基于國土空間體系下村莊發展布局規劃研究
——以莆田市湄洲灣北岸經濟開發區為例

張達雄

深圳市蕾奧規劃設計咨詢股份有限公司廈門分公司，廣東 深圳 518000

0 前言

黨的十九大提出“鄉村振興”戰略，提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡慕ㄔO目標。2019 年，福建省出臺《福建省鄉村振興試點示范工作方案》，要求推進縣（市、區）、特色鄉（鎮）、試點村發展建設，因地制宜探索鄉村振興的體制機制、支持政策、發展模式，帶動全省1.4 萬多個建制村全面振興。莆田市湄洲灣北岸經濟開發區作為鄉村發展規劃的試點地區，在國土空間體系下制定鄉村發展規劃，為實現鄉村振興、農業現代化、城鄉融合發展提供基礎依據，有利于解決發展面臨的問題［1］。

1 莆田市北岸經濟開發區村莊發展布局規劃現狀

1.1 北岸經濟開發區村莊發展的特征

1.1.1 農村空心化

莆田城市化的發展導致農村大量年輕勞動力向市區轉移，農村房屋大量閑置，農村家庭空巢率持續上升，尤其是從事農業生產的人員持續減少，農業產業開始衰退，鄉村經濟停滯不前，一些傳統村落凋敝甚至走向消亡，鄉村記憶消失，具有地域特色的文化流失明顯。

1.1.2 農民老齡化

農村青年人口進城務工，甚至買房定居，從事農業勞動的人口逐步老齡化。許多農村地區支撐農業生產活動的主體為50 歲以上的老年人和婦女。

1.1.3 農業副業化

城市化的發展造成農民收入主要是進城務工經商，大部分農村地區的農業發展以小規模、家庭式傳統農業為主，農業生產不再是家庭的主要收入來源，成為農民一項業余生產活動。

1.1.4 鄉村城市化

在前期新農村建設引領下，各個村莊大搞鄉村特色建設，存在建大亭子、大牌坊、大公園、大廣場，照搬城市景觀模式，破壞鄉村風貌和自然生態等現象。

1.2 現階段村莊發展存在的問題

1.2.1 發展用地碎片化，空間布局雜亂

北岸經濟開發區鄉村建設用地利用低效、破碎，并且受到城鎮開發邊界、基本農田、生態紅線和生態林地的控制影響，村莊建設用地往外拓展空間不足?，F有村宅建設，由于缺乏有效的引導控制，形成了以較大規模、較高強度的住宅建設為主體的村莊地域景觀特征，日益呈現出城鄉建成空間交錯、連綿蔓延的空間態勢，部分山區的村莊呈現出“零散”布局的狀態，村莊建筑質量差、建筑密度低。

1.2.2 產業發展層次低，發展差異大

開發區原有的鎮村產業發展無序，分工不明確，發展水平不平衡。沿海各村區位、交通及發展基礎均優于山區，致使山海經濟發展水平差距懸殊。各村工業、農業門類中，食品、漁業等傳統產業均占有相當大的比重，由此導致了村莊間產業雷同且產業層次相對較低的問題。

1.2.3 基礎設施配套不均，人居環境較差

現有的城區、沿海村鎮經濟發展水平較高，道路交通等基礎設施配套較好。而山區由于缺乏規劃引導和投入，基礎設施較差。各村莊給水、供電、通信等設施基本滿足生活所需，但在經濟利益驅動下，部分村莊受工業和生活污染較重，內部排污及環衛設施缺乏整治。村莊公共空間環境衛生雜亂，整體居住環境較差。

1.2.4 村莊規劃滯后，空間差異大

在規劃編制上嚴重滯后社會發展，現有的鄉村規劃與現有的規劃體系存在縱向協調不順、橫向銜接不足等問題，主要體現在村莊規劃多以單個村莊為主體，缺乏系統性整合，未在鎮域甚至縣（區）域層面進行生態空間-生產空間-生活空間的系統統籌，同時設計規范指導性不足、編制類型多樣、設計成果與規劃管理等各環節之間銜接不暢等方面，鄉村空間開發利用無序、低效。

2 莆田市北岸經濟開發區村莊發展布局規劃設計

2.1 規劃目標及理念

2.1.1 規劃目標

通過規劃為落實村莊管控邊界、編制全域國土空間規劃提供前期支撐，充分依托港口、在地山海生態及媽祖人文資源，構建農業現代化、農民市民化、用地集約化、配套均等化、制度系統化的城鄉融合、特色發展的：福建省鄉村振興示范區、莆田市城鄉融合先行區，最終實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的發展目標。

2.1.2 規劃理念

（1）整體統籌，多規協調。建立“系統性、全域性”的鄉村規劃體系，加強自上而下的戰略指引和空間系統統籌協調，北岸經濟開發區整體層面統籌部署，加強與相關規劃的銜接和協調。完善村莊分類標準，合理安排規劃編制類型和層次，配套“一攬子”計劃，優化空間協調機制等優化村莊規劃。［2］

（2）分類指導，突出重點。按照村莊現狀資源及產業發展情況，劃分村莊規劃類型。整治重點集聚提升中心村莊-保護開發特色村莊-轉型融合城郊村莊-搬遷撤并衰退村莊-待定類村莊，明確不同類型村莊規劃重點。

