關于煤炭工業礦區建設工程質量監督機構改革的探討

邊利強

摘要：隨著國家深化政治體制、行政體制、事業單位體制改革的落地，原煤炭工業部門改制為綜合的能源管理部門，原行業協會與行政部門基本完成了剝離。著眼于現有煤炭行業質量監督體制，已不能夠適應新形勢的需要。因此，礦區建設工程質量監督機構改革也應該提上了日程，雖然質量監督工作經歷了三十多年的發展完善，但已不能夠完全適應當前質量監督的需要。通過在鄂爾多斯礦區的調研，從煤炭行業質量監督機構發展的歷史出發，多方面探討監督機構的改革發展。

Abstract： With the deepening of the reform of the political system， administrative system and public institution system， the former coal industry sector was restructured into a comprehensive energy management department， and the original industry association and administrative department were basically separated. Focusing on the existing quality supervision system of the coal industry， it is no longer able to meet the needs of the new situation. Therefore， the reform of the quality supervision organization of mining construction projects should also be put on the agenda. Although the quality supervision work has undergone more than 30 years of development and improvement， it has not been able to fully meet the needs of the current quality supervision. Based on the investigation in the Ordos mining area， starting from the history of the development of the coal industry quality supervision agency， the reform and development of the supervisory agency were explored in various aspects.

關鍵詞：煤炭行業;礦區;質量監督;改革

Key words： coal industry;mining area;quality supervision;reform

中圖分類號：TU712+.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）01-0119-03

0 ?引言

煤炭行業質量監督制度經歷了三十多年的發展，質量監督工作始終處于探索、發展、變革的過程中。但隨著國家行政機構、行業管理機構改革，國家法律法規的健全、煤炭行業的發展、煤炭建設工程參與者所有制形式的多樣化，原有的質量監督機構的隸屬關系、依托關系、法律定位、監督模式，已不能適應新形勢的發展要求，提高工程質量監督的科學性、公正性、權威性、服務性勢在必行。下面就結合本人工作實踐經驗，探討一下現階段煤炭工業工程質量監督機構改革的趨勢。

1 ?煤炭行業質量監督管理體制發展歷史

煤炭行業建設工程質量監督管理制度建立、發展基本上劃分為三個階段：

起步階段，1984年至1998年，主要支撐性文件有1984年國務院頒發《關于建筑企業和基本建設制度若干暫行條例規定》、原能源部頒發《煤炭工業建設工程質量監督條例》、原煤炭工業部頒發《煤炭工業建設工程質量監督辦法》，以政府授權形式，促成了工程質量監督機構的設立;該階段礦區質量監督機構隸屬于、依托于煤炭行業建設工程質量監督總站（中心站）。

發展變革階段，2000年至2008年，標志性文件是《建設工程質量管理條例》，質量監督機構的定位由政府“授權”轉變為行業行政主管部門“委托”，行業質量監管職能已開始弱化，該階段礦區質量監督機構隸屬于煤炭行業建設工程質量監督總站（中心站），依托于政府行政部門及各大國有企業。

深化改革階段，2008年至今，標志性文件是2008年煤炭工業建設工程質量監督總站頒發的《關于印發<煤炭工業建設工程質量監督管理規定>等四個煤炭建設工程質量監督管理規定、規則、辦法的通知》、2009年國務院頒發《財政部、國家發展改革委員會關于取消和停止征收100項行政事業性收費的通知》全國統一取消工程質量監督費，實際上該文件下發后，由于礦區建設工程質量監督機構經費問題沒有解決列支渠道，各礦區質量監督站實際上仍在收費;隨著2018年質量監督總站頒發的《關于進一步清理煤炭建設工程質量監督費收取依據的通知》下發，各礦區站才陸續停止了收費，依托政府行政部門設立的直屬站經費問題只能通過其他渠道補貼，依托企業設立的礦區站大多改為在企業管理費中單獨列支;該階段礦區質量監督機構變更為煤炭行業建設工程質量監督總站業務指導，礦區站隸屬關系、依托關系進一步多樣化，出現了依托私有企業設立礦區質量監督機構的新情況;質量監督機構已普遍缺少合理的經費來源，但是事業單位獨立法人資格、自籌自支的性質卻沒有變化，各地根據行政機構改革、社會經濟發展的不同，質量監督機構的發展趨于分化。

