新開發區政府投資項目管理存在的問題及對策研究

王 進

上海桃浦智創城開發建設有限公司 上海 200331

改革開放以來，政府在全國各地設立多個開發區，充分利用當地自然資源、資本資源和勞動力資源的優勢，促進經濟發展和就業。隨著近幾十年中國經濟的飛速前進，越來越多新開發區的規劃出臺，新開發區的政府項目管理也逐漸成為一個重要的問題。政府工程項目一般具有投資金額大、建設工期長、專業性強等特點，需要協調各方資源進行配合。對新開發區的政府工程項目來說，其推進還可能受制于地理位置、基礎設施等因素。

目前已有一些學者針對政府投資項目的問題提出了一些分析和對策。王穎[1]對現有的工程項目管理模式進行了總結，并從中提出了相應的改進措施。翟春城[2]通過分析，按照“一會三函”審批的項目提出了一些管理改進思路。樊志軍[3]通過分析縣級政府投資項目存在的問題，提出了加強政府投資管理的幾點建議。李珍英等多名學者[4-8]也各自針對政府工程建設項目中存在的問題進行了分析并提出相應的對策。Anbari等學者[9-10]針對項目后評價體系進行了研究，為政府項目管理提出了新的管理方法。

1 新開發區政府項目管理的特點

1.1 系統性的內容管理

新開發區的項目管理具有全過程、全要素的特點。全過程管理涉及項目前期的手續辦理、招標、采購、設計、工程施工、竣工驗收以及后期運維等一系列過程；全要素是指一些關于控制和管理項目的因素，例如成本、進度、質量、安全等。項目管理內容的系統性表現為全過程與全要素維度內容的相輔相成，二者不可分離。

對于全過程和全要素兩個維度，每一個環節都需要有專業的人員來進行管理，通過明確的分工職責，來實現團隊協作，以及實現項目管理的系統性。同時，還需要有熟悉整個工作流程的負責人員，來統籌規劃整個團隊。這對開發區項目管理人才儲備提出了很高的要求，既需要術業有專攻的技術人員，也需要擁有全局視野的管理人員。

在新開發區的項目管理規劃中，項目管理的每一個過程、環節，以及每一個相關要素，都必須有一個清晰的部署和規劃，在方案中明確整體的框架，再分別實施。當一個系統性的結構搭建成功后，后期工程的推進效率可以得到明顯的提升。

1.2 動態性的過程管理

工程項目在建設過程中，無時無刻不在發生著變化，同時，因為開發區的政策指導文件在不同階段也會有調整，導致項目后期的投資情況也會發生變動。管理過程的動態性會給開發區的政府項目管理帶來一定難度。

動態項目管理會為工程起到支撐作用，同時，具體項目過程中引發的新需求，做到及時回應，這時候需要項目管理人員具有準確的判斷力和敏銳的洞察力，思考如何溝通、調整，以滿足團隊的需求，而不是一味地按照最初的計劃去拒絕創新的想法，違背事物不斷發展的原理。

2 常見的管理模式

2.1 基建組管理

政府設立基建組或者基建處，對項目工程進度進行監管，是一種傳統的管理模式。基建組的工作職責一般包括但不限于負責現場安裝、改造、調配工作；負責材料預算、清購、核算；負責現場技術指導與監督；負責工程完工后質量檢查等方面。

2.2 項目法人責任制管理

項目法人作為獨立機構，負責項目的整體策劃、可行性研究、資金籌集、建設、生產經營等全過程。項目法人可以在工程建設中發揮重大的作用，并且在該制度下，工程管理可以明確責任主體、責任范圍、風險承擔方式、目標和權益。

2.3 設立工程指揮部

政府工程項目由于其建設規模，建設涉及多方利益，對于協調工作有較高的需求，而工程指揮部的管理形式基本滿足了這類需求。工程指揮部的人員一般從相關部門臨時抽調，項目完成后指揮部解散。

