貴州六盤水娘娘山國家濕地公園社區(qū)共管研究

侯天文 郭應(yīng) 鄧伯龍*

(1 貴州省濕地和公益林保護(hù)中心, 貴州 貴陽 550001；2 貴州六盤水娘娘山國家濕地公園管理處, 貴州 盤州 56160)

濕地資源作為社會(huì)公共資源，歷來存在多部門、多層次的管理。一塊濕地在不同的社區(qū)范圍內(nèi)有著不同的理解和認(rèn)識(shí)，有著不同的歸屬和管轄權(quán)(張萬欽, 2016)。研究表明，社區(qū)參與能增加人們對(duì)濕地公園發(fā)展的了解，有助于推動(dòng)濕地公園特有的品牌文化和公益事業(yè)(王海林等, 2014; 趙薈等,2018; 瞿佳佳等, 2007)。社區(qū)是利益相關(guān)的直接主體，濕地公園發(fā)展離不開社區(qū)的支持和參與(吳后建等, 2016; 王曉梅, 2014; 劉海宏, 2015)。在國家濕地公園的建設(shè)過程中，基于保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性、物種棲息地連通等原則，會(huì)涉及到跨行政區(qū)域的情況，其中涉及到各方的利益訴求會(huì)更加復(fù)雜，社區(qū)建設(shè)難度加大。本文以跨行政區(qū)域的六盤水娘娘山國家濕地公園為研究對(duì)象，通過問卷調(diào)查和訪談的方式,對(duì)其社區(qū)共管現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行調(diào)查，旨在介紹其經(jīng)驗(yàn)和做法，探討問題癥結(jié)并提出相應(yīng)的對(duì)策，為其它濕地公園開展社區(qū)共管提供借鑒和參考。

1 研究地概況與調(diào)查方法

1.1 研究地概況

貴州六盤水娘娘山濕地公園位于貴州省西部，地處六盤水市的兩個(gè)縣級(jí)行政區(qū)盤州市和水城縣交界處，于2013 年獲得國家林業(yè)局試點(diǎn)批復(fù)，在2018年通過驗(yàn)收并正式掛牌。濕地公園的總體規(guī)劃面積2 680 hm2，濕地率39.55%，是西南喀斯特山地稀缺的沼澤濕地，包括蘚類沼澤、草本沼澤、灌叢沼澤、森林沼澤等多種沼澤濕地類型。六盤水娘娘山國家濕地公園屬珠江流域北盤江水系，是北盤江左岸一級(jí)支流六車河的源頭，其中涉及盤州市普古鄉(xiāng)1 458 hm2，水城縣順場(chǎng)鄉(xiāng)、龍場(chǎng)鄉(xiāng)、花嘎鄉(xiāng)面積合計(jì)1 222 hm2。六盤水娘娘山濕地公園由六盤水市政府委托盤州市政府和水城縣政府共同管理，目前已經(jīng)成立六盤水娘娘山國家濕地公園管理處，為副縣級(jí)事業(yè)單位，隸屬于六盤水市林業(yè)局。

1.2 調(diào)查方法

為了解六盤水娘娘山濕地公園社區(qū)共管的基本情況、社區(qū)居民對(duì)濕地的認(rèn)知和態(tài)度，設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷。調(diào)查問卷分為3 個(gè)部分，包括個(gè)人信息概況、對(duì)濕地的認(rèn)知程度、濕地公園建設(shè)的影響和切身感受等。調(diào)查范圍覆蓋普古鄉(xiāng)、花嘎鄉(xiāng)、順場(chǎng)鄉(xiāng)和龍場(chǎng)鄉(xiāng)4 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2018 年3 月至2019 年11 月期間，采取走訪普通社區(qū)居民并隨機(jī)發(fā)放問卷、對(duì)村鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人深度訪談的形式開展4 次調(diào)查。此次調(diào)查共發(fā)放280 份問卷，回收有效問卷280 份，有效率100%。