2 ?礦區質量監督管理制度改革需求

2.1 新形勢下對質量監督提出的新要求

2.1.1 體制改革、法治建設的需要

2015年中央城市工作會議提到了統籌規劃、建設、管理三大環節，并對進一步深化建設管理工作提出了新要求，對煤炭行業質量監督機構的改革發展同樣具有參照、借鑒作用;2017年十九大提出的深化政治體制改革、行政體制改革、事業單位體制改革以及國有企業改革，明確提出“政事”、“企事”職能分設，也迫使礦區質量監督機構隨著大環境改革而變革，促使礦區建設工程質量監督機構在新環境下開展質量監督工作必須“有法可依、有規可尋”。

2.1.2 煤炭行業建設發展的需要

隨著煤炭事業飛速發展，煤炭行業基礎設施建設工程投資進一步增大;煤炭建設工程的安全問題也日益變成了社會人民關注的焦點，而煤炭建設工程發生質量安全事故頻繁發，這不僅有損經濟和環境發展，更重要的是給人們的生產和生活帶來了非常嚴重的后果;需要采取科學、有效的質量管控措施，改善煤炭企業建設工程質量監管機制，才能保障我國煤炭工程建設的建設質量，才能提升煤炭企業的競爭力和獲得更大的經濟效益。

2.2 質量監督制度改革的客觀需求

2.2.1 礦區質量監督機構獨立性分析

不管是依托政府部門設置的直屬礦區質量監督機構，還是依托企業設置的礦區質量監督機構均是“受委托”的監督機構，不是行政事業性機構屬性。

直屬礦區質量監督機構目前主要問題是，在取消質量監督收費（或工程技術服務費）后，經費問題成為了制約其開展工作、制約其發展的主要因素。

依托企業設置的礦區質量監督機構既受煤炭行業行政主管部門委托，同時接受煤炭行業建設工程質量監督總站（中心站）業務指導;還要履行企業內設機構賦予的企業行政管理職能。依托企業更多的是將礦區質量監督機構作為內設部門管理，更多的是服務于企業工程建設的需要、服務于企業取得單位工程認證書的需要。取消質量監督收費（或工程技術服務費）后，礦區站同樣面臨著經費問題;目前經費大多由依托企業提供，從而進一步受制于依托企業;出現了既當運動員，又當裁判員的實際情況;礦區質量監督機構實際上很難獨立開展工作，很難做到公正執法。尤其是依托私有企業設置的質量監督機構，更是不可能做到獨立開展工作、公正執法;更多的是聽命于私有企業集團或企業主的管理，服務于私有企業集團。

2.2.2 礦區質量監督機構的權威性、公正性分析

參建各方訴求差異化的變化，參建企業質量意識的提高，要求質量監管制度必須適應新形勢的變化。隨著經濟的發展，成本的提高，以及企業法律意識、維權意識的增強，原有質量糾紛處理規定早已不能適應新形勢的要求;現階段礦區質量監督機構的權威性、公正性受到了參建各方的挑戰。根據煤炭工業建設工程質量監督總站煤建監字（2008）03號文要求，發生涉及結構安全的質量缺陷，才需質量監督機構介入處理，而實際情況是依托企業、參建企業幾乎所有的質量糾紛都需要質量監督機構參與處理，而規避《施工合同》中載明的爭議解決辦法（或仲裁或訴訟）。這一局面客觀上導致了質量監督機構在監督管理方式上的微觀化，宏觀管理的說法得不到依托企業、參建企業的認可。這就使得質量監督總站要求礦區質量監督機構日常按宏觀管理監督，但出現問題后要求按微觀管理問責的矛盾日益凸顯。

