政府購買公共服務價值導向的偏離與回歸

摘 ? ? ?要：政府購買公共服務能夠節約財政資金、提高公共服務供給的專業化效能，因而成為當前世界各國公共服務改革的重要模式，但結合國內外實踐來看，政府購買公共服務中也存在著工具理性突出、效率追求偏執、公共利益缺失等價值導向偏離難題。基于對公共價值管理范式的分析，公共價值識別、合法性支持和運行環境保障等可以支撐起政府購買公共服務價值創造與傳遞的分析框架。綜合規范研究與實證分析，政府購買公共服務的公共價值生成與創造應從公民集體偏好塑造、協商合作機制創建、競爭環境營造和績效評估價值轉向等方面推進。

關 ?鍵 ?詞：政府購買公共服務;價值導向;偏離與回歸;公共價值管理

中圖分類號：F752 ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ?文章編號：1007-8207（2020）01-0049-11

投稿日期：2019-10-15

作者簡介：伍玉振（1983—），男，河南臺前人，山東大學政治學與公共管理學院訪問學者，中共濟南市委黨校公共管理教研部講師，博士，研究方向為政府治理創新。

基金項目：本文系2019年度全國地方黨校（行政學院）重點調研課題“嵌入與融合：城市基層黨建引領社會治理的濟南經驗與路徑優化研究”的階段性成果，項目編號：2019dfdxkt175。

一、相關研究梳理與問題的提出

在傳統經濟學理論中，政府負責公共產品和服務的生產與供給，但政府繁瑣的行政程序、高昂的運行成本、低效的服務傳遞和低質的壟斷性生產等問題一直飽受社會各界的批評。自20世紀70-80年代起，以新公共管理為指導的政府購買公共服務市場化改革在英、美等西方發達國家興起。隨后，因為能夠增加公共產品供給、提升政府服務效率而成為世界大多數國家的選擇。所謂政府購買公共服務，從實踐層面來說是政府將原來直接生產供給的公共產品和服務，通過項目招標、合同委托、公私合作等方式交給有專業資質的市場企業或社會組織來承接，最后依據合同履行情況支付相關費用的一種模式應用;從理論層面來看，是指政府作為公共服務供給方，將部分社會公共職能以簽訂合同的形式委托給其它社會力量（市場企業、社會組織、基金會等）代理承擔，并負責管理監督、費用支付和績效評估等活動的一種政府行為。當前，關于政府購買公共服務模式選擇與價值轉向的研究主要集中于以下三個方面：

一是關于新公共管理向公共價值管理范式轉換的研究。作為對傳統公共行政理論的一種創新，新公共管理運動推崇公共部門借鑒私營組織的管理理論和方法，引入市場競爭機制、樹立顧客至上理念、秉承結果導向原則等來促進政府效率的提升和公民滿意度的提高，但這種范式作用下的政府監管、服務供給、績效評估、項目合作等明顯帶有管理主義與工具主義的特征。比如張成福、李丹婷認為，由于受到市場基本教義和功利主義的影響，公共行政中充斥著效能優先、競爭主義、個人至上等思想，追求部門、地方、個體以及短期的利益，而忽視對社會中長期利益和公共利益的關注。[1]對此，20世紀90年代中期，西方學術界又提出了公共價值管理范式。公共價值管理是在對新公共管理理論的反思和批判基礎上建立起來的一種突出公民導向和價值關懷的公共行政理論。綜合國內外相關研究成果，公共價值管理范式的基本主張包括重新厘定政治與行政的關系;關注公民集體偏好;平衡民主、效率和公平的關系;構建互動協商的治理模式等。也就是說，公共價值管理范式在關注經濟、效率、效果等一般行政結果的同時，更加致力于追求社會公平、市場透明等價值性目標，主張價值理性統領一切公共行政活動的運作。

二是關于政府購買公共服務中風險識別與實踐困境的研究。作為一個復雜的公私合作和集體行動項目，政府購買公共服務中夾雜著公共選擇、委托代理、交易成本等諸多理論應用，致使合同履行過程中難免出現信息失真、信任困難、服務不確定性和績效評估復雜等諸多風險，增加公共服務購買的失敗機率。諸如Decio和 Mario從服務提供者的角度認為，政府購買公共服務的合同承接者存在著機會主義、單邊傾向和自利動機等;[2]Hodge從經濟績效的視角認為，政府購買公共服務在財政節約和效益提升方面確實取得了部分成功，但也滋生了一些社會不公平問題。[3]Dean等從外部環境與政府互動的視角分析認為，市場的完善、法規的健全等因素會直接制約政府購買公共服務的實現程度;[4]在國內，劉舒楊、王浦劬從風險管理的角度認為，政府購買公共服務蘊含了政府合法性、新壟斷、權力尋租、社會不公平等諸多風險;[5]謝啟秦認為，由于無效節制或開放式利用公共財政資源，導致政府購買公共服務的公共財政資金被濫用、被尋租、被合謀等“公地悲劇”情況的發生;[6]姚賤茍從責任實現機制的視角認為，政府購買公共服務市場化會造成傳統責任體系和責任管理途徑的斷裂。[7]

