全民公投的局限性: 以加泰羅尼亞公投為例

霍鵬韜

摘 要：票決制度是現代民主的重要運行方式。全民公投是直接民主的一種票決方式，成了代議制民主的有效補充，近年越來越成了解決民族矛盾，尋求民主政治的常用手段。2017年爆發的加泰羅尼亞獨立公投則是埋下了西班牙動亂的種子，一個側面反映出了全民公投作為一種票決方式其難以消弭的局限性。據此，通過對加泰羅尼亞獨立公投的案例進行深入剖析，闡述加泰羅尼亞獨立運動的背景，從多角度分析全民公投作為一種票決方式的局限性，以避免其泛化濫用帶來的危害。

關鍵詞：全民公投;多數暴政;加泰羅尼亞;局限性

中圖分類號：D9 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.04.068

1 全民公投的前世今生

1.1 全民公投的源起

古希臘時期的公民大會，可以看作是最早的公民直接參與政治生活的起源之處。雅典全體公民定期集會，圍繞一些重大問題進行表決，成了古希臘留給世界的遺產。但由于當時古希臘的民主是一種奴隸制的民主，具有狹隘性，不能稱之為完全意義上的“全民”。隨著中世紀的來臨，這一直接民主的傳統也趨于沉寂，直至法國大革命時期開始復興。盧梭是直接民主的推崇者，但盧梭曾說過，“按照‘民主制這個詞的嚴格意義來看，真正的民主制從來就沒有過，而且將來也不會有。”這暗含著全民公投這類直接民主方式具有苛刻的適用性和一定程度的局限性。

1.2 全民公投的內涵

全民公投，是指一定范圍的群體以投票的方式就重大事項表達意見或做出決定的民主形式，屬于直接民主的范疇。即采取少數服從多數的原則，以得票多的決策方案作為正式的公共決策方案。其具有兩大鮮明的特點：第一，在決策過程中不需要每個決策者都投贊成票，只要超過半數或是規定票數的贊成票，此決策方案便可轉化為正式的公共決策，因而決策成本要相較全體一致原則較低;另一方面，采用該規則抉擇的公共決策對于全體決策者都具有同等的約束力和強制性。即少數的反對者必須服從多數的支持者。這也無形之中加大了全民公投的內在危險性。

近年來，全民公投在國際范圍內的應用更加廣泛，大致可以分為三類：一是與民族獨立和領土歸屬相關的公投，如本文重點分析的加泰羅尼亞獨立公投;二是涉及重大的國家政策，如英國的脫歐公投;三是有關國內民生事項、重大工程的公投，核電站的修建就屬于此類。

2 案例簡介

近年來，由于全球范圍內民族主義和逆全球化的思潮高漲，諸多地區掀起了獨立運動。蘇格蘭獨立運動、克里米亞公投以及英國脫歐都帶來了一些負面的示范效應。加泰羅尼亞地區是西班牙重要的經濟組成部分，由于歷史的因素和民族主義情緒的影響，其尋求獨立的呼聲久已有之。早在2014年11月，就舉行了“象征性”的公投，獲得了80%的支持率，但被西班牙政府認定違憲。2015年10月，加泰羅尼亞自治區議會以72∶63票的結果表決通過獨立決議，但西班牙憲法法庭一致裁決暫停此次決議。2017年10月1日，西班牙加泰羅尼亞自治區舉行“獨立公投”。同月27日，自治區議會單方面宣布該地區“獨立”，西班牙中央政府認定此舉違憲，并收回加泰羅尼亞地區的自治權。2017年11月3日，西班牙國家法院發出對前加泰羅尼亞地區主席的逮捕令，并要對此次公投進行全面的審查。不難看出，加泰羅尼亞公投的爆發是民族問題長期未得到妥善解決的結果。而此次公投，不僅僅未能解決問題，反而進一步激化了民族矛盾。本以為風波可以就此平息，但隨著2019年10月14日，西班牙最高法院對加泰羅尼亞12位獨立派政治人物及前主席普伊格德蒙特進行判決，立刻引發了民族主義情緒的高潮。多日來，大批的民眾進行示威游行，圍堵公共設施。據衛報報道稱，10月18日，就有超過50萬的民眾在巴塞羅那的街頭進行示威活動。連日的示威游行已經嚴重的影響了加泰羅尼亞地區的經濟發展和社會穩定。10月20日，加泰羅尼亞地區領導人呼吁與西班牙政府當局進行談判，卻遲遲無果。加泰羅尼亞未來走向何處，仍然是個未知數。但此次獨立公投給加泰羅尼亞地區和西班牙帶來的傷痛卻是顯而易見的。全民公投的票決方式，具有明顯的局限性和弊端。本文旨在通過對于加泰羅尼亞的獨立公投進行深入分析，總結有關全民公投方式的局限性，避免全民公投的泛化。