2.2.3 礦區質量監督機構的組織結構性分析

對比同時期內的設計勘察單位、施工單位、監理單位、檢測機構及其他行業的質量監督機構的發展壯大，礦區質量監督機構在隊伍建設、從業人員年齡結構、學歷層次、人員經費、人員編制、信息化建設、后勤保障等諸多方面處于弱勢、落后地位。取消監督收費后，這一差距在進一步的擴大，已不能適應新體制、新工藝、新技術的發展需要。考慮到社會經濟發展，國家能源結構煤炭比重短時期內不可能發生根本性轉變;大型煤炭基礎設施建設短期內不會停止的現實，改變現階段質量監督機構發展停滯局面的要求刻不容緩。

3 ?礦區質量監督機構改革方向分析

3.1 捋順監督體制，明確法律地位

從2018年6月取消質量監督收費（或工程技術服務費）開始，煤炭行業主管部門對工程質量監督機構的單位屬性、監管范圍、監督權力與義務、監督責任等要素，都沒有明確的界定。質量監督機構與煤炭行業行政主管部門的關系是委派、委托，所屬性質不明確。如果確定是“委托”就要明確委托的內容是法定，還是由煤炭行業行政主管部門自行確定。礦區質量監督機構是公益類事業單位還是第三方中介機構，還是具有執法地位的事業單位，法律法規應予以明確。同時，質量監督機構出具的質量認證書，是具有法律效力的行政文書，還是第三方中介機構出具的認證認可報告。可以說法律地位不明確，工程質量監督管理制度改革就沒有方向。

目前礦區質量監督機構隸屬關系大體上有三種，一是各省依托省級煤炭行政主管部門設立的直屬礦區質量監督機構，二是依托大型國有企業設立的礦區質量監督機構，三是依托大型私有企業設立的礦區質量監督機構。依托行政主管部門設立的質量監督機構，一般服務于未設立質量監督機構的企業，經費來源一般為自收自支或差額撥款;依托企業設置的質量監督機構，基本上服務于依托企業，經費來源來于依托企業。這樣以來，質量監督機構就可能受制于依托企業，很難做到公平、公正，代表煤炭行業建設行政主管部門監督管理，更多的是服務于依托企業。總之，礦區質量監督機構的隸屬關系比較復查，導致監督監管模式、監督范圍等差異化比較大;質量監督的效果不盡相同，難于全部準確落實國家、行業建設行政主管部門的有關質量監督法律法規及政策。長此以往，將導致質量質量監督機構的弱化、虛化，有必要明確質量監督機構的隸屬關系。

隨著質量監督收費取消，礦區質量監督站的經費問題也是制約其開展業務、發展壯大的重要因素，隨著國家行政體制的深化改革，也應該將質量監督改革納入其中，尤其經費來源、列支渠道需要明確，是政府撥款，還是政府購買服務轉移支付，還是有第三種解決方式，值得深思。

3.2 調整監督范圍，強化全壽命管理

建立健全全壽命周期監督理念。通過典型案例分析，發現質量問題的源頭多種多樣，有設計缺陷、有施工工藝不合理、有原材質量不合格等等，不僅只出現在施工階段。建議煤炭行業行政主管部門、質量監督總站、中心站應將整個建設周期內的建筑產品均納入監督范圍。為適應新形勢下，質量監督工作的需要，質量監督機構有必要將質量監督的范圍擴大，賦予其在設計勘察、招投標、實施、保修階段建議的權利，在質量缺陷責任期以及工程設計壽命期內有處罰權。

建立全方位監督理念。煤炭行業行政主管部門應賦予質量監督機構行事業單位政執法地位，實現對現場與市場的全面管控。確保質量監督涵蓋工程質量的招投標、承發包、資質資格、市場、經營行為責任的全方位、全壽命監督范圍。