三是關于政府購買公共服務中功能轉換和價值轉向的研究。在國外，Hansen認為，對公眾參與等公共價值的追求應該成為政府提供公共服務的主導價值取向;[8]登哈特認為，公共服務中政府應將公民、公民權和公共利益置于首位，并且政府官員必須致力于創造集體的、共享的公共價值;[9]庫珀認為，政府公共服務供給中的績效考評應由“經濟、效率與效益”的“3E”原則轉變為“實現公眾應有權利”的公共價值取向[10]等。在國內，彭婧基于政府公共責任的歷史演變，分析了政府購買公共服務從市場價值優先轉向公共價值優先的趨勢;[11]吳磊、徐家良從利益相關者權利對稱視角認為，政府購買公共服務除涉及多元主體利益之爭外，還存在著多元價值的沖突、博弈與融合;[12]張雅勤認為，政府購買公共服務因存在著逐利性和公共性之間的博弈，而導致“公共性流失現象”的發生;[13]付冷冷認為，我國政府購買公共服務供給模式中偏頗的效率導向和片面的秩序邏輯，明顯與服務型政府的建設理念相背離。[14]

總而言之，目前學術界關于政府購買公共服務的研究焦點已從傳統的節約財政資金、提升服務效能和強化評估管理等范疇上升到范式轉換、價值認知和經驗反思等層面。根據公共價值管理的范式分析，政府購買公共服務的終極指向應是為公眾創造公共利益和傳遞公共價值，而非僅僅重視公共服務供給任務的完成、合同的履行以及績效考核方式方法的技術創新等。政府購買公共服務中的資金使用、權力配置、利益調整、質量評估等，均應以體現公共價值和人民滿意為根本宗旨。雖然當前個別學者已開始關注并介入政府購買公共服務中的價值轉向問題研究，但在公共價值實現的影響因素和生成機制方面仍存在不足，尤其關于政府購買公共服務公共價值的識別與分析框架的搭建方面更是缺乏。基于此，筆者在綜合國內外學者對公共價值理論認知的基礎上，從公共價值的目標創造、合法性支持和環境運行保障等維度探討政府購買公共服務中的公共價值創造、傳遞和實現，以及深化對公共服務市場化購買實踐中責任和效率等問題的探討。

二、政府購買公共服務中公共價值的理論基礎與分析框架

（一）公共價值的概念

1995年，美國學者馬克·H·穆爾在《創造公共價值：公共部門的戰略管理》一書中提出了公共價值這一概念，并通過著名的“戰略三角模型”初步探討了公共價值的創造與實現途徑。穆爾認為，政府是公共價值的重要創造者，其一切行政運行和服務管理都應致力于促進社會進步和創造公共價值。同時，政府要根據社會發展環境的變化及時豐富對公共價值的認知，調整行政職能和行為規范，創造新的價值發展生態。[15]Stoker認為，公共價值的生產依賴于政府官員與關鍵利益相關者之間的協商合作網絡，政府要保障利益相關者的合法權利，并積極構建具有平等性、包容性的參與互動體系;[16]Bozeman通過反面推理論證認為，真實的公共價值創造既不是來源于政府公共部門所傳遞的信息表達，也不是獨立個人對于公共行為的價值認知，而是來自于公眾感受和期望的被滿足。[17]國內學者何艷玲認為，公共價值的創造關注集體偏好、重視政治作用、推行網絡治理、重新定位民主和效率關系，并重點指向服務、結果以及更深范圍的信任，呈現為一種主客體相嵌型的動態價值鏈體系;[18]王學軍、張弘從公共價值形成路徑出發，將其區分為結果主導的公共價值和共識主導的公共價值兩類，前者突出公共價值的創造緣起和結果感受，后者則聚焦于公共價值的價值偏好和沖突化解。[19]總體而言，當前國內外學術界關于公共價值的概念界定仍未達成一致意見，主要聚集于公共價值的生成與規范領域，具體涉及公民集體偏向、多元價值主體協商、公共資源的集體行動等。對此，公共價值可以說是一個來自于政府、市場、社會和公民等多元主體互動，并圍繞著價值、制度、系統和過程等進行合作建構的集合性概念。它起始于公民的集體需求和價值偏好，經由多元利益相關者的共同努力和行動，最終指向公民福利的增加、公共利益的積聚以及社會公平正義的推及等。

（二）政府購買公共服務中的公共價值管理框架分析

公共價值管理因對公共利益的關切、社會公平正義的追求，為分析政府購買公共服務中的價值導向偏離與回歸問題提供了新的范式。政府購買公共服務的合作網絡涉及政府、市場企業、社會組織、社會公眾等眾多參與者，這些利益相關者在利益分配、權利重塑、服務供給和需求滿足等一系列集體行動中，共同創造和傳遞著公共價值。筆者以穆爾提出的公共價值管理“戰略三角模型”為理論基礎，綜合斯托克、波茲曼、何艷玲、王學軍等學者的相關理論分析，對政府購買公共服務中所涉及的政治責任落實、公共資源利用、運作能力控制、信任與合作達成等公共價值屬性進行具體探討。穆爾提出的公共價值管理“戰略三角模型”包括“公共價值”“合法性”和“運行條件”等三個層面，系統地闡釋了公共價值的目標構成、形成環境和運行路徑。模型中的各個層面之間是相互聯系與貫通的，其中第一個層面“公共價值”主要是指公共價值的目標構成，涉及公共部門的存在依據、組織任務、目標績效以及公眾價值認同等。根據穆爾的研究，公共價值的概念不僅包括創造的公共收益和價值感受，也包括運行其中的公共資源配置與使用。公共財政、立法權威和公共權力等公共資源積極參與公共價值的創造與傳遞，并起著非常重要的作用。[20]第二個層面是指公共價值獲得的前提條件，即合法性支持。任何公共組織、非公共組織和社會個人從事公共項目、參與公共治理、追求公共價值，都需要獲得來自于政治上的認同和法律上的支持;第三個層面涉及達到公共價值目標的具體人事、財務、技術和技能等現實保障。“戰略三角模型”認為，公共價值的創造，需要政府部門擁有豐富的管理經驗、較強的管理技能、完備的組織運作，并善于構筑社會合作網絡，開拓公共價值資源等。

一些學者在穆爾“戰略三角模型”的基礎上不斷地對公共價值管理理論進行豐富和發展。Spano認為，公共價值的達成需要滿足三個方面：一是需求滿足建立在相應勞動、資源、管理、技能等付出的基礎上;二是相關利益主體協商合作才能創造公共價值;三是個體的個性化需求與集體的共同偏好“相得益彰”時才最接近公共價值創造。[21]Stoker認為，在公共服務遞送機制中，公共價值的輸出以政策、服務為實體，并借助多元主體間的網絡伙伴關系以及信息技術、政治信任等條件支持來滿足公眾的期望。[22]Bryson和Alessandro提出了“五個因素”公共價值治理模型，分別是公共政策分析與評估，領導力拓展，對話和協商機制，制度和組織設計，正式或非正式的民主過程以與戰略管理等。[23]Bozeman通過對比傳統市場失靈理論提出了“公共價值失靈”模型，包括失效的價值表達和聚合機制、利益囤積、不完善壟斷、供應者稀缺、短視、替代性思維、人類的生存和尊嚴受到威脅等七種典型表現。其認為公共價值的建立基于公共利益，而當政府和市場所提供的公共服務無法獲得公民滿意、不能代表公共利益時，就會出現公共價值失靈。[24]

政府購買公共服務作為一項由公共財政支撐的，以滿足公民基本公共服務需求為目的的公共行政活動，在耗費如公共資產等公共價值成本的同時，必然會有公共價值收益的產出與傳遞。結合上述公共價值管理理論的分析，可以將政府購買公共服務中的公共價值創造過程推導為以下三個方面：

⒈公共價值：政府購買公共服務的公共性邏輯與主張。按照對公共價值管理的理解，政府購買公共服務并不是單純地追求服務供給和效率提升，其間所嵌入的公眾參與、民主協商、多元合作等治理要素也助推著公共價值的生產與創造。具體表現為：一是推動政府對公共價值倫理精神的主張。政府在與服務承接主體的委托代理關系中，除關注公共服務的效率、質量、安全和可靠性外，更應重視其可及性、公平性、公正性和均等化等公共價值目標。二是政府購買公共服務立足于公眾集體偏好。政府購買的公共服務項目必須符合公共利益的要求，而不是出自于部門、地方或個人利益的考慮。這就需要政府充分地尊重公眾的意見和愿望，注重與社會組織、公眾等利益相關者的協商與合作，并在這一互動過程中發現、定義和豐富公共價值。三是政府購買公共服務績效評估要反映“公民滿意”的價值導向。在穆爾看來，公共價值管理將目光聚焦于對社會公平、正義、民主以及社會弱勢群體的關注，可以突破公共選擇理論個人主義至上的局限性，將分散的個人利益集合為廣泛的公共利益。公眾期望、公眾滿意和公眾信任等價值感知，開始成為政府購買公共服務合同履行的核心關注點。四是政府購買公共服務的服務對象是公眾而不是顧客。公共價值管理將公眾置于和政府同等地位看待，而不是新公共管理中所謂的“顧客身份”。公眾不僅僅是公共管理和公共服務的對象即顧客，更重要的還是公共政策與公共服務體系的評價者、參與者，是與政府一起進行公共服務供給的“合作生產者”。

⒉合法性支持：構建多主體互動的民主協商環境。與傳統公共行政的“剛性管控”和新公共管理的“績效導向”特征不同，公共價值管理范式更加注重“多元合作”，政府、市場企業、社會組織和公民個人等在公共價值創造中都扮演著重要的角色。政府購買公共服務包納了政府、社會和公眾等眾多利益相關者的不同偏好，體現為彼此之間的利益互動和價值對話。公共價值可以通過協商與合作遞送的網絡來構建，政府和公眾作為網絡的利益相關者，彼此之間要加強對話和協商，增進溝通和信息共享。在公共價值主導下，政府購買公共服務應突出供給主體結構的開放與平等，供給內容設計的群策群力與信息共享，供給流程的多元參與與互動反饋。無論是作為公共服務提供方的政府、公共服務使用者的公眾，還是公共服務承接方的市場企業、社會組織等，都可以在公平公正、互惠互信的基礎上通過交流、溝通、協商、對話、投票等自愿和合法方式進行公共服務需求的表達，參與公共服務供給流程的優化以及公共服務績效評估的改善。

⒊運作能力：政府購買公共服務合同的精明管理和價值導向。政府購買公共服務作為一種公共職能的履行、公私合作的委托代理行為，包含著管理效率、倫理價值、公共利益、公眾參與、成本收益、合法性支持等眾多的經濟、行政和政治目標追求。而這些目標的實現程度如何，則依賴于政府合同管理能力的高低。首先，政府作為公共服務的購買方，要做一個精明的合同管理者。政府要精通市場交易原則，并在充分了解公眾的服務需求和集體偏好的基礎上，以委托人的身份公開向社會力量發出邀約意向，嚴肅認真地篩選服務承接方并簽訂購買合同。其中，在選擇公共服務承接主體時，政府要充分評估它們的資質、能力和信譽，嚴格約定服務和產品的質量標準，并推動社會公眾和第三方評估力量參與合同的監督管理。其次，政府作為公共服務供給的責任主體，還要格外關注合同管理中的價值保障問題，以實現供給效益、效率、公平和正義等均衡發展。為了推進公共價值的生產與創造，政府在合同履行過程中要與市場、社會和公眾建立起相互學習與交流的回應反饋機制，及時發現和把握社會公眾復雜化和多樣性的供給需求，確保公共價值的深度拓展。

三、政府購買公共服務的價值導向偏離

國內外實踐顯示，在政府購買公共服務過程中公共價值的創造與遞送并非完全成功，時常存在著價值導向偏離的難題。這具體表現在世界各國政府購買公共服務中不斷出現的效率至上、權力尋租、隱性腐敗、供應商壟斷、一購了之等方面，由此導致公共權力的濫用、公共資源的流失和公共價值的阻滯。

（一）“顧客至上”與公民主體地位的表達困境

新公共管理主張的“顧客至上”和“市場化理念”雖然有助于提升政府公共服務供給的效能，減少和避免脫離公眾需求的行政性傾向，但在具體實踐中將公民“矮化”為顧客、權利“弱化”為顧客需要，致使政府容易忽視對公共利益的保護職責，降格了公民相對于政府的主體地位。“公民如今只不過是政府服務的消費者了，公民相對于國家的個人權利和法律地位無形中被降低了”。[25]顧客導向下的公共服務供給以滿足個人利益的最大化為目標，并將公共利益的拓展視為個人利益的簡單疊加。公共利益或公共價值的這種理性思維或技術化處理顯然難以適應公共服務中模糊的、不確定的和復雜的價值判斷需要。而且，隨著社會價值更加多元化，更加凸顯了“顧客至上”理性思維的簡單化傾向，使其在價值選擇中費力不討好。同時，新公共管理強調“控制成本”和“效率第一”等工具理性追求，使政府購買公共服務的關注焦點集中到財政節約、成本降低、績效管控和單純的顧客服務滿足上，這往往會忽視公共服務供給中更為重要的公平、正義問題。因為公共服務和普通的市場商品不一樣，除了具有一般意義的使用屬性外，還代表著政府對公共利益的維護和弱勢群體的保護等社會價值。說到底，政府購買公共服務只能作為提高公共服務傳輸效率與質量保證的一種方式創新，而不是讓公共服務所承載的價值理性被工具理性所淹沒和邊緣化。

（二）市場競爭與偏執的服務效率追求

政府購買公共服務是建立在效率假設和公共財政優化的基礎之上的，即由競爭性的多主體供給會比政府單一壟斷公共服務生產擁有更高的效率。然而，通過對競爭機制嵌入公共服務供給體系的實踐考察發現，其在產生正向促進作用的同時，也附帶滋生了一些負面問題，導致蘊含于公共服務和產品傳遞之中的公共價值流失。一方面，政府遵循“經濟理性”“競爭導向”必然會把成本核算和減少預算開支作為選擇合作對象的優先選項，由此可能降低政府對承接主體的實際承接資質、服務持續性和發展能力等因素的考量，從而導致市場化的效率追求超越了對自身公共職責的維護。況且，社會力量介入公共服務供給，實際上起著代理政府履行部分公共職能的義務，這在某種程度上已經稀釋或影響了政府唯一公共服務提供者的形象。如果政府任由市場競爭機制主導公共服務供給且不加以相應的約束與限制，必然會危及政府公共精神的構建，進而降低公共行政中的公平、正義、民主等價值的實現。另一方面，受市場運行機制的引導，許多市場企業、非營利組織、基金會等為了公共服務項目競標的成功，各自會使出渾身解數“跑項目”“拉關系”“促合作”。但其中個別行動主體可能采取非正當手段，突破道德底線與法律紅線，向政府購買公共服務的行政管理人員進行行賄與拉攏。部分政府行政人員因經不住誘惑，開始利用職權不正當地干預招投標活動，并與承接者“合謀”取得不當利益。“腐敗問題充斥著整個合同承包的過程，形形色色的操縱投標過程、賄賂和回扣現象從來就沒有消除過”。[26]這種反向作用的直接結果就是一些地區、領域的政府購買公共服務雖然表面上形成了競爭框架和投標流程，但實際上大多還是延續直接資助、定向委托、補助“陪標”等非競爭方式來運作。效率追求不但難以實現，反而有損公共利益的創造。

（三）委托代理與服務需求傳遞的風險疊加

政府購買公共服務模式實質上是公共服務供給領域的一種委托代理關系。政府是公共服務購買人和委托人，而社會力量則是公共服務生產者和代理人。根據對委托代理所發生的經濟交往關系分析，委托人和代理人都是理性的，且追求自身利益的最大化，但政府的公共屬性以及公共服務的的非競爭性、非排它性特征將迫使委托代理雙方在實際運作過程中不得不面臨組織慣性、利益偏差與行動邏輯沖突的難題。首先，政府與公共服務承接者因為“身份差異”，會在信息傳遞與服務購買過程中存在著“失真”問題，從而影響供給與需求兩端的契合度。這可能源于政府沒有將公眾的完整需求信息準確傳遞給服務承接方，或者服務承接方因為自身組織慣性、認識局限性或資源、能力不足等，使最終提供的產品和服務與社會公眾需求存在一定偏差。通常情況下，政府購買公共產品和服務只是按照一般性的商品交易來完成，而沒有關注公共服務供給的公共屬性和價值屬性。政府“僅要求明確提供服務的具體信息，而不會要求民主、公平、公開等含糊的社會價值”。[27]這種一般商品購買的交易模式，既難以建立服務需求與服務體驗之間的有機聯系，還會弱化公共價值傳遞效果，影響公眾服務滿意度。其次，在委托代理關系中缺少公眾這一重要主體的有機參與。在大多數地方的政府購買公共服務案例中，政府和服務生產者完全承包了公共服務項目的設計、生產、流通、評估等環節，而作為公共服務終端消費者的社會公眾基本處于“失聲”狀態。許多公共服務購買清單體現出很強的行政性或部門性偏好，是政府根據自身的行政價值、職能需求以及政策法規來設計制定的，并非基于社會公眾的真實意見與需要表達。對此，吳月認為，當前許多社會力量承接的公共服務項目，基本上是由公安、司法、人社、民政、文化、旅游和體育等政府職能部門設計出來的。[28]這種由政府相關職能部門單向度論證的項目需求，所產生的后果就是在委托代理關系中政府比較看重技術化的操作規范和運作流程，以便于合同的監督、管理和驗收。雖然公共服務承接者時常接觸終端使用者，但他們比較看重與政府相關職能部門的關系，難以聽取社會公眾的意見反饋和心聲。

（四）多主體分散行動與公共價值取向的排序差異

政府購買公共服務作為一種多元主體合作的供給模式，受制于主體來源性質廣泛以及價值追求的迥異，彼此在行動目標、利益追求、責任擔當、價值拓展等方面既存在著合作基礎與愿望，也存有意見分歧與沖突。政府作為購買公共服務的發起方，最高目標是追求公共服務供給的高效、提升社會保障水平和促進社會公平正義實現等，但也期望優化公共財政資金使用以及提升行政效能等現實訴求;市場企業雖然在公共服務供給中也肩負一定的社會責任與義務，但其主要目標還是追求經濟回報與利潤增加;社會組織或基金會等主體不以營利為目的，張揚志愿精神、追求公共利益以及關注弱勢群體，但在我國一些地方它們面臨著力量弱小、資源有限和社會自主性不突出的困境;而社會公眾的直接目標就是獲得公共產品與服務，間接期望公共服務能助益于社會自由、公平和民主等。上述政府購買公共服務中多元利益相關者之間的價值取向差異，不僅會限制主體行動自由，增加非正和博弈風險，而且會割裂公共服務供給的整體性和連貫性。比如在政府購買公共服務中，“行政機關更關心的是節約成本與轉移詰責，而非服務的質量，或者更感興趣的是與其契約伙伴在長時期內維持良好的關系，而非短期性的個案公正和回應消費者”;[29]企業承接公共服務項目，就是獲得利潤與收益，這使其很難完全對照政府公共職能的標準來履行服務供給的“公共性”要求。甚至部分企業在合同履行過程中基于利潤的沖動，還會利用自身掌握的信息、技術等優勢，偏離委托人的目標去追求私利;對社會組織、基金會等非營利性組織而言，只有獲得政府的財政資助或項目支持才能促進自身的生存發展，但由此可能缺乏公共責任擔當，甚至面臨成為政府指導下附屬組織的風險。周定財、楊浩發現，許多受委托公共服務生產的社會組織就因為過于依賴政府而喪失了自身的獨立性，不能很好地發揮第三方組織的社會性和功能性。[30]總而言之，政府購買公共服務的多元主體分散行動如果關系處理不當，難免會導致公共服務供給體系的支離破碎、服務項目的重復設置以及供需匹配失衡等問題，最終降低政府購買公共服務場域內不同利益主體對公共政策制定、服務項目實施、購買合同履行的信任和認同。

（五）合同管理與績效評估的價值缺失

凱特爾認為，政府常因自身行為能力的不足而導致購買公共服務的低效或失敗。“政府不僅經常在確定產品特性方面做不到足以引起競爭所要求的明確性，而且還會因頻繁而重要的信息失靈而痛苦不堪”。[31]一些地方政府因為能力儲備、制度設計、機制約束等因素所致而使公共服務購買合同管理存在很大風險，如合同招投標和項目具體執行是政府購買公共服務成功與否的關鍵，但在一些地區和領域，政府并未做到公平、公正和公開地選擇承接對象，甚至存在著權錢交易、內部招標、非公平競標、陪標等現象;而到了合同執行階段，由于政府在技術、資源和信息掌握等方面的不足，時常聽信或依賴于服務承接方，以致對他們采取的投機主義、壓低成本、降低質量等行為缺乏有效的監管措施。在公共服務購買績效評估中，一些地方政府購買公共服務項目簡單地套用“經濟、效率和效益”的評估模式，缺乏對公共利益和公共價值的評估。因為存在著公共服務購買者與使用者的分離，現實中由政府主導的評估考核模式往往導致其評估效果嚴重偏離實際的情況。即使在一些公共服務購買項目評估中設置有社會公眾滿意度或第三方評估選項，但也僅停留于問題調查式的簡單反饋上不能體現對政府行政人員責任感、道德原則和公共利益關切等方面的要求。而且政府購買的絕大多數公共服務項目還存在著內容復雜、質量和數量不確定等特征，諸如居家養老、社會文化、青少年教育、社區矯正等服務項目就存在私人收益率低、結果衡量困難、產出時間長、評價不固定等情況。如果政府在推行公共服務購買項目過程中僅僅依靠所收集起來的量化數據進行結果評估，是很難真實地反映公共服務滿意度、公共價值創造的。

四、公共價值管理視角下政府購買公共服務的具體建議

基于公共價值管理的視角，政府購買公共服務應圍繞公民主體性而建立起多元化的公共價值產出和創造體系。政府應將公共價值貫穿于購買公共服務項目設計、資源配置、合同履行、績效評估等完整流程中，并獲得公民的信任、支持與合作。

（一）關注公眾集體偏好，凝聚價值共識

公共價值管理主張政府公共服務購買市場化過程中要回歸到公民的主體地位，保障公民的基本權利。Thomas認為：“如果公共決策中缺乏公民參與，那么，這些政府提供的服務可能是毫無意義的。”[32]公眾要由公共服務終端消費者的顧客身份恢復為與政府相對應的主體，成為一個具有公共精神和公共意志的對話者。社會公眾不再是政府購買公共服務中被動的接受者，而是同等重要的參與者、合作者，他們的集體意愿和集體偏好最終決定著公共服務購買的方向和選擇。因此，在推進政府購買公共服務過程中，首先，增強行政人員的公共責任意識和服務意識。張成福認為：“政府只有在真正履行責任時才具有合理性與合法性，政府應積極地回應、滿足和實現公眾的正當要求，承擔起道德的、政治的、行政的、法律上的責任”。[33]政府購買公共服務中的任何公共決策和行政行為都要接受公眾理念和公共價值的約束，積極回應公眾對政府行政人員履職的責任監督和價值關切。政府購買公共服務的項目設計、種類確定、品質保障、績效評估以及對承接主體的資質、能力、信譽考察等，都要圍繞公眾的期望和需求而展開。其次，公共價值管理認為公共利益的實現不是公共選擇理論中所謂個人利益的簡單疊加，而應將理論基礎建立于公眾集體偏好實現上。當面對公眾的諸多需求和期望時，政府應基于對公共利益維護和公共價值創造的判斷，選擇那些具有普遍價值關懷和弱勢群體關注的社會需求并給予客觀的購買評定。再次，政府購買公共服務中政府要與市場企業、社會組織和公眾等利益相關主體一起共同致力于尋求、確定和創造公共價值。政府和市場要根據公共價值創造要求以及公眾集體偏好，不斷調整購買項目的內容與程序設計，及時關注公眾的滿意度等。

（二）基于信任和共識，構建協商合作網絡

公共價值管理倡導任何公共價值的創造都是政府與市場、社會、公眾民主協商的結果。在政府購買公共服務中，政府要時刻保持與相關利益主體之間關于公共價值識別、創造和傳遞的溝通聯系。首先，政府要推動與合作伙伴之間形成全面的信任、共識關系，信任與共識在政府購買公共服務主體間的合作關系中處于核心地位。充分的信任可以降低政府與服務承接者在服務供給和結果傳輸上的交易成本，而合作共識的達成則有助于化解利益沖突，推動共贏網絡的構建。其次，在公共價值的目標創造、合法性支持和運作能力提升中充分發揮公眾的作用，讓他們全面參與公共服務購買與評價的完整流程。政府要積極創新社會公眾參與方式、途徑，并將之有機嵌入公共服務購買的一系列制度供給體系中。當下比較通行的公眾參與方式包括：關鍵公眾接觸、項目聽證、社會調查、座談咨詢、服務體驗等。推進公眾參與政府購買公共服務廣度與深度的提升，可以使政府有效地應對市場變化、信息不對稱和數據失真等情況的發生，始終保持對公眾需求和感知的反應。

（三）平衡民主與效率，突出政治責任約束

政府借助公共服務購買這一合作模式實現公共服務由直接生產變為間接供給，但這并不意味著政府所擔負的公共責任發生轉移或減弱。Hefetz認為，新公共管理下的政府購買公共服務聚焦于效率、質量、標準、安全及可靠性，而公共價值管理并不局限于此，還使之與公共責任、公平與正義等政治民主機制聯系起來。[34]首先，公共價值管理將民主理念有機融入主體利益協調、公共利益保護和公共價值創造之中。根據民主機制構建的要求，政府購買公共服務場域內不同利益相關者都可以圍繞權力架構、責任分配、資源傳遞和合同履行發表自己的意見并達成共識。其次，政府要化解公共服務購買過程中工具理性和價值理性的沖突，以包容性的心態與企業、社會組織和公眾進行價值共識的磋商。因為公共服務項目主要是服務于公眾，提高公眾福祉，所以政府的職責履行不能僅僅停留于財政節約、績效提升等效能追求上，還應從價值層面審視政府扮演的角色，重點突出回應、協商、參與、公平等公共價值屬性。這就要求政府無論在公共服務購買設計論證階段還是合同具體執行過程中，都要依據公眾集體偏好和民主機制的要求去約束自身與相關參與方的行動選擇，推動資源傳遞與服務使用的公共價值轉向。

（四）大力培育承接主體，構建競爭性的購買環境

只有擁有數量龐大、供給穩定的社會承接主體，政府才能發揮市場化購買模式中的競爭與協作優勢，給予公眾更多的服務選擇和價值關注。首先，政府要為服務承接主體的發展提供良好的制度環境和空間基礎。政府可以通過政策激勵、資金引導、產業扶持等方式吸引越來越多的市場企業、社會組織進入公共服務供給領域，壯大承接主體規模，豐富公共服務種類，提升公共服務質量。同時，政府要賦予市場企業、非營利性社會組織等在公共服務購買競標、評估、合同審查以及政策傾斜、資金扶持中的同等地位。政府選擇服務承接主體應基于專業資質、技術能力、服務經驗、資金實力和信用狀況等方面的綜合評價。其次，政府要重點扶持扎根于社會基層的民間性、草根性社會組織的發展。社會組織是基于公共利益和志愿精神而創立的非營利性組織，比較關注社會公平正義的伸張和弱勢群體生存狀況的改善。這一點使它與公共服務的公共產品屬性存有邏輯上的契合性，能夠較好地貼近公眾和獲得社會認同，有利于減少公共服務供給差異和改善社會不平等現象。

（五）提高合同監管能力，重視績效評估的價值導向

政府購買公共服務合同管理能力的高低將會直接影響到公共服務供給的質量如何，間接關涉到公共價值的創造。在公共服務購買過程中，政府必須從服務承接對象的選擇、服務合同的簽訂、執行、監督、評價和終結等各個環節入手，推動高質量的服務供給與公共價值的最大化創造。在合同提出設計階段，政府要綜合多種方式將社會公眾的需求偏好以最小誤差納入服務購買清單之中。在合同履行階段，政府要及時、全面公開與社會資本合作的信息，包括項目遴選、質量評估、服務咨詢、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫建設等，以方便社會公眾參與監督管理。在績效評估方面，根據公共價值管理的主張，政府購買公共服務應突出公眾的主體性，彰顯公眾的滿意度和價值期望感受在績效評價機制建設中的重要地位。政府以創造公共利益和促進社會公平正義為導向，綜合評估公共服務購買中的經濟、效率、效益、公平性以及公眾滿意度等要素。同時政府應注重引入第三方評價機制，邀請相關專家學者或評估機構參與對公共服務購買效果的評估，依靠他們的專業知識來豐富對社會價值創造程度的分析。

政府購買公共服務中的公共價值創造是政府部門、市場企業、社會組織和公民個體等基于對維護社會公平正義和創造公共利益追求而群策群力、合作生產的結晶。其間伴隨著公民主體性的建構、經濟效率的追求、倫理價值的維護、服務質量的提升、公民參與的拓展等一系列的過程融合與價值協商，并以此來消除分散行動主體間的邏輯慣行和價值偏好差異，防止和避免政府因單純重視市場化運行機制而導致的公共價值流失問題的發生。

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（責任編輯：劉 ?鵬）

Deviation and Return of Value Orientation of

Government Purchasing Public Service

——From the Perspective of Public Value Management

Wu Yuzhen

Abstract：Government purchase of public services has become an important mode of public service reform around the world because it can save financial funds and improve the professional efficiency of public service supply.However，according to the practice at home and abroad，there are some problems in the government's purchase of public services，such as the prominent instrumental rationality，the paranoid pursuit of efficiency，and the lack of public interest.Based on the analysis of the paradigm of public value management，the dimensions of public value identification，legitimacy support and operational environment protection can effectively support the analysis framework of value creation and transmission of government purchase of public services.According to the comprehensive normative research and empirical analysis，the generation and creation of public value of government purchasing public services should be promoted from the following aspects：the shaping of citizens' collective preferences，the establishment of negotiation and cooperation mechanism，the examination of political democracy，the creation of competitive environment and the value transformation of performance evaluation.

Key words：government purchasing public services;value orientation;deviation and return;public value management