]。

學者們對于深化路徑也提出了各自的看法。有研究者提出，可從深化信息共享、拓寬宣傳渠道、構建有效的監管系統、提高基礎配套設施互補性四方面入手深化改革[3]。也有的認為，需要好好梳理和規范事項清單，進一步覆蓋鄉鎮、村便民服務需求，提高大數據應用反饋能力[5]。也有研究強調還要進一步提升現場管理水平和人員素質，以及發揮立法對改革的引領和推動作用[6]。

三、“最多跑一次”改革與“以人民為中心”公共管理的統一

隨著公共治理性質、內容、需求，以及外部治理環境、治理網絡等的深刻變遷，全球公共管理實踐逐漸顯現出了諸多問題，主要體現在以下兩方面：一方面，公共行政范式的專業化、分工化模式，使得政府機構臃腫，部門之間的協調成本隨著公共事務治理復雜性的不斷提高而顯著增長;另一方面，新公共管理的企業化運作模式，使公共服務組織過度關注效率，而忽視了公共服務供給的有效性。這些問題歸根結底，很大程度上源自于政府中心主義的治理邏輯。且當代中國的政府改革與全球公共管理改革同步同調，中國政府改革面臨的核心問題，是要讓政府本位主義逐漸轉向以人民為中心。

而浙江推行的“最多跑一次”改革，將以人民為中心的發展思想作為其根本價值遵循，著力于優化和改進政府職能部門的公共服務，以此來進一步帶動各方面體制機制的改革創新，促進發展環境的全面優化，增強和激發各領域發展的動力和活力。“最多跑一次”改革，成為以人民為中心的發展思想在浙江的生動實踐，具有深厚的發展意蘊。

可以說，“最多跑一次”是以人民為中心發展思想的延伸，讓行政管理方式更好地適應市場經濟和社會發展的迫切需要，是服務型、創新型政府理念下的一場自我革新。“最多跑一次”改革也是在踐行以人民為中心發展思想基礎上的職權重塑。“最多跑一次”改革在以人民為中心發展思想的價值導向下，突出體現了在地方治理中的政府職權、制度安排和權力運行結構的再優化問題。在改革中堅持問題導向，從提高政府公共服務供給水平和制度供給的層面出發，系統解決政府作為權力運行主體如何打破條塊分割創新行政方式，如何運用新技術推動“放管服”改革與“互聯網+”、大數據、區塊鏈等融合發力以更好提供政府服務等問題，從而實現公共職權在不同部門之間基于公共利益的有效協同[7]。

四、K縣“最多跑一次”改革的實證分析

筆者調查了K縣內各大行政服務中心前來辦事的群眾。發放問卷114份，回收問卷114份，接受調查的辦事群眾中學歷在本科及以上的占36.84%，本科以下的占63.16%;來自城鎮的占61.4%，來自農村的占38.6%。

（一）改革的落實情況方面

1.群眾總體滿意

97.37%的群眾對于K縣“最多跑一次”落實情況表示滿意，其中非常滿意的占68.42%，基本滿意的占28.95%。

2.辦事效率顯著提高

從調研數據可以發現，99.12%的前來辦事群眾認為“最多跑一次”改革實施之后，辦事比之前方便了很多。

3.窗口設置的合理性與窗口工作人員工作態度有關

調查發現，54.39%的辦事群眾對窗口工作人員的服務態度和服務質量非常滿意，38.6%的辦事群眾表示滿意，還有7.02%的辦事群眾認為一般。而且最近辦理的事項中，有46.49%的辦事群眾是去公安窗口辦理戶口、身份證等相關業務，加之在服務大廳的實地考察，也因此發現，“最多跑一次，一次一整天”的現象時有發生。公安機關負責審理的窗口會人滿為患，難免會因業務繁忙影響情緒;而同時，不動產登記等窗口常空無一人，容易導致工作人員人浮于事。

4.網絡及數據建設偏弱

在跑兩次及以上才辦好事的原因中，有20.69%的人是因為窗口操作系統、設備的問題。浙江政務服務網及權力運行系統、“一窗受理”云平臺、數據共享系統、電子證照系統、掌上辦APP等，構成了“最多跑一次”的核心網絡。建設機構龐雜，各自對接及技術有很大的成熟空間。在實際辦件中，經常發生信息無法及時、準確傳輸等情況。例如云平臺向審批平臺傳輸辦件信息時，辦件“丟失”時有發生，出現“超期件”。“一窗云平臺”部分事項還未實現真正意義上的系統打通，需要二次錄入。

5.代辦人員服務效率低下

農民由于地理位置等的限制，自己跑去辦事相對麻煩，會委托給村鎮一級的代辦員來完成。而問卷顯示，12.03%的農民因為代辦員的服務效率低下而導致需要自己跑兩次及以上才能完成。

（二）群眾對改革的基本認知方面

1.農民對改革的認知度低

對所居住的地理位置是農村還是城鎮交叉分析得出，22.73%的農村人口不了解“最多跑一次”，31.82%的有所了解，而也只有45.45%的農村人口了解這一政策。反之，僅0.03%的城鎮人口不了解。

2.政府對改革的宣傳普及不夠到位

跑兩次及以上才完成的原因中，31.03%的人事前不知道要帶哪些材料，有6.9%的人因弄不清辦事地點跑錯地方，更有27.59%的人不知道怎么辦跑來咨詢。可見群眾對于“最多跑一次”還是有很多認識上的盲區的。

五、“最多跑一次”改革的成就、問題及對策

（一）“最多跑一次”改革取得了一定成就

K縣始終把“最多跑一次”改革作為頭號改革工程，依托系統聯通、數據共享，全面推行“無差別受理”，實現群眾和企業到政府辦事“進一個門、取一個號、跑一個窗、辦一件事”。以“最多跑一次”改革為“牛鼻子”，持續不斷地撬動各領域、全方位、深層次改革，跑出便民服務新速度，切實提升全縣便民服務水平，改革工作成效明顯。

