基于循證理性決策的英國公共科研管理案例研究
——對英國研究理事會的獨立審查

劉榮霞，李 紅，楊 帆

(1.中國21世紀議程管理中心，北京 100038；2.英國生態水文中心，英國牛津 OX10 8BB；3.蘭克斯特大學，英國蘭卡斯特 LA1 4YQ)

在人類科技發展史上，英國人曾開展過頗具影響力的科研創新實踐。從影響人類科學革命長達幾個世紀的牛頓萬有引力定律、達爾文的物種起源，到現代計算機發明、遺傳物質DNA發現等顛覆性創新，以及青霉素的發現、單克隆抗體的開發和噴氣發動機的發明等科學理論的轉化應用，這些成就受益于英國長期的科學文化積淀和創新環境的不斷培育。幾個世紀以來，在支撐科學發展的體系建立上，英國堅持深化對科學性質、發展規律、意義目的的哲學認知不動搖。在科研管理方面，英國創建并堅持公共科研的“雙重支持體系”(Dual Support System)，分別由研究理事會和高等教育資助機構平行支持科研與創新活動，堅持被視為獲得成功的基石和“黃金法則”的“霍爾丹原則”(Haldane Principle)[1]。尊重科學自身規律的科研體系建設，支撐著英國成為擁有堅實科研基礎的國家[1-2]。科研的思想可追溯到17世紀弗朗西斯·培根提出的關于科學的“兩大目標”，即促進知識的產生和學習，進而改善人們的生活[1]。科學研究服務民生、影響文化、促進文明、引領發展，科學也因此被擺在政府考慮的核心。在管理體系設計上，政府通過英國研究理事會(以下簡稱RCUK)管理競爭性科研經費，促進各科學領域科研活動和以改善福祉為目標的知識產生，7個研究理事會分別管理不同的學科領域；通過英格蘭高等教育基金會(以下簡稱HEFCE)及其他同類機構為大學學習教育、技能培訓和知識應用等提供穩定的支持，發展儲備人才和能力。RCUK作為“雙重支持體系”的重要組成，在公共科研管理方面展示了科研與創新的最佳實踐，其在治理結構、運行機制、資金支持模式和項目管理上取得的成效被國際上廣泛推崇和借鑒。近年來，英政府大力推進公共科研政策革新，其科技創新在思想層面、戰略頂層設計以及行政體制建設上與中國科研管理的相似度比以前大為提高[3]，分析英國公共科研管理改革案例及新舉措，可為中國科技管理改革工作的推進提供重要參考。

1 英國公共科研管理面臨的新形勢：應對復雜性挑戰和維持卓越的研究能力

英國的科技發展正走在關鍵的十字路口。愈發激烈的國際競爭、經濟對知識的強依賴、新工具引發認知方式的改變以及應對氣候變化、老齡化、社會安全等復雜性問題，正成為英國重塑科技創新之路的新引擎。欲解決復雜性問題，需要更多的知識和創新供給，為此，英政府制定實施新目標，到2027年提高研發投入占GDP的比例達到2.4%，提高研發稅收抵免率到12%，投入7.25億英鎊用于新的工業戰略[4]。然而脫歐進程的不確定性，對英國的科研與創新造成更多影響甚至是風險。一個長期性的問題是英國科學研究從政府和工業界獲得的總體支持率較低，其財政科研投入占GDP的0.49%，在發達國家排名中靠后，其他歐洲國家平均為0.67%[5]。如何保證必要的科研創新投入、自由的研究人員流動和學術交流、有競爭力的產業優勢和領先的科學大國及創新強國地位，是擺在英國政府面前的一項重大課題[3]。按照科學發展規律，解決復雜性問題，越來越需要綜合知識，多學科、跨學科和跨越傳統邊界的方法。在治理結構上，大趨勢是走協同治理和合作的模式，特別是對于研究密集型國家，公共科研管理作為“幫助發動并塑造以知識為基礎的創新”的作用力[6]，正以其日益強大的力量塑造科學知識的生產方式[7]，影響國家整體發展。為此，當英國再重新審視和思考RCUK的治理結構和制度設計時，需要解決的是如何在準確理解科學發展規律的基礎上重新整合、優化科研布局，通過改進頂層設計，實現組織機構間的協作，拉近科研與決策距離，確保科研活動的多樣性和靈活性，維持卓越的研究能力[7]。