2.4 代建制管理

代建制是政府對項目管理單位進行公開性招標，評估出具有較強綜合實力的單位來管理政府投資項目。該模式下，當政府確定好中標單位后，該單位將會對整個項目管理工作全權負責，并且在競標過程中，代建單位可能會在考量了多方成本因素后，提報更具有競爭力的價格，有利于政府部門控制預算。

2.5 專業機構咨詢

隨著社會分工精細化，政府還可以聘請專業機構來進行項目管理。目前，有許多機構正從事專業的咨詢工作，運用科學的理論和專業咨詢師的經驗，編寫投資項目的可行性研究報告、項目建議書、項目申請報告、資金申請報告、規劃咨詢、評估咨詢等。

3 新開發區政府投資項目問題分析

3.1 項目前期準備工作不足

3.1.1 前期工作流于形式

工程項目正式施工前，需要進行一系列的前期準備工作，為項目的順利開展奠定基礎，但是由于各種原因，部分開發主體對于項目前期工作的重視程度不足。例如項目前期需要編制項目建議書、可行性研究報告、項目預算等多種材料，但由于重視程度不足、時間壓力等原因，導致其編制重點僅注重格式的正確性和內容的完整性，而忽視了數據的真實性和準確性。各類資料編制流于形式，缺乏科學的論證和分析，甚至存在數據套用和造假的行為，為項目后續的建設和使用帶來了潛在的風險。

3.1.2 勘察設計工作不重視

項目前期，勘察設計是最為重要的一環，它為工程后續的審批、設計、施工、使用提供了重要的依據和基礎。但由于進度壓縮、資金不足等原因，部分項目對其項目所在地的地質情況、土地類型、周邊環境等，沒有進行深入的調研和勘探，導致后期出現設計多次變更、審批無法通過、施工出現安全事故等各種不良后果，給工期、質量以及人民的生命財產安全帶來了巨大的隱患。

3.1.3 項目決策不合理

由于政府投資項目的特殊性，其最終決策權由領導掌握或嚴重受領導影響，這對領導和相關部門的專業水平提出了嚴格的要求，同時也增加了政府的壓力和負擔。在實際情況中，由于相關人員對領導的權威性的畏懼或者不愿意承擔責任，往往對于領導的決策不愿提出合理的意見和建議，一切以領導最終決策為準；同時由于新開發區項目數量大、情況復雜，導致領導無法掌握所有項目完整的信息，致使部分決策不合理，導致項目出現變更頻繁、重復施工等情況。例如由于設計變更，將未涉及動遷的土地劃入紅線范圍，導致土地審批無法完成，項目從而無法施工；或者由于前期規劃失誤，導致道路完工后發現需要進行管廊施工，使得完工道路被重新開挖。這類情況的發生使本就緊張的進度和資金雪上加霜。

3.1.4 資金缺乏統籌規劃、統一分配

新開發區由于其特殊性，經常會有大量不同的項目需要同時開發，然而各項政策和相應部門卻往往不能與之配套，導致資金缺乏統一的規劃與分配。同時各部門間缺乏統一規劃，只關注自己部門權責范圍內的資金安排。而且由于制度約束的不完善以及缺乏相應的激勵辦法，使得部分管理者對于資金管理缺乏動力，導致監管不嚴，從而致使各類國有資產流失。而同時由于前期工作流于形式，各項數據不準確或不真實，導致投資概算無法做到科學合理，同時也導致由于設計深度不足造成的后期多次圖紙變更或改變紅線范圍。這些現象導致后期資金實際投入可能遠超前期概算。

3.2 項目管理混亂

3.2.1 各部門之間職責不明確

由于新開發區的重要性和特殊性，政府部門的權責一般會進行重新劃分，甚至可能出現增減部門的現象。而由于大量項目開發的進度壓力，沒有時間制定配套政策或組織系統性的調研、學習，經常會出現各部門管理制度不完善、權責劃分不明確，各經辦人對新的部門權責不明晰等現象，這導致多部門進行項目管理時會出現互相推諉或者重復工作的情況。