2 結(jié)果與分析

2.1 受訪者基本情況

本次受訪者男女比例為54.6:45.4，受訪者年齡以18 ～45 歲的中青年為主，占比66.43%；文化程度以高中以下為主，占比73.57%；從職業(yè)情況來看，務(wù)農(nóng)的人群最多(占比50.71%)，然后依次是務(wù)工(占比16.79%)、公職人員(含管理和技術(shù)類，占比15.00%)、個(gè)體經(jīng)營戶(占比7.86%)、企業(yè)職員(占比6.43%)和其他(3.21%)。

2.2 社區(qū)居民對(duì)濕地的認(rèn)知

社區(qū)居民均知悉娘娘山濕地，對(duì)濕地的生態(tài)功能有一定的認(rèn)識(shí)，認(rèn)同濕地具有蓄洪防旱、調(diào)節(jié)區(qū)域氣候的生態(tài)功能；均認(rèn)為保護(hù)濕地資源是有必要的，并且其中73.6%的受訪人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)建立一定的保護(hù)形式；半數(shù)(50.70%)受訪對(duì)象認(rèn)同濕地公園應(yīng)當(dāng)兼具保護(hù)和開發(fā)。

2.3 濕地公園建設(shè)的影響和切身感受

仍有部分人(占比13.21%)并不知曉已建立六盤水娘娘山國家濕地公園；只有22.14%的社區(qū)群眾曾經(jīng)參與過濕地公園保護(hù)或建設(shè)相關(guān)工作。濕地公園建成后社區(qū)群眾對(duì)濕地公園的認(rèn)知結(jié)果是：47.14%的人未感受到道路交通設(shè)施因此改善；31.07%的人未感受到增加了休閑娛樂、運(yùn)動(dòng)活動(dòng)場(chǎng)所；12.86%的人不認(rèn)同社區(qū)治安得到改善；20.36%的人認(rèn)為濕地公園不能促進(jìn)甚至還降低了收入等；49.64%的人不愿意無償參與濕地公園的保護(hù)和建設(shè)，顯示社區(qū)群眾參與意愿并不強(qiáng)烈。

3 社區(qū)共管現(xiàn)狀及存在的問題

3.1 社區(qū)共管現(xiàn)狀

盤州市在組建娘娘山國家濕地公園管理處時(shí)，從林業(yè)、環(huán)保等部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干和管理干部。這些工作人員具有豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn)，能夠與群眾進(jìn)行有效溝通，在社區(qū)共管中開展了以下工作。

(1)加強(qiáng)與相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的聯(lián)系。六盤水娘娘山濕地公園管理處主動(dòng)與公園范圍內(nèi)的4 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各相關(guān)村組簽訂濕地資源共管協(xié)議，將濕地保護(hù)融入村規(guī)民約，落到實(shí)處。

(2)初步開展聯(lián)防聯(lián)動(dòng)。以公園管理處為主體，形成“生態(tài)護(hù)林員-村委會(huì)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”上下聯(lián)動(dòng)的配合，對(duì)采挖海花草(泥炭蘚的當(dāng)?shù)厮追Q)、排水耕種和私建房屋等行為進(jìn)行勸導(dǎo)和行政執(zhí)法查處，確保各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握當(dāng)?shù)鼐用衿茐臐竦氐南嚓P(guān)情況。

(3) 積極開展?jié)竦乇Ｗo(hù)宣傳活動(dòng)。除了在世界濕地日、世界野生動(dòng)植物日、省愛鳥周、省濕地保護(hù)宣傳周等開展宣傳外，還會(huì)利用旅游旺季、趕集等時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在廣場(chǎng)、集鎮(zhèn)等地開展日常社區(qū)宣傳。通過“娘娘山濕地是大家共有的水源”理念作為切入點(diǎn)，讓當(dāng)?shù)厝罕姰a(chǎn)生共情，形成資源保護(hù)和互相監(jiān)督的氛圍。

3.2 存在的問題

3.2.1 管理機(jī)制未理順 水城縣3 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)占濕地公園面積的45.6%，但水城縣政府及相關(guān)部門未能主動(dòng)參與娘娘山濕地公園管理。濕地公園通過科普宣教活動(dòng)增加了社區(qū)居民的理解和支持，在建設(shè)過程中也聘用周邊社區(qū)居民參與工程、臨時(shí)管護(hù)等，但濕地公園管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)之間尚未形成全面的、有效的良性互動(dòng)，居民未能有效參與到?jīng)Q策和活動(dòng)實(shí)施中，是一種被動(dòng)式的社區(qū)共管。