公共科研管理不僅限于政府或資助機構的責任，也是科學共同體自治的內在要求，英國科學共同體對此積極響應，圍繞公共科研管理改革展開具體行動。2014年起，由政府、RCUK、大學、科研機構、學術協會及其他利益相關方合作，組織了多項重要的專題審查和評價。從“科學與創新審計”到針對各公共機構的“三年期審查”，全面評價公共科研管理、現行治理結構對英國科研產生的影響，研究需要制定什么樣的政策以及如何制定政策，使其能夠幫助發動并塑造一個更適合未來的科研治理結構[8-9]。這些為我們研究英國公共科研管理提供了最新案例。

2 公共科研管理評價：基于循證對研究理事會開展獨立審查

2014年，英政府委托保羅·納斯爵士(諾貝爾獎得主，時任英國皇家學會會長)牽頭對RCUK的獨立審查工作。在對公共部門集中開展的“三年期審查”基礎上，系統評價理事會在科研經費分配、研究方向制定及項目遴選等方面的政策效力，分析理事會公共科研管理對鞏固英國科研基礎，確保和促進科研卓越性的影響力。獨立審查是英國針對公共科研管理極具影響力的一次評價，其結論和建議為推動英國新一輪科研管理改革發揮著舉足輕重的作用，保羅·納斯也成為了這場改革的主設計師[10]。

2.1 獨立審查的方法及工作機制

獨立審查不是自上而下式的評價，而是由科學家牽頭、科研機構及相關主體互動參與，在方法上也回避了指標式量化評價，直接針對影響英國公共科研管理的深層次問題，采用循證的方法，收集評價依據和建議。納斯牽頭組織征集來自科學共同體的建議，獲得252份反饋。為實現更廣泛的參與，審查建立了“互動式參與”機制(表1所示)，由“領導人顧問團”指導+“審查代表組”建議+“利益相關方”咨詢組成(圖1所示)。成員代表來自管理部門、高校、科研機構、企業、學會和國際組織等37個部門、組織或不同學科、領域的科研群體，既有科學界領軍人物(包括4名諾獎得主)，也有青年學者。在互動式參與機制下，多元主體的介入可協同應對當下科研管理的復雜性挑戰，為塑造英國適應未來的公共科研管理提出針對性建議；另一方面，互動參與過程也是推進不同主體凝聚共識的過程，成為復雜環境下快速形成決策共識的有效途徑。

表1 獨立審查的“互動式參與”過程

資料來源：據參考文獻[11][12]翻譯總結。

圖1 獨立審查工作組構成情況

注：1)數據根據參考文獻[12]統計；2)Defra為英國環境、食品與鄉村事務部英文縮寫，EPSRC為工程和物理研究理事會英文縮寫。

2.2 遵循科學自身規律和國家需求為導向，明確審查重點

審查堅持問題導向，通過群體磋商，明確關鍵議題，公開征集問題表現的科學證據和建議。根據公布的相關文件研究梳理審查范疇[11-12]，從宏觀上分為4個方面的議題：(1)戰略決策；(2)合作與伙伴關系；(3)科研資金分配的平衡關系；(4)管理方式。

議題中包含的關鍵性問題：一是在決策層面，科研任務部署(包括資金分配)能否充分體現國家利益？科研支持主導方向來自科學家個體的主觀意愿(如科學家的興趣愛好)，推行自由探索研究。隨著環境的改變，面對振興產業經濟方面的挑戰，為滿足國家制定政策的需求，戰略導向型科研也逐漸成為影響科研決策的一個重要方面。RCUK作為英國科研資助機構之一，與其他資助機構如HEFCE、政府各部的研究資金、私人基金會(如，Welcome Trust)、私企研發基金等，如何在戰略層面上形成互動，以遵循科學自身規律和國家需求為導向，優化科研布局？各研究理事會資助項目類型(個人項目、團隊項目、設備類和基礎設施類)組合的合理性也是審查的關鍵問題之一。二是在合作方面，研究理事會是否建立有效的內外合作，包括理事會間的合作以及與其他資助組織或機構的合作？在資金安排合作上，是否充分考慮支持多學科、跨學科、交叉領域的研究？三是在資金分配方面，各理事會按學科及領域劃分進行的資金配置方案是否合理？不同學科領域間資金分配是否平衡性？研究理事會如何才能更廣泛地考慮國家利益，包括區域間的平衡，充分考慮應用研究對地方和國家經濟的影響？研究理事會科研資金分配結構中現存的核心問題或缺口？四是在管理方式上，重點審查理事會科研管理流程、規則是否科學、合理？