3.2.2 人員專業性不強

由于大多數城市發展已出現飽和，故新開發區多位于城郊或更偏遠的未開發區。這首先導致當地現有政府官員的素質無法達到管理大量新開發項目的水平，同時調派來的專業性人員又對當地情況、各部門制度、辦事流程不熟悉，這導致了政府部門的人員出現不專業的情況。同時由于項目負責人主要由開發主體的領導擔任，而建設項目的復雜性，對項目負責人及其下屬的專業性要求很高，故大量的項目開發導致人員的素質參差不齊，無法達到要求。而且由于地理位置偏遠，導致愿意參與建設的專業性人才積極性不高，單位很難做到充分動員，同時對參與建設的人員，如項目經理、項目總監等管理性質的崗位，經常會出現到崗率不高，由現場其他人員代其工作的情況。

3.2.3 管理過程混亂

由于新片區開發進度壓力過大，對審批、勘察、施工等流程的時間要求十分嚴苛，為了趕進度，在實際操作中，往往出現不合規的情況。例如由于時間不足，流程簡化等情況，往往出現在前期資料不齊全、設計深度不足、前期勘察不充分的情況下完成了所有的審批流程，拿到了施工許可，甚至沒有拿到施工許可就已經開始施工，這導致了實際施工的結果與審批通過內容大相徑庭，可能導致設計多次變更、部分土地無法拿到相應證件等情況，造成時間和資金的浪費。同時，由于進度壓力過大，導致各參建單位將注意力只集中在加快進度上，從而對安全生產以及現場管理重視程度不足，為安全事故埋下了隱患，也影響了新開發區形象，甚至可能威脅到人民的生命財產安全。

3.2.4 管理者缺乏積極性

由于政府項目的特殊性，其所有者和使用者不統一，開發主體往往會出于自身利益的考慮，將風險轉嫁給政府或者采用使自身利益最大化的方案，同時由于政府投資項目多為非營利性項目，其最終價值往往難以精確衡量，這些情況導致投資遠超預算、隨意擴大建設規模、隨意提升質量標準等情形層出不窮。但是這些情況發生后，追究相關責任人的責任卻很困難，這就導致國有資產流失、自然資源破壞，甚至貪污腐敗等情況的產生。同時由于政府項目由政府財政投資，使得開發主體沒有很大的資金壓力，而由開發主體自己投資的項目資金壓力卻很大，所以往往將各種資源向自身開發項目傾斜，管理也缺乏前瞻性和主觀能動性，采取政府說什么就做什么的管理模式，加大了政府的工作量和協調監管的壓力。

3.2.5 管理模式存在不足

對于基建組管理模式，由于基建組所涵蓋的職責過多，對于具體的分工不夠細化，責任無法完全落實到人，相對來說這種管理模式會比較粗放，同時加大了政府部門的工作壓力。

項目法人責任制對負責人的專業性提出了嚴格的要求，同時目前的項目法人責任制還不完善，實際操作過程中存在監管漏洞。

工程指揮部是臨時抽調組建而成，缺乏專業性，同時項目完成后立即解散也不利于相關人員積累經驗，無法提升其管理水平，同時由于缺乏相應的激勵體系且不承擔決策風險，無法調動相關人員的積極性。

代建制在我國發展還不完善，相關的制度也不齊全，導致出現管理水平不足、費用增加等情況，同時該模式建設周期較長，也不利于新片區開發。

對于專業咨詢機構來說，咨詢師能起到輔助、建議的作用，但很難代替決策者決策，因為咨詢師對新片區的具體情況了解不足，不能全面地考慮，只能提出專業性的建議供決策者參考。