1.政府為群眾服務的辦事效率顯著提高

商事登記方面，企業開辦時間壓縮至2個工作日內，一般注銷流程壓縮至14個工作日內，預先核準時間壓縮至1個工作日內。不動產登記方面，全部事項平均承諾辦結時限壓縮至2個工作日內，其中18項高頻登記事項實現60分鐘出證。公安管理方面，實現機動車注冊登記與機動車購置稅繳納“一次辦結”，公安系統治安（戶籍）和部分車管業務就近可辦、全縣通辦。①還有民政領域方面、醫療衛生領域方面、教育領域方面等等。從調研數據也可以發現，群眾基本上都認為辦事比之前方便了許多。

2.針對農民群體有自己的制度創新

在制度建設上，村（社區）級事務全面實行縣鄉村三級聯動代辦服務機制。明確代辦員條件、職責、代辦事項清單和流程，通過代辦員代辦事項，實現辦事不出村。組建完善村（社區）代辦隊伍，完善村級代辦員的選配、培訓、考評、薪酬制度。這樣的做法不僅有助于降低交易成本，還可以實現群眾辦事“最多跑一次、跑也不出村”。

（二）“最多跑一次”改革存在的問題及對策建議

1.改革中農民主動性不高

在和窗口工作人員的訪談中了解到，農民前來辦事大多會存在所需材料不清楚的情況，甚至有的農民自己的手機號也不能完整說出，大都網上辦的意向不大。要調動改革中農民的主動性，一是要強化“最多跑一次”改革與農民的利益聯結機制。K縣政府可以首先深化基層“最多跑一次”軟硬件提升。推進各鄉鎮（辦事處）全面完成便民服務大廳的升級改造，在大廳安裝自助服務終端機，并配置高拍儀、評價器等信息化設備，形成“鄉鎮前臺綜合受理，縣鄉（鎮）后臺分類辦理，鄉鎮統一窗口出件”政務服務模式，讓農民在辦事過程中切實感受到改革的便利。二是注重農民參與改革內生動力的激發。政府對改革的宣傳方式要多元化，提高群眾知曉度。通過微信群、微信公眾號、短信提醒的方式宣傳;組織召開現場推進會，并在每個鄉鎮（辦事處）選取1—2個示范村（社區）重點培育，以點帶面;重點抓好黨員、村民代表的培訓，與農民更好地面對面宣傳;與第三部門開展聯合培訓，讓村級業務員手把手輔導村民，使農民增強對改革的信心。

2.數據共享的步伐邁得不夠大

根據提供公共物品和服務的理論，在“最多跑一次”改革中，還可以提高市場的參與度。其中，企業可為改革提供技術支撐。螞蟻金服董事長井賢棟就曾表示，支付寶的實名認證、刷臉和小程序等技術可以為“一網通辦”提供重要的技術支撐[8]。未來，企業加強與相關政府部門的合作，通過技術助力政府縮小區域政務服務信息化水平差異，讓更多農民享受到便民電子政務服務。

3.代辦員制度不成熟

通過訪談發現，代辦員基本是村里的文書或積極分子兼職的，由于戶口、公章等歸他們管，本身經過便民服務中心，就會順便把百姓需要辦的事給辦完了。所以，代辦員的代辦服務在很大程度上是從個人素質中體現出來的。故而需要加強對代辦員的培訓，提高群眾參與率。在抓好村級代辦員培訓的基礎上，重點抓好黨員、村民代表的培訓，發揮他們的帶頭示范作用。同時，鄉鎮要研究制定考核激勵辦法，對業績突出的便民服務中心人員、代辦員給予適當獎勵，對履職不主動、服務不到位的要及時予以動態調整，推動改革紅利真正落地見效。

4.群眾對于辦理過程會有陌生感

為此，需要提高政府透明度，加大政策公開力度。對于改革的一系列公共政策，政府主體與公眾之間的信息不對稱[9]，通過互聯網這個第三方平臺，公民能不受時間和空間約束，自主了解政策信息、辦理相關業務，使政策在社會各階層之間快速、自由、均等地流動，使政府與公民之間能夠借助網絡平臺彌補可能存在的信息滯后和信息缺失的缺陷，從而達到政府和公民之間信息的對稱與平等。

5.相關制度保障偏弱，法規修改跟不上改革節奏

在查閱有關文獻資料的基礎上發現，“最多跑一次”改革的方向是信息化、電子化，但是省級層面缺乏相關的規定予以確認和保障，比如電子檔案問題，數據信息已實現數據共享，但檔案考核要求紙質化，導致共享的數據信息還是通過打印以紙質形式保存。這就需要一方面進一步完善政府服務的頂層設計。由國家部委牽頭，浙江、江蘇和上海等省市改革領導小組配合，梳理目前政府服務、行政審批類政策法規，充分借智借力并發揮人大的作用，舉行多方式、多層次的論證會[10]，并以法律條文的形式確定下來。另一方面，建立政府服務行政審批的評估周期，定期排查、評估審批事項，對不適應經濟社會發展的政策法規和部門及時給予完善、調整乃至廢除，給各級政府職能的變遷、進一步改革以及充分的試錯留出空間。

參考文獻：

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[5]范柏乃，陳亦寶.全面深化“放管服”改革：“最多跑一次”[J].社會治理，2017（6）：49-52.

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[8]從“最多跑一次”到“一次不用跑”還要留心哪些問題[J].計算機與網絡，2019，45（10）：2-3.

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