新形勢下抗震設防監管模式探討

梁瑞平

(忻州市建筑工程消防安全技術服務中心，山西 忻州 034000)

0 引言

2019年3月，山西省實施新一輪的市縣行政機構改革。在本次機構改革中，原來由市縣地震部門承擔的抗震設防與地震安全性評價管理職能劃轉至同級住房和城鄉建設部門。7月1日，山西省住房和城鄉建設廳印發《關于進一步深化施工圖審查制度改革加強勘察設計質量管理的意見》，取消現行的社會中介機構施工圖審查環節，客觀上對保障抗震設防監管提出了新挑戰。2020年1月3日，省人民政府第54次常務會議通過《山西省相對集中行政許可權辦法》，自2020年3月1日起施行。相對集中的行政許可權辦法正式施行后，建設工程抗震設防要求確定作為一項行政審批職能，劃轉至集中許可部門，實現了行政審批與事中事后監管分離。面對新的管理模式，抗震設防主管部門如何順應改革，轉變思想，加強抗震設防管理，確保建筑物地震安全成為當前的一項重要課題。

1 抗震設防要求確定的本質特征

行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。由此可見，行政許可的本質內容是準予申請人從事特定活動。

建設工程抗震設防要求確定主要是根據建設工程的性質、內容、規模和場址，依據《中國地震動參數區劃圖》《地震小區劃報告》《區域性地震安全性評價報告》等，為建設工程提供科學、合理的抗震設防要求。

由此可見，抗震設防要求確定作為一項技術確定，更多的是技術屬性和服務屬性。

2 現行抗震設防要求確定存在的主要問題

2.1 確定環節滯后

2015年施行的《山西省建設工程抗震設防條例》(以下簡稱《條例》)將建設工程抗震設防納入基本建設管理程序，《條例》規定“建設工程應當按照抗震設防要求進行抗震設防；建設工程的項目申請報告或者可行性研究報告應當包含抗震設防要求的內容；未包含經確定的抗震設防要求內容的，項目審批部門不予批復。”

近年來，隨著“放管服”改革的不斷深入，按照國家清理規范投資項目報建審批事項工作部署，投資項目前置審批條件進一步精簡，抗震設防要求不再作為項目批復的前置內容。致使抗震設防要求通過行政審批形式確定相對滯后甚至缺失，無法實現在施工圖設計前完成抗震設防要求確定。

2.2 服務能力偏低

抗震設防要求確定是為抗震設計提供地震動參數，它的本質是一項技術確定，內涵是服務屬性。將抗震設防要求確定作為一項行政許可事項，由集中許可部門開展行政審批，一方面過分強調了它的行政屬性，弱化了本應該向社會提供抗震設防服務的職能，造成社會化服務職能不足[1]；另外一方面對行政審批人員的技術能力提出了更高的要求，一般來說，行政許可更側重于形式審查和合法性審查，所依據的法律法規在一定期限內相對不變。抗震設防要求確定，依據的主要是技術標準和研究成果，根據不同的工程性質、規模、位置、場地土類型等，對抗震設防要求進行技術確定。隨著更多的震害防御研究成果推廣應用，抗震設防要求確定的技術因素更為復雜。此外，這種抗震設防要求確定部門與抗震設防業務主管部門是分離的分割體制，也不利于技術標準的運用和震害防御研究成果的轉化，使得業務主管部門服務建設工程的能力進一步弱化。

3 新形勢下如何做好抗震設防管理

面對新形勢，建議主管部門應該主動適應行政審批制度改革需要，真正從“放”“管”“服”下功夫，實現抗震設防由審批型向服務型轉變。做到既能服從行政審批制度改革大局，又能促進抗震設防要求的落實。

3.1 “放”“服”結合，取消抗震設防要求確定行政審批

“放”，取消建設工程抗震設防要求確定行政審批；“服”，將抗震設防作為一項政府內部協作事項，直接服務于項目選址和設計。

為貫徹落實黨中央、國務院關于深化“放管服”改革和優化營商環境的要求，推動政府職能轉向減審批、強監管、優服務，促進市場公平競爭。2018年5月14日，國務院辦公廳印發《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》(國辦發〔2018〕33號)，文件要求要轉變管理方式，對于能夠用征求相關部門意見方式替代的審批事項，調整為政府內部協作事項。

近年來，我省相繼在太原、臨汾、忻州、大同、晉中等大中城市開展了城市活斷層探測工作，一大批城市活斷層探測成果相繼落地。國家標準《活動斷層避讓》出臺后，抗震設防的服務范疇將進一步擴大，技術因素將更為復雜。