3.3 各現有體系、制度不健全

3.3.1 政策不完善

由于新開發區往往處于經濟未開發區，發展相對于中心城區較為緩慢，所以其現有的政策制度與即將迎來的大規模開發不匹配。而由于時間原因，針對新開發區項目新制定的政策、流程、制度等無法做到完善，經常會出現各種漏洞，同時經辦人也很難在短時間內熟練地掌握全部內容，并正確地將其落地實施。而且由于新開發區政府投資項目的特殊性強、規模大，往往采用一事一議的管理模式，具體項目具體分析，不僅加大了政府部門的工作量，同時也使得相關政策流于形式，缺乏科學的總結和論證，使得相關政策很難落地和推廣。

3.3.2 新的管理體系不完善

由于和政策不完善存在同樣的原因，新開發區往往還存在管理體系的不完善，原有的管理體系完全無法適應即將到來的大規模開發，而新建立的管理體系往往又不夠完善，存在管理沒有閉環的情況，如對于違規行為沒有相應的處罰辦法或相關部門沒有相應的權力處罰等。同時，政府為了適應新開發區而進行的部門調整，可能會導致各部門職能出現重復或不夠明晰，甚至出現權力真空。管理過程中，由于職責的不明確導致沒有部門參與管理，出現問題又相互推諉，這給項目的管理和監督帶來了很大的阻力。同時由于缺乏流暢的信息溝通，導致各部門信息不對稱，可能導致重復工作，部門間協調困難等情況。

3.3.3 缺乏有效的后評價體制

由于各新開發區從總體方案的提出，到規劃建設，再到竣工以及后期的運營，對于單個項目來說進度要求十分嚴格，同時又存在大量項目同時開發的情況，導致各開發區沒有時間對現有項目進行深入完整的調研以及進行項目后評價。同時我國的項目后評價體系尚未完善，對已完工項目缺乏項目后評價機制，而且由于各省市之間信息交流不充分，不能做到各省市對已開發項目后評價結果和分析進行充分共享，使得已開發項目的經驗教訓無法得到及時反饋。

4 新開發區政府投資項目管理改進措施

4.1 項目準備階段改進措施

在項目開始之前，做好必要的調研、規劃、勘察、設計等，是項目成功不可或缺的一部分。落實到工作中，則需要在項目開始之前，有一份完善的可行性研究報告、勘察設計資料、準確的概預算等相關信息，作為項目開展的基礎。

首先，需要明確該開發區的基本情況，如某些開發區的地理位置雖然比較優越，但是卻缺乏足夠的公路、鐵路等基礎設施，難以吸引新的投資等。然后，要針對開發區特點編制相應的資料，如可行性研究報告、施工圖紙、概預算等。同時要建立嚴格的審核制度和配備專業人員的審核部門，對資料進行審核并根據相應的資料對決策者提出專業性的意見和建議，減輕決策者的負擔，同時也能夠提升決策的效率和準確性。同時對于資金也應當由專業部門進行統一的規劃和分配，避免信息不對稱和資源浪費。最后，明確參建主體的責任和義務，并制定相應的管理辦法，使得方案落實到實地時有據可行。

4.2 建立高效合理的審批流程

由于新開發區對時間的嚴苛要求，傳統的審批模式已經不能滿足如此大規模的片區開發，因此應該針對該開發區的具體情況對現有的審批模式進行改進和創新，做到簡化審批手續，精簡審批環節，同時要形成具有普遍性、可操作性的常規審批模式，例如雄安新區采取的“一會三函”模式。但是在改革的同時也要注意不要一味地照搬其他地區的審批形式，要結合自己片區的特點，制定符合該片區的審批流程。最后，由于前期審批工作的精簡，必然會存在一定的隱患，因此要加強政府的監管措施和力度，對于還未報審的項目，相關部門應該將工作前置，提前介入了解，同時在審批完成后，也應該加強相應的監管，以消除由于審批流程精簡而帶來的隱患。