3 加泰羅尼亞獨立運動的背景

加泰羅尼亞獨立公投涉及了諸多因素，筆者將從歷史、經濟、文化和民族主義四個方面來闡釋加泰羅尼亞的獨立問題。

3.1 歷史沿革

加泰羅尼亞位于西班牙的東北部，東臨地中海，和法國、安道爾接壤。由于其獨特的地理位置，歷史上一直是各方勢力爭奪的焦點。羅馬帝國分裂后，加泰羅尼亞自治區的北部地區（包括巴塞羅那），當時歸屬建立在西羅馬帝國疆域下的法蘭克王國統治下的地區。公元12世紀，當時的巴塞羅那伯爵與阿拉貢女王聯姻，于是加泰羅尼亞開始歸屬于阿拉貢王國的管轄。公元15世紀，西班牙開啟了統一的進程，1474年，伊莎貝拉繼承了卡斯蒂亞的王位，1492年卡斯蒂亞王朝與阿拉貢王朝聯合，西班牙實現統一。這時期，加泰羅尼亞地區自然也歸于了西班牙的統治，享有自治權。當西班牙傳到哈布斯堡王朝的時候，卡洛斯二世國王死后絕嗣，將王位傳給了法國的王孫即他的外甥安茹公爵腓力。這也引發了后來的王位繼承戰爭。由于加泰羅尼亞地區支持的失敗的一方，再頒布了《新基本法令》后，加泰地區的自治權大大減弱。到了 19世紀加泰羅尼亞的分離傾向再度出現。再到后來弗朗哥實施法西斯統治時期，加泰羅尼亞地位極度低下，佛朗哥政府一直在壓制他們的這種獨立傾向。從歷史性角度來看，加泰羅尼亞地區曾經有著獨立自治的傳統，同時在特定的歷史階段遭受到打壓排擠，自治權利被嚴重削弱。所以，現如今的獨立公投也可以看作是對于歷史的一種追溯。

3.2 經濟因素

西班牙位于歐洲西南部伊比利亞半島，加泰羅尼亞地區約占西班牙總人口的16%。加泰羅尼亞的GDP總量約占西班牙全國總量的19%，可以說是屬于西班牙的經濟龍頭。德國大眾、日本等知名企業均在加泰羅尼亞地區投資了大量的資金。加泰羅尼亞地區的出口也占據了西班牙全國出口的四分之一。這都足以凸顯了加泰羅尼亞地區在西班牙的經濟地位中的無可替代性。盡管目前西班牙的經濟發展并不景氣，但加區卻依然保持著活力與吸引力。經濟的龍頭地位也被許多人認為是加泰羅尼亞地區尋求獨立的最重要原因。然而，仔細分析來看，加泰羅尼亞經濟的長期繁榮離不開西班牙國內的基礎設施以及中央政府的支持。而且，如果加區獨立成功，歐盟勢必將會拒絕承認加泰羅尼亞的獨立地位，這對于加泰羅尼亞經濟的打擊可以說是致命性的。此次公投風波一起，諸多在加泰羅尼亞的公司表示，將會將公司總部撤離加泰。而且10月1日公投舉行，薩瓦德爾銀行、科洛尼爾地產公司等公司當即宣布撤出加區。公投引發了嚴重的經濟動蕩，一旦大批公司撤出，必將帶來系列的失業問題，帶來更為嚴重的社會動蕩。

3.3 文化差異

加泰羅尼亞人屬于跨界的民族，其主體80%位于加泰羅尼亞地區。從歷史上來看，中世紀前加泰羅尼亞尚未歸屬于其他王國，逐步形成了獨特的文化體系，擁有了自己獨特的語言加泰羅尼亞語。然而，弗朗哥法西斯專政時期，規定了西班牙語的官方地位，殘忍血腥的殺戮層出不窮，一些人被驅逐，諸多的社會文化活動被禁止。之后，加區自治權逐步提升，伴隨著西班牙人的遷入，雙方的融合也在加強，文化之間雖彼此存在著矛盾，卻也并不顯著。加泰羅尼亞的自治權也在逐步穩固的提高，社會文化活動及經濟發展欣欣向榮。由此來看，文化差異論也非加泰羅尼亞尋求獨立之根本。