3.2.2 資金投入不均衡 因濕地公園管理以盤州市政府管理為主，因此，按照資金管理規(guī)范，中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政濕地補(bǔ)助資金均撥付到盤州市財(cái)政賬戶。同時(shí)，依托娘娘山濕地開展的基礎(chǔ)設(shè)施、旅游等融資項(xiàng)目也由盤州市牽頭開展申報(bào)和實(shí)施。水城縣并未通過國家濕地公園品牌獲得任何資金投入，其參與濕地公園管理的態(tài)度相對(duì)消極。

3.2.3 利益訴求存差異 2017 年前，國家濕地公園建設(shè)采取先批復(fù)總體規(guī)劃、再逐步落實(shí)建設(shè)的方式。在編制濕地公園總體規(guī)劃時(shí)，更多考慮的是如何有效保護(hù)濕地資源、動(dòng)植物資源和生態(tài)系統(tǒng)的完整性，未將濕地公園內(nèi)及周邊的社區(qū)及居民作為濕地公園的重要組成要素來看待，對(duì)社區(qū)利益考慮較少，設(shè)計(jì)的合理利用方式也不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、可操作性較差，從而導(dǎo)致管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)成為利益訴求的對(duì)立方。

3.2.4 參與意愿不一致 濕地公園面積較大，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組眾多，國家濕地公園按照試點(diǎn)批復(fù)的總體規(guī)劃范圍勘界定樁后，因?yàn)楸Ｗo(hù)和管理的需要，往往會(huì)限制當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)各類資源的利用。這將改變社區(qū)居民原本“靠山吃山”的生產(chǎn)生活習(xí)慣，在初期通常會(huì)直接或間接地影響居民的生活，使其經(jīng)濟(jì)利益受損。因保護(hù)成效提升生物多樣性，也會(huì)產(chǎn)生動(dòng)物破壞取食莊稼的情況，從而引發(fā)資源保護(hù)和社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾。在找到新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式前，這種矛盾可能會(huì)呈現(xiàn)逐步激化的趨勢(shì)。

3.2.5 效益分配差距大 六盤水娘娘山國家濕地公園地處縣域交界處，由于“邊緣效應(yīng)”，分別屬于各自縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的區(qū)域。娘娘山下的普古鄉(xiāng)舍烹村作為中國農(nóng)村“三變”改革發(fā)源地，吸引了全國各地到此觀摩學(xué)習(xí)，社會(huì)效益明顯。依托娘娘山的資源優(yōu)勢(shì)，盤州市普古鄉(xiāng)群眾積極參與生態(tài)旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，目前已經(jīng)打造高原濕地生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園區(qū)、溫泉度假小鎮(zhèn)和國家4A 級(jí)景區(qū)等項(xiàng)目，并取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益，群眾受益廣泛。而濕地公園水城縣片區(qū)的群眾也付出了資源保護(hù)的努力和成本，但目前未見到明顯的效益，未能參與到濕地公園保護(hù)的效益分配，缺乏保護(hù)濕地資源的動(dòng)力。

4 跨行政區(qū)域濕地公園社區(qū)共管建議

4.1 完善管理組織形式，提升管理效力

在跨行政區(qū)域的濕地公園中，應(yīng)當(dāng)在行政層面盡量建立更高的管理機(jī)構(gòu)，以便從行政方面有效協(xié)調(diào)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)資金公平分配。在涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立管理站點(diǎn)，建立起以相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)管理人員和居民代表為主體的社區(qū)共管委員會(huì)等議事組織，聘用當(dāng)?shù)貪竦毓茏o(hù)人員，明確共管的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，完善管理體系。例如，六盤水娘娘山國家濕地公園應(yīng)當(dāng)盡快建立真正意義上的市級(jí)層面的濕地公園管理機(jī)構(gòu)，組建由盤州市、水城縣兩地的技術(shù)和管理人員構(gòu)成的管理團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)合作共贏的共同管理。