4.3 項目施工階段改進措施

由于新開發區的項目規模和管理難度，傳統的管理模式不能滿足其要求，因此要針對其特殊性進行相應的改革和創新。首先，可以對這些項目進行集中化管理，成立建設綜合協調中心，由各部門專業人員參與，對各類項目進行統一管理，這樣能加強各部門溝通，同時提高協調效率。另外，為了更進一步提升信息溝通能力，應該建立信息化管理平臺，不僅能加強信息的流通，而且能完善信息的收集整理。同時由于建設規模大、管理難度高、專業性強，此時應該采取聘請第三方的形式進行管理，如采用第三方巡查、全過程工程咨詢等形式，不僅減輕了管理者的工作壓力，同時也能得到專業化的針對性服務。同時要針對新片區的特性，制定有特色的管理辦法或者相應的法律法規，并且加強監管力度，對于違法違規的項目要進行有效的處罰。

對于工程質量和安全生產也要加強管理，同時引進先進的技術工藝，如裝配式建筑、BIM技術等，加強城市運營“一網通管”，對重大危險源進行全覆蓋監控，做到第一時間發現、第一時間預警、第一時間處置。

4.4 建立完善的項目后評價機制

項目后評價是指對已經完成項目的目的、執行過程、效益、作用和影響所進行的系統的、客觀的分析，包括：項目目標評價、項目實施過程評價、項目效益評價、項目影響評價和項目持續性評價，主要內容是針對項目立項時的目標完成情況，財務和經濟情況，經濟、環境、社會影響，項目的可行性和可重復性，整個項目周期的管理工作等進行全方位的分析和評估。

通過項目后評價機制，對已建項目的優缺點進行總結，找出可以復制的優點，避免出現犯過的錯誤或找到解決方法，能夠提升政府部門未來決策的效率和可行性。同時通過進行項目后評價也能對各參建單位的行為進行管理和約束，項目各階段的管理都會被進行再次評估，這對各參建單位也起到了激勵和警示的作用。

對于新開發區的已完成的項目，可以有專門的人員為該項目的工程管理全過程建立一個完善的檔案，記錄該項目的管理進程以及產出的成果，同時也需要反饋在過程中所發現的問題。該回顧評價機制不僅可以幫助項目管理人員作出全面的總結，提升項目管理水平，同時，該檔案的回顧評價也將作為以后新的開發區政府進行項目管理的寶貴經驗和參考。

在前期的準備過程中，我們的可行性研究報告已經對項目中可能存在的問題提出了合理的假設，項目結束后，管理人員可以根據實際情況，去驗證之前提出的假設是否合理。在回顧的時候不難發現，一部分假設會與期望值比較接近，但另一部分會因為現實中的主、客觀影響因素和突發事件，偏離原計劃。此時，找出原因并且進行深入的分析、回顧，不僅僅是對于項目的總結，也是為了下一次項目管理的提升積累更多的經驗。

項目后評價機制也是對于項目管理知識的整合，要求項目管理人員充分運用工程造價、結構、地質、材料工程等多種專業的理論知識，結合實際情況來進行檢驗，才能更好地適應后評價機制的目標。

同時，應該建立統一的項目后評價管理體制，從國家層面制定相應的法律法規，規范相關環節。地方政府間應積極配合，加強信息共享，同時也要結合實際情況，制定適合該地區的具體的管理辦法，將項目后評價體系落到實處。

5 結語

在國家政策的大力扶持下，未來幾十年會有越來越多的開發區規劃，而其中工程建設管理的問題需要引起相關單位的重視。現有的代建制、工程指揮部、項目法人等管理方式仍然存在許多弊端，因此，新開發區的規劃和管理需要找到一條更適合區域的路線，充分考慮地理、人文等因素，完善項目前期準備工作、優化審批流程、加強施工階段的監管力度，并且建立成熟的后評價機制，使得新開發區的政府項目管理形成一個完整的閉環，提高管理效率。