抗震設防由于其特有的技術屬性和服務屬性以及部分研究成果的保密性，建議取消現行的抗震設防要求確定行政審批，改為建設項目用地規劃前的一項政府內部協作事項，由行政審批部門向抗震設防業務主管部門征求意見。抗震設防業務主管部門應在規定時間內，提出建設工程的活斷層避讓意見、是否需要開展地震安全性評價以及建設工程抗震設防要求等意見。改革后，對于建設工程合理選址、科學設防，以及保障建設工程地震安全等方面，操作性更強，更有利于抗震設防成果落實，其現實意義更為明顯。

3.2 “管”字當頭，建立完善的抗震設防事中事后監管體系

抗震設防的基礎在選址設計，關鍵在施工落實，主管部門要摒棄“重審批輕監管”的傳統思維，強化抗震設防落實情況的監督檢查。本次機構改革后，市縣級抗震設防管理由地震部門劃轉到住建部門后，可通過住建部門在建設工程質量安全管理上，比較完善的監管體系和技術儲備，有效開展抗震設防事中事后監管。

3.2.1 管理規范

目前，在抗震設防管理方面，國家尚未建立完善的標準體系，國家標準GB18306-2015《中國地震動參數區劃圖》，作為確定一般建設工程抗震設防要求的標準，對抗震設防監督管理的指導性不強。建議主管部門加強頂層設計，適應放管服改革要求，建立高效、規范、透明的抗震設防監管服務體系。

3.2.2 監管途徑

施工圖設計文件審核。目前，我省已取消社會中介機構施工圖審查環節，全面實行勘察設計質量承諾制、重要工程專家論證制和勘察設計質量終身負責制，給抗震設防監管提出了新的挑戰。各級抗震設防主管部門要積極適應改革潮流，加強技術能力建設，配備必要的專業技術人員。必要時可通過采取社會購買服務的方式，對施工圖設計文件進行抗震設防審核，確保施工圖設計文件符合抗震設防要求。

工程抗震措施監督。將建設工程抗震措施落實情況納入工程質量監督內容，重點對設計變更情況，重點部位、關鍵工序以及隱蔽工程，重要抗震產品的質量檢驗、抗震措施落實情況等進行監督。此外，還應該加強關鍵環節和部位的質量抽查，確保抗震設防措施落實到位。

竣工驗收檢查。強化工程竣工驗收環節的抗震設防質量關，對抗震設防的全過程進行檢查驗收，嚴把抗震設防最后一道關口。

3.2.3 在線監管平臺

目前，全省工程建設項目審批管理系統已上線運行，涵蓋了所有涉及的行政審批、技術審查、中介服務、公共設施報裝及備案等事項。系統通過構建多部門業務協同大平臺，實現了全流程、全覆蓋、全層級，具備了各階段審批事項一家牽頭、一張表單并聯辦理功能。抗震設防監管作為工程建設領域一項重要內容，應依托“互聯網+”，建立全省建設工程抗震設防在線監管服務系統，與全省工程建設項目審批管理系統協同共享。

在用地規劃階段，行政審批部門受理項目用地規劃申請后，及時將協作事項通過全省工程項目審批系統，推送至同級抗震設防業務主管部門。抗震設防業務主管部門應對建設項目的活斷層避讓、地震安全性評價、抗震設防要求等內容提出意見；項目建設單位應根據抗震設防主管部門提出的意見向行政審批部門做出承諾；行政審批部門將承諾內容推送到抗震設防業務主管部門；抗震設防業務主管部門應將項目基本情況、抗震設防意見、項目單位承諾內容等推送到全省抗震設防在線監管服務系統，并通過系統開展抗震設防監督檢查。

依托“雙隨即一公開”監管機制，項目建設單位完成施工圖設計后，業務主管部門應及時開展抗震設防檢查，將活斷層避讓、地震安全性評價、施工圖抗震設防要求落實情況等詳細檢查結果，及時錄入全省抗震設防在線監管服務平臺。平臺根據一定比例，隨機確定抽查對象。抗震設防業務主管部門可通過社會購買服務的形式，對施工圖紙的抗震設防落實情況進行檢查。抗震設防業務部門，還應將施工過程中抗震措施落實情況的質量監督，和項目驗收的抗震設防檢查情況等，及時上傳至在線監管平臺。省級抗震設防主管部門，可通過全省在線監管系統，掌握全省建設工程抗震設防落實情況，并根據掌握的情況做出指令性檢查等，實現建設工程抗震設防監管的透明化、規范化。

4 結語

地震難以準確預測，但地震災害在一定程度上是可以預防的。歷次地震災害表明，建筑物倒塌是造成人員傷亡最主要的原因之一。提高建設工程抗震設防能力，減少人員傷亡，保障人民生命財產安全，已經成為人們的共識。防震減災作為公共安全的重要組成部分，事關人民群眾生命財產安全，事關改革發展穩定大局。各級管理部門要轉變思想，努力實現防震減災從注重災后救助向注重災前預防轉變，積極推進防震減災治理能力現代化建設，構建更加完善的抗震設防管理體系。