4.2 完善總體規(guī)劃范圍及功能分區(qū)

應(yīng)充分銜接當(dāng)?shù)氐耐恋乩谩⒔煌ā⒙糜魏退雀鞑块T規(guī)劃，預(yù)留合理的發(fā)展空間，為濕地資源的全面保護(hù)提供保障。根據(jù)濕地公園的實(shí)際情況，將已經(jīng)批復(fù)的基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)等紅線調(diào)整劃出濕地公園范圍；一般耕地則依照“村民組-村委會(huì)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府-縣級(jí)人民政府”逐級(jí)確定土地權(quán)屬，結(jié)合濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)需求，確定是否納入濕地公園范圍。

4.3 初步建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制

摸清濕地公園范圍內(nèi)因濕地資源和生物多樣性保護(hù)而產(chǎn)生的農(nóng)作物損失的基本情況，爭(zhēng)取中央財(cái)政濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)助資金支持，保障群眾不因濕地保護(hù)而受損。爭(zhēng)取地方財(cái)政預(yù)算投入，保障生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)倪B續(xù)性。通過濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)施，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民保護(hù)濕地的積極性，發(fā)揮濕地的生態(tài)功能，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)與民生改善協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.4 協(xié)調(diào)改善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施問題

國家濕地公園屬于自然保護(hù)地的一般控制區(qū)，應(yīng)當(dāng)對(duì)因國家濕地公園建設(shè)而產(chǎn)生的社區(qū)民生問題和需求進(jìn)行評(píng)估，整合財(cái)政資金和部門項(xiàng)目資金，在不破壞濕地生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，改善社區(qū)內(nèi)的交通、能源、水電等基礎(chǔ)設(shè)施，保障社區(qū)居民基本的生產(chǎn)生活，建設(shè)必要的生態(tài)旅游基礎(chǔ)設(shè)施。例如，六盤水娘娘山國家濕地公園內(nèi)原有G246 國道擬實(shí)施擴(kuò)建工程，為保護(hù)娘娘山沼澤濕地，經(jīng)生態(tài)影響評(píng)估，該工程項(xiàng)目已暫停。但濕地公園內(nèi)部交通不便的問題依然存在，也是導(dǎo)致水城縣無法分享娘娘山濕地綜合效益的重要因素之一。鑒于該道路為存量資源，應(yīng)當(dāng)允許道路合理規(guī)劃擴(kuò)建、修葺并使用。

4.5 開展合作項(xiàng)目，提高社區(qū)居民收入

只有讓社區(qū)居民從濕地公園的建設(shè)和發(fā)展中獲得切實(shí)利益，共享生態(tài)紅利，才能提升他們主動(dòng)參與濕地公園保護(hù)和管理的積極性和實(shí)踐力。可以借助“三變”的成功模式，讓社區(qū)居民入股，在濕地公園合理利用區(qū)及周邊開展有機(jī)種植、生態(tài)旅游等經(jīng)營活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)共同致富。泥炭蘚具有直接的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，在貴州省獨(dú)山縣等地已有較成功的大面積人工栽植案例。六盤水娘娘山國家濕地公園周邊具備開展泥炭蘚人工種植的氣候和土地等條件，通過人工種植促進(jìn)社區(qū)居民增收，從而減少對(duì)泥炭蘚的破壞性采摘。

5 結(jié)論

社區(qū)共管是國家濕地公園建設(shè)管理的重要內(nèi)容，也是取得資源保護(hù)和社區(qū)發(fā)展共贏的重要措施。目前六盤水娘娘山國家濕地公園因跨行政區(qū)域引發(fā)了各種問題，但經(jīng)過理順社區(qū)共管機(jī)制，協(xié)作發(fā)展合理利用方式，終將實(shí)現(xiàn)濕地資源全面保護(hù)和社區(qū)綜合發(fā)展的良好局面，成功將綠水青山轉(zhuǎn)化成金山銀山，讓原本被邊緣化的行政區(qū)域，借助國家濕地公園的牌子，煥發(fā)出勃勃生機(jī)。