（3）因地制宜，分區管控。加強空間規劃，結合國土空間雙評價（資源環境承載力評價-國土空間開發適宜性評價）確定城鎮開發空間-農業生產空間-生態保護空間，在此基礎上提出村莊禁建、適建、限建分區及管控要求。

（4）以人為本，簡潔規范：充分了解村民意愿，尊重農村習慣，規劃內容和成果力求簡明扼要，通俗易通。

2.2 鄉村建設發展規劃

2.2.1 大力發展特色產業

通過挖掘北岸優越的生態環境資源，優秀的媽祖、海防、海絲、民俗、康養產業等文化基因，規劃構建北岸形成東部文旅融合發展區、中部現代農業發展區及西部臨港產業發展區三大產業發展區的格局。以現代農業為基礎，構建農業“全產業鏈”，打造精品鄉村旅游線路，推進農業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合發展的城鄉互利局面。依托政策契機，將文化旅游植入至各村，發揮各村特色，實現“一村一品”，塑造多種類型特色文化村。如港里媽祖文化村、蔣山特色漁村、莆禧歷史文化名村、山亭康養村、山柄傳統民俗村等，打造“文旅+”導向下的旅游生態圈。

2.2.2 打造生態宜居環境

在村莊規劃編制中，全面查清村莊存量建設用地規模、結構和分布情況，掌握其開發利用復墾潛力，為村莊用地結構與空間布局優化，以及節約集約利用提供基礎。嚴格控制新增宅基地規模，鼓勵各地通過土地整治方式對村莊集中居民點內宅基地進行整合利用。

構建以居民需求為依據的城鄉生活圈公共服務體系，通過對北岸的地形、交通等對居民生活圈的影響評價分析，依據生活圈劃定原則，確定將北岸劃分為四個層次生活圈。即：居民點生活圈（村級設施配套標準）、一次生活圈（多村共享設施布局指引）、二次生活圈（鎮級設施統籌布局）、三次生活圈（區級設施統籌布局）。

通過對北岸鄉村地區的自然、歷史、經濟等多方面綜合分析，結合山、海、田等核心要素，將北岸建設四類鄉村風貌。建設以田園風光突出、村莊與田園結合較好的中部田園鄉村風貌區，以海濱風貌及居民、道路相結合的東部山海連綿風貌區，以媽祖文化為主、傳統文化突出的南部媽祖古今交融風貌區，以臨港產業為主、城區發展的西部臨港產城村融合風貌區。

2.2.3 開展土地整治

通過土地整治、用途管制和規劃管控，將零星、分散、閑置的集體建設用地集中復墾；優先用211 畝集體建設用地建設新居和基礎設施配套；將節約的集體經營性建設用地269 畝入市，發展鄉村旅游產業，提高村民生產生活水平，改善生態環境，推進美麗鄉村建設。

2.2.4 挖掘鄉村文化

挖掘鄉村文化資源、培育鄉村家園文化和弘揚鄉村優秀文化三方面展開“鄉風文明”探索，力求提升農民精神風貌，留住文化之根和鄉村的獨特印記，形成文明鄉風、良好家風和淳樸民風互促共融的鄉村文明新風尚。

3 落實發展布局規劃的對策及措施

3.1 加強規劃組織建設，增強規劃監督執行力度

建立“區指導、鎮組織、村配合”的工作組織機制，統籌各部門涉農政策，加強村鎮建設監管力度。組織規劃編制，統籌安排、管理鎮域村莊各項建設工作，做好基層村民宣傳工作，協調村內部各項問題。嚴格執行城鄉規劃實施制度和法定規劃管理程序，依法查處違法占地、違法建設行為。

3.2 加大農村規劃管理投入，提高村莊建設覆蓋

從“戰略規劃—總體規劃—專項規劃—項目規劃”4 個方面，完善鄉村規劃體系，依照規劃進行各項設施的配置和建設。分類進行村莊規劃編制和政策設計，確定村莊建設的類型及其規劃編制內容和政策實際內容。制定五年行動計劃和拆遷、整治計劃，加快村莊公共設施和基礎設施建設，打造一批特色示范村。

3.3 建立土地集約化機制，落實發展用地保障

按照“規劃控制—計劃引導—市場化運作”的思路，建立土地資源市場化配置模式，嚴格執法，收回“圈而不建”的閑置土地；嚴格執行建設項目用地定額的供地機制。根據不同類型項目，嚴格按照定額指標供應建設用地，以用地定額引導理性用地、集約用地。在用地難以保障的情況下，充分利用已有的經驗，采取置換、互換、租賃等多種方式，探索解決村莊建設用地的來源問題［3］。

3.4 建立多元化資金投入渠道，為規劃實施提供保障

改變長期以來政府作為城鎮單向管理者的作用，形成政府、企業、個人、公共機構共同管理城鎮、經營城鎮的局面。經營已有基礎設施，通過股權轉讓、拍賣經營權等方式，盤活存量資產，利用回籠資金建設新項目，努力實現城鎮建設良性循環和滾動發展。

4 結語

鄉村振興工作是一個綜合性工作，需要各級政府、部門、全社會共同努力，才能逐步實現。莆田市湄洲灣北岸經濟開發區鄉村發展規劃需要在鄉村振興戰略和國土空間規劃理念下，通過分析人口、交通、產業、文化等現狀，制定切實可行的專項規劃，盡可能充分發揮當地的資源優勢，打造宜居、宜業可持續發展的福建省鄉村振興示范區、莆田市城鄉融合先行區。