2.3 循證建議對改進公共科研管理的關注重點

(1)關注科研決策的公平與合理性，政府、RCUK在實現科學決策方面的互動性和戰略統籌。不少建議認為，科研管理需從宏觀層面制定系統全面的長期性戰略，瞄準方向，兼顧發展的重大需求并遵從科學自身的發展規律，通過優化戰略政策設計，營造最佳創新環境，促進科技創新與社會經濟發展的高效互動、充分融合。RCUK的科研管理作用不僅限于經費管理，更應作為政府和其他資助機構的戰略伙伴，合力構建科研資助框架體系，為實現國家創新戰略預期提供必要條件。

大多數反饋建議認為“雙重支持體系”是英國科研成功的基礎，需維持。在決策公平性上，部分學者批評了現存的經費資源區域分配不均衡現象，過度集中于牛津、劍橋和倫敦“金三角”區域(約占公共科研投入的46%[13])，質疑原因來自理事會內部決策壓力，擔心英國科研與創新會因此失去活力，導致科研本身多樣性的喪失。

(2)關注RCUK科研管理的執行力和影響力。150份提案評論了研究理事會促進各類機構之間合作的管理能力，肯定了目前“博士培養中心及伙伴關系”，生物技術和生物科學研究理事會的“工業俱樂部”模式，工程和物理研究理事會構思創建的“沙坑型創意活動”等特色科研計劃或項目形成機制，建議科研管理應更靈活、更具創新性，應充分考慮合作對整體創新環境產生的多重影響，統籌包括政府、RCUK、創新英國、工業合作伙伴獎、彈射計劃基金、英國貿易投資總署、歐洲區域發展基金等不同主體、不同投入計劃間的合作。

(3)關注公共科研資助方向，呼吁重視多學科、跨學科和交叉領域的科研創新。154份提案要求理事會應更好地促進跨組織邊界的多學科、交叉學科、跨學科研究。普遍認為，雖然個別理事會對跨學科研究的支持和管理已富有成效，但跨理事會間對多學科、交叉學科、跨學科的研究支持卻不盡人意，只有14%的反饋認可理事會在這方面做出的資金安排，46%認為有較大改進空間。建議在多學科、交叉學科、跨學科研究方面，建立目標更長遠的支持計劃，進一步使各研究理事會的管理流程和計劃結構更趨標準化，促進多學科、交叉學科、跨學科項目的形成。29份提案批評了同行評議的局限性，認為其組織形式不能整體評判交叉學科和跨學科項目的研究水平，呼吁建立具體針對多學科、交叉學科、跨學科的評審小組，或對評審專家進行特殊培訓。

(4)關注RCUK的管理方法，需要更科學、精細、專業和標準的管理。目前，部分科研計劃采用的兩輪評審流程得到大多數專家支持。反饋建議最集中的是呼吁促進跨理事會合作，提高經費資助和使用的透明度，建立標準化、精簡的科研申請及管理流程，各理事會之間采取統一的方法和制度，用更一致和專業化的流程來管理整個理事會的籌資計劃，還建議需要一個強大的績效管理框架來評估和報告情況。建議鼓勵建立大學、科研機構和研究理事會之間的人員借調機制，涵蓋計劃主管和項目經理層，如美國國家科學基金會(NSF)的做法，提高研究理事會與科學共同體的互動，促進理事會提升科研管理人員專業化水平。

關于同行評議，有專家認為決策更傾向于支持風險較低的項目。為提高評審的質量，建議擴大評審專家的范圍，吸引更多的企業專家、科研用戶和國際專家參與轉化形和應用型研究的評估，建議研究理事會應為評審專家組提供指導和培養。為了減少偏見，還有建議提出實施類似《自然》雜志引入的雙盲同行評審機制。