3.3 提高企業違規成本，強化監督申報

礦區質量監督機構受煤炭行業行政主管部門委托，一般不具有行政處罰權，只有建議處罰權，但其作為技術專業監督機構，法律法規應賦予其執法地位;但是按現階段的管理模式，礦區質量監督機構只能逐級上報中心站（總站），再由中心站（總站）上報煤炭行業行政主管部門，最后由煤炭行業主管部門決定是否處罰，整個行政處罰程序■嗦、周期較長、制約因素較多;最后很難落實行政處罰。對于達不到行政處罰的違規行為，目前只能采取下發抽查記錄、通知的形式要求整改，如果違規企業、違規個人拒不整改也很難對責任單位、責任人進行有效制約。

建議礦區質量監督機構執行行政處罰、違規行為有效制約的程序流程進一步簡化;或者直接賦予礦區質量監督機構一定的處罰權限。對于達不到行政處罰的違規行為，礦區質量監督機構可直接錄入責任單位或責任人不良行記錄、錄入國家統一信用檔案等;并修訂不良行為實施細則，使其更具有可行性、可操作性。

質量監督申報是強制性開展質量監督工作的主要抓手。但《建設工程質量管理條例》等法律法規懲戒拖延、不如實申報質量監督的力度不夠，違法成本較低;導致工程已經完工，才申報質量監督的情況層出不窮;但已完工程質量認證由誰來衡量把控，法律也沒有規定，造成了監督被動、質量隱患難以根治，監督責任不清不楚。

3.4 建立健全科學的監管體系，強化信息化監督手段

煤炭行業建設工程與其它行業的建設工程相比，管控相對缺乏科學性，礦區質量監督機構應增加信息化技術、網絡技術的應用。隨著信息化水平的日益提高，幾乎各行業質量監督管理機構都將科學化、信息化、網絡化作為監督管理的關鍵措施。雖然目前煤炭行業基礎設施建設仍然以傳統屬性為基礎，但是不能忽視先進的科學技術對煤炭行業可持續發展的影響。煤炭建設工程施工中的質量監督管理也應遵循系統性的原則，只有系統地利用先進的科學技術才有可能提高煤炭建設工程的質量監管水平。所以建立科學化的質量監督管管控體系對工程質量保證有很大的作用。

為了適應現階段的煤炭行業建設工程質量監督管理需要，有必要利用現有全國建筑公共服務平臺、執法信息共享平臺，合理規避交叉職能，實現信息化監督執法;招投標備案、申報質量監督、施工許可證辦理、開工備案等手續的基礎性資料，應實現信息共享，擴大信息共享應用，提高監督效能;建立健全質量監督全過程信息管理平臺，使質量監督事前、事中、事后有機結合起來。

3.5 提高監督人員綜合素質，增強監督人員歸屬感

現階段煤炭行業礦區質量監督機構中存在著監督人員素質參差不齊，監督人員歸屬感、責任感不強;監督人員流失、轉崗較多的現象;而監督人員大多數是即將退休的人員轉任充實，缺乏朝氣活力;同時占相當大比例的監督人員為其它人員兼職。這樣監督人員本身不能準備把控法律法規、基本建設程序、標準規范等，何以談監督的嚴肅性和公正性，打鐵還需自身硬，為了解決這個問題，對于現階段礦區質量監督機構的來講，應該建立良好的人才培養機制，提高監督人員的綜合素質，拓寬職業發展渠道，要留得住人，進的來優秀人才;使礦區監督機構監督人員由老齡化向中青年化轉變，使監督人員由兼職化向職業化轉變，來適應新形勢下礦區質量監督機構的組織結構重塑。

4 ?結束語

煤炭工業礦區建設工程質量監督機構體制改革是為了更好的服務煤炭行業基礎設施的建設，提升煤炭行業經濟效益和安全運行管理。改革應該依據國家行政體制改革、煤炭行業建設主管部門的改革而進行，不是孤立的、一蹴而就的，是系統性工程;只有徹底改變煤炭工業建設工程質量監督機構的法律定位，提升其執法嚴肅性、權威性;立足高水平勘察設計、高水平監督管理;嚴肅認真落實基本建設程序、法律法規規章制度及規范標準，才能從源頭上改變煤炭行業礦區質量監督機構弱化、虛化、監督管理難以開展的根本問題。

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