3.4 民族主義

“民族是人們在歷史上形成的有共同語言、共同地域、共同經濟生活以及表現于共同的民族文化特點上的共同心理素質這四個基本特征的穩定的共同體。”而安德森則認為，民族是一個想象的共同體。沒有人能夠認識一個民族的全體成員，但是可以通過共鳴來獲得彼此的認知，去構筑政治的共同體。安德森同時認為語言、印刷技術的發展將是推動民族主義浪潮的重要因素。加泰羅尼亞人作為西班牙的三大民族之一，所以加泰羅尼亞地區具備了民族主義問題產生爆發的因素：共同的語言、印刷的文字以及經濟物質基礎等。1978年《西班牙憲法》規定，“各民族地區有組成自治共同體的權利，并由此允許各自實行自我統治。”由此來看，西班牙實施民族自治的政策，但仍然難以完全消除摩擦。加泰羅尼亞地區與中央政府的利益分配不均、權力的爭奪都為公投埋下了隱患。伴隨著近年來歐洲掀起的多次民族主義運動，諸如蘇格蘭公投等，更是激發了加泰羅尼亞地區民族主義者挑動公投的意愿。筆者認為，公投并不能完全全面的表達民眾意愿，這種號稱是以民族自決為前提的全民公投方式將會成為激化民族主義，造成國家分裂，社會動蕩的催化劑。

4 全民公投局限性的剖析

4.1 投票悖論

全民公投日益被決策者作為解決重大決策的方式，很大程度上是由于決策者忽視了投票悖論的存在。阿羅認為，“如果我們排除了人際效用的可比性，而且在一個相當廣的范圍內對任何個人偏好排序集合都有定義，那么把個人偏好整合為社會偏好的最理想的辦法，要是么強加的，要么是獨裁的。”這一定理也被稱為阿羅不可能定理。該定理就是表明不可能存在一種社會選擇機制，能夠使得個人的偏好通過多數票規則轉換為社會偏好。因為每個人的個體偏好都是不同的，且難以協調一致。那么很顯然，全民公投更是陷入了這樣的投票悖論之中。以加泰羅尼亞地區獨立公投來看，參與投票的人群涵蓋了加泰羅尼亞人、西班牙人和其他種族人群，這些不同族群中的每個個體都有其各自的偏好，所以每個族群也絕不是擁有完全一致的社會偏好，而且即使知道他們偏好不一致，也無法形成有效地協調機制，最終公投的結果帶來的決策不可能符合多數人的意志，也絕非是合理有效的決策。

4.2 “烏合之眾”論

勒龐在其著作《烏合之眾》中詳細描述了群體的特質、群體的類型等。他認為，群體就是一群烏合之眾，在群體之中，個人的理性將會完全喪失。群體之中需要領袖，但領袖也面臨著被群體所同化的風險，一旦領袖被群體所淹沒，其理性也會喪失，沒辦法對于事態進行掌控，只能任由群體繼續迷失。以全民公投方式來進行重大的決策，極易導致一種群體心理的盲從狀態。公民一旦處于盲目的投票過程之中，喪失了自主的理智，帶來的將是嚴重的失序與混亂。這樣的大眾民主方式，不但本質上無法解決問題，甚至可能加劇矛盾。很顯然，此次加泰羅尼亞公投也受到了這種群體心理學的影響。民眾心理可能會想，“我不去投票是不是不對呢？我應該像大家一樣的去投票;大家都支持獨立，我不愿意支持獨立是不是就是我錯了呢？我必須要和群體看齊。”公投沒有辦法擺脫這種群體心理學的影響，其結果自然不能帶來積極的影響。

4.3 “多數人的暴政”論

追根溯源，全民公投這一票決制方式，屬于一種直接民主方式。其發源于古希臘時期的城邦文明。事實上，這樣的直接民主方式，自古以來就極易導致多數人的暴政。作為民主制核心原則的少數服從多數，就將演變為多數人不顧少數人的利益，以公投之名來強制推行自己的主張。古希臘時期蘇格拉底之死，就是多數人暴政的典例。而后來當時主張審判蘇格拉底的美勒托本人也被處死，更是讓人無法相信所謂的公投。多數人的利益未必得到真正的保障，少數人則必將承擔損失。加泰羅尼亞公投不論結果如何，都會對于那些致力于維護國家統一穩定的公民造成嚴重的傷害。同樣，公投目的一旦真正實現，一連串的效應代價的承擔者依然是廣大的人民。

4.4 范圍有限論

“民族就是一個想象的共同體。”一個民族，擁有著自己的情感，去想象和構建與其他成員的認同和共鳴，這是一種深層次的精神紐帶，僅僅想要依靠簡單的全民公投是根本沒有辦法解決復雜的民族問題的。蘇格蘭公投也好，加泰羅尼亞獨立公投也罷，其結果不管是成功還是失敗都無法真正解決民族問題，更無法帶來該地區的穩定與發展。所以，全民公投縱使在瑞士取得了較好的效果，但其從本質上來看，全民公投不適合用來解決民族問題。解決民族問題是一個長期而復雜的過程，必須是通過國家頒布并實施有效地民族政策以及不斷培育民族認同感，把民族主義的情緒轉化為一種高度的愛國主義精神，使之發揮出來。打著民族自決的旗號，貿然使用全民公投的方式，只會加劇民族矛盾，讓民族問題愈演愈烈。