關于指南，建議在公布前，應進行更廣泛溝通。有專家認為，目前指南公布日期與項目提交申請的截止日期之間預留的時間過短，應適當延長，特別是對于跨組織邊界、跨學科的指南，應針對領域科研創新的特點，適當調整申請受理時限。在科研管理平臺服務方面，需要建立更簡便和友好的操作，為科研人員提供高效、便捷地信息服務。目前，研究理事會管理著3個不同的信息服務平臺，聯合電子申報Je-S項目管理平臺，研究門戶Research Gateway立項信息平臺和研究魚Research Fish科研成果報告平臺。建議整合三個平臺，統一管理，簡化操作，提供“一站式”服務。

3 獨立審查的結論及建議

獨立審查不僅是對研究理事會的評價，更是在宏觀科研管理層面上，分析政府、機構、企業和其他主體的責任、作用和互相關系，立足于發展的時代背景，通過循證決策，多角度評價英國公共科研管理的能力，主旨思想是通過改革，促進“把科學放在政府的核心”[1]，塑造并有效運用公共科研管理，拉近科研與決策的距離，最大程度激發和釋放科研活力并轉化為促進社會經濟發展、滿足國家利益的創新能力，有效應對未來復雜多變的發展環境。

3.1 三種科研途徑及其作用關系

充分理解3種科研途徑及其作用關系是公共科研管理決策的重要基礎。根據科研活動屬性及特征，納斯分析了3種科研途徑：發現研究(discovery research)、應用研究(Applied Research)和轉化研究(translation research)。發現研究是對“未知”的探索，形成知識“源”，具備自我矯正機制；轉化研究似“橋”促進科學發現知識從面逐漸聚焦到點；應用研究作用產生“果”，體現目標導向和產出影響。3種途徑下的科研活動各具特點，有特定研究范式，但三者間又不僅是單一方向的作用關系(見圖2)。在內外因素驅動下，各研究途徑均可產生不同類型的知識，轉化和應用研究可以產生發現研究，反之亦然。按一定規律在體系內流動并影響其他途徑方向的科研活動，聯合作用催生新知識。在特定目標和條件下，知識累積轉化形成創新支持、產生效益，影響社會經濟。3種途徑構成科研活動的整體，其研究投入可來自政府、企業和社會組織。結合研究報告的論述，可總結出一個觀點：塑造科學的公共科研管理即是在充分理解3種科研途徑相互作用及其影響基礎上，構建有效的政策設計和制度安排，維持各類科研活動的平衡和正向關系，確保各維度知識的流動性、滲透性和多樣性，并為知識的轉化和產生作用持續創造有利條件。

圖2 3種科研途徑的特點及作用關系示意圖

3.2 改進RCUK治理結構，提供高水平的戰略領導力

皇家憲章對RCUK規定的基本責任是“在各自領域學科促進和支持高質量的戰略基礎研究和應用研究以及相關的研究生培訓”[14-15]，也是建立的初衷。然而，英國要想在不斷變化的環境中全面保持世界級科研實力，需要RCUK站住更高層面上履行使命和責任，實施高水平、影響范圍更廣的科研戰略，優化治理結構、提升戰略領導力。在科研戰略領導力方面，要求理事會能系統深入了解學科發展和技術創新趨勢，準確判斷英國在變化環境下具備的科研實力和存在的短板，能繪制一幅高質量的“英國研究實力圖”，形成科研部署行動方案；對新機遇有敏銳的行動力，培育支持變革性、新興領域的科研任務，創建新的資金支持機制，優化研發投入，維持英國的科研地位。另一方面要求理事會在推進科研體系建設中，積極主動建立伙伴關系，加強與政府、科研團隊、行業、其他資助機構及公眾的合作，拉近科研與決策的距離，在規劃、科研能力評價、優化融資環境等方面形成高效互動，突破管理責任邊界過高的束縛，為科研戰略研究及決策提供支持。

為此，該審查確定了5個方面的改進方向(如表2所示)，在治理上形成協同效應，正如報告中所述“這些方面對于研究理事會維持英國卓越的科研實力非常重要，有助于更好地發展政府的整體科學戰略和政策”[1]。

表2 RCUK科研管理治理結構改進方向

資料來源：根據參考文獻[1]進行研究總結。

3.3 成立獨立機構，“研究英國”(Research UK)

新的治理安排是在保持“雙重支持體系”下，實現三個層面治理結構的轉變：研究理事會、跨理事會和跨政府層面。通過整合，在研究理事會之上組建一個新的獨立機構“研究英國”(以下簡稱RUK)，RUK設執行委員會和董事會，新的治理結構關系圖如圖3所示。

RUK執行委員主任，由政府任命，統籌管理各研究理事會，接受董事會監督，負責向政府及董事會報告，執行委員成員包括7個研究理事會的主席，作為RUK戰略領導核心。執行委員會主要履行5項職責：(1)制定公共科研管理政策制度、優化流程，統籌規范各研究理事會的科研管理；(2)跟蹤監測科研活動，建立大數據系統，形成科研全景圖，為相關方提供“一站式”數據信息服務，包括各渠道的經費來源、科研活動與布局、研究領域、成果影響、不同機構的科研投資組合等，為科技戰略研究及部門決策提供信息支持；(3)支持跨領域、跨機構科研活動，如建立跨理事會或研究理事會與創新英國、政府部門間的科研評審機制，靈活配置科技資源，在解決應急和重大創新需求方面作出響應，重新分配理事會間的資金或尋求注入新資金，開辟新計劃；(4)制定科研戰略規劃，圍繞學科發展、資金支持機制、優先事項決策，科研短板或瓶頸問題分析，組織戰略頂層設計，形成決策建議，通過RUK的治理結構，與相關部門合作確定各個研究理事會的總體預算和分配計劃，定期審查研究理事會的數量和研究領域覆蓋范圍；(5)維護健康良好的科學文化，全面負責學術道德和科研行為管理，確保科研的公開、公正和透明性。此外，審查報告中還建議HEFCE和創新英國的首席執行官也出任RUK執行委員會成員。

RUK董事會由獨立主席、非執行董事、政府部門代表組成，其成員需具備精湛的管理能力和高水平的科研實力。RUK董事會由政府任命，向英國商業、能源與工業戰略部(以下簡稱BEIS)負責人報告，BEIS負責人及高級別官員代表也將依職權出席董事會。該董事會的組成和職責，遵從1971“戴頓報告”確定的結論[16]，通過RUK的運行機制監督執行委員會的履職情況，為研究理事會發展提供建議，包括推薦優先支持領域，與RUK執行委員會一起負責就“科學政策”向政府提出建議，監督執行委員會的工作進展。行政管理方面繼續采用共享商業模式(UKSBS)，為所有研究理事會提供集中、統一、專業化管理服務，從人力資源服務、項目資金撥付、科研資金管理到會議辦公采購、信息與通訊技術(ICT)服務等[17]，通過整合服務壓縮管理成本，緩解各理事會內部的行政管理負擔。

圖3 新的治理結構關系

在新的治理結構中，各研究理事會仍保留以學科為重點的運行和管理模式，如執行領導層責任制、內部預算控制、科研資金管理、評審管理、項目管理、建立專家咨詢委員會等。研究理事會保留了主導科學發展和戰略制定的自主權，類似大學內不同院系的科研自治權。理事會成員來自同行科研團隊，研究理事會主席在RUK主任建議下由政府任命，理事會領導層由理事會主席與RUK主任共同任命。不僅是改革理事會治理結構，審查還提出了強化政府間合作的制度安排。建議組建“部長委員會”，由首相科學技術委員會CST(Council for Science & Technology)為其提供獨立咨詢。新建的部長委員會主席由一名內閣高級長官擔任，成員包括：全面負責執行英國科學議程的大學和科學部長，以及其他主要負責科學預算部門的部長和各部門的高級官員。“兩委員會”的制度，有利于確保科學在政府決策的核心地位，有利于部長委員會行使政治力量，有利于咨詢委員會提供科學決策支持，共同為實現國家目標改進科學管理。

2016年，英國政府全面采納了獨立審查建議，改革治理結構[8]。經《2017高等教育與研究立法》(The HER Act 2017)批準，2018年4月，新國家機構“英國研究與創新”(簡稱UKRI)成立，其下除了原有7個研究理事會外，還整合了2個機構：創新英國和研究英格蘭(Research England)。截至2018年12月，UKRI負責管理總預算超過60億英鎊的公共科研經費。

4 啟示

4.1 重視在管理和決策上形成群聚效應

RUK的治理結構，以實現“把科學放在政府核心”為核心目標，進一步理清了幾個重要關系，包括研究理事會間，研究理事會與政府之間、與其他機構之間的關系。按照接受政府指導和監督的要求，各研究理事會每年需向主管政府進行匯報，包括年度報告、首席執行官兩月一次的磋商、向科學國務大臣進行文字匯報、政府不定期的全面評估等[15]，理事會領導層管理日常運行和落實政府要求牽涉大量精力，導致在宏觀戰略研究，在與政府、科研人員充分溝通、廣泛聯系上受限，造成研究理事會出現“冒著踹度政府意圖”的風險[1]。RUK的建立，體現統籌及協同治理作用，有利于強化對研究理事會領導層的支持，在縱向上加強了與政府間對話，橫向方面促進各機構信息的集成共享，利于推進高層戰略研究和科研頂層設計，在識別和解決公共科研管理復雜性問題上可做出快速響應、形成具體行動，為拉近科研與決策的距離提供卓越領導力。RUK的協調和統籌作用，還利于各研究理事提高科研管理在執行操作上的統一，在保持各機構獨立運行的基礎上，精簡流程、規范標準，為科研人員申報、實施和管理項目及后續成果報告等提供專業便捷服務。

在科研管理和宏觀戰略決策上形成群聚效應是一種趨勢。中國新一輪的財政科技計劃管理改革總體目標也是定位于強化頂層設計、統籌科技資源，在布局上整合形成五類科技計劃，在治理機構上建立“一個制度、三根支柱、一套系統”公開統一的國家科技管理平臺，包括建立部際聯席會議制度、依托專業機構管理項目、發揮戰略咨詢與綜合評審委員會的作用、建立統一的評估監管和動態調整機制和完善國家科技管理信息系統[18]。改革后，國家自然科學基金由國家自然基金委管理，國家重點研發計劃由首批7家專業機構分別管理，“1+7”模式下還可以進一步發揮協同治理的作用，實現在同一個平臺上加強對話，強化從項目管理到科研成果信息數據的整合和共享，促進各機構間的合作。

4.2 重視遵循規律和把握新形勢，優化科研資源配置

審查報告中有很大的篇幅再次強調科學研究的重要性。英國作為一個世界科技強國，能夠堅持思考“什么是科學”“為什么要做科研”和“如何進行科研”等本性問題，遵循規律，研究新形勢下各類科研、不同學科的相互關系，基于循證以獲得更深層次的解答……以上種種，令人深思。發現研究、應用研究和轉化研究的相互作用及影響是科學發展的重要規律。對知識的多樣化需求，學科之間的相互滲透及邊緣學科、綜合學科日益增多是社會發展的新形勢。審查建議賦予新成立的RUK以統籌和重新分配資源的權力，在各研究理事會、不同學科間以及與其他資助機構間進行資源配置。研究理事會應負責在全球視野下審視和判斷研究基礎優劣態勢，通過頂層設計解決多學科、交叉學科、跨學科、新領域和國家應急方面的科研需求，在推動學科間合作的同時，增加了科研的多樣性和靈活性；促進了各機構的戰略合作，形成R&D整合[19]，在三種類型研究需求中找到平衡點，優化科研投入結構，實現效益最大化。

中國一直重視優化科技資源配置相關方面的工作[20]。近幾年，政府陸續出臺文件，著力解決公共科技資源配置“碎片化”，各類科技計劃(專項、基金等)存在的重復、分散、封閉、低效等現象[18]。除了從體制機制上整合科技資源外，還需提高的是在適應復雜環境下動態配置資源和優化結構的能力。目前，我國在優化科技資源配置上還存在一些亟待解決的問題，如基礎研究投入比例長期偏低，原始創新能力不足。借鑒英國的改革經驗，一是提升優化和布局科技資源的能力，有效跟蹤監測科研活動狀態，把握規律，適應形勢。就如獨立審查建議中提到的，形成一張動態的“科研全景圖”，在此基礎上，面向世界科技前沿、國家重大需求、國民經濟主戰場，開展資源配置頂層設計，推動科研投入結構實現動態優化。二是在各類科研計劃和指南技術方向的設計上，可以提高靈活性，體現科研的多樣性，突破領域或學科劃分的邊界，體現多學科、交叉科學、跨學科發展需要。三是深入研究三種科研途徑的相互關系，統籌促進主體科研計劃間的合作，從全創新鏈、上下游的角度，設計合作機制，形成計劃間有效銜接，推動從發現新知識到快速轉化應用，提高創新績效。

4.3 重視科學共同體參與公共科研管理

科學共同體作為一支相對獨立的力量參與科學管理是實行良好科學治理的基本要求[21]。從獨立審查的組織、實施到最終革新建議的形成，每個階段都體現出科學共同體參與的重要作用。政府在其中搭平臺、建渠道，為科學共同體參與治理創造必要條件，科學與決策在這場改革思想的醞釀和設計中，上下互動、多向合作、協商決策。向科學治理模式轉變一方面是適應來自“后學院科學”時期科學知識產生方式的變革和科研對社會經濟影響力的加劇，另一方面，科學共同體充分參與科學治理也是激發科學家創造力的必要前提[21]。隨著中國公共科研投入規模不斷擴大，科技創新的關鍵性作用愈發顯著，突破傳統自上而下的科學統治方式勢在必行。2014年國務院64號文《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》中明確提出，在國家層面上成立戰略咨詢與綜合評審委員會，對科技發展戰略規劃、科技計劃(專項、基金等)布局、重點專項設置和任務分解等提出咨詢意見[18]。同時，在項目管理專業機構改建方案中也提出了建立專家咨詢委員會的相關措施[22]。為進一步提高政策效率、實現科研目標，在一些關鍵環節上，需更務實地發揮科學共同體參與治理的作用，避免流于形式，避免成為行政干預式的組織安排或被視為完成政府交辦的某項任務。在制度上，完善科學共同體參與科學治理的程序，豐富渠道、優化形式、降低成本，并賦予參與科學治理的合理地位，在科研決策中實現科學共同體、政府、企業和公眾等多元主體相互磋商、達成共識，拉近科學與決策的距離。

4.4 重視在科研治理體系中建立法人治理結構

在公共科研管理中，同時滿足與政府保持“一臂之距”且有良好的戰略合作關系，實施法人治理結構是有效的解決途徑。獨立審查提出的新治理結構，除了原7個研究理事會繼續維持法人治理結構外，RUK也同樣采用法人治理結構，明確了政府、董事會、執行委員會和各研究理事會的職責權限，在決策、執行、監督上形成有效的分工，制衡與協作的權力運行機制。改革治理結構的關鍵，是在董事會中吸收了政府高級官員、科研服務對象及其他科研資助機構高級管理人員等研究理事會外部人員參加，擴大了參與RUK決策和監督的人員范圍，也有助于服務對象參與管理。隨著公共科研投入規模的擴大，財政科研經費已經成為關系社會經濟發展的重要資源，要確保公共利益最大化，在邏輯關系上，需理清政府、公眾與公共科研管理機構間的“委托-代理”關系。政府受公眾委托使用財政經費投入科研，是公眾的委托代理人，公共機構受政府委托，決策和管理財政科研經費的使用，為政府的委托代理人。在法人治理結構下，董事會的成立使得公共管理利益相關方代表能參與決策，并接受委托行使決策與監督，選聘產生執行層行使管理權(代理權)，實現政府監管、公共機構自主、服務對象參與決策。

2015年，第四次國家科技計劃管理部際聯席會議審議通過7家單位作為首批改建單位，標志著科研項目管理專業機構建設邁出重要一步。建立法人治理結構是完成改建的重要目標之一[22]。7家單位在內部管理上通過優化流程、完善制度，實現了決策、運行與監督互相分離、互相制約的運行機制。但從整體效果上看，項目管理專業機構探索建立法人治理結構的工作還可以往前再走一步。一是政府與項目管理專業機構的關系需進一步理順，實現政事分開、管辦分離[23]，使項目管理專業機構成為真正獨立的法人，有充分的管理自主權。二是在加快事業單位改革的背景下，結合實際探索建立專業機構的理事會機制，明確成員構成、職權范圍，做好與現行制度的銜接。由于改建的7家科研管理類事業單位均為國家投資、政府舉辦，不存在股權結構，可推行由理事會主導的法人治理結構。雖然7家專業機構上級行政主管部門不同，但其履行的代理權要求和公益服務目標相同。為更好統籌，7家專業機構可在更高層級上探索建立一個統一的理事會，類似RUK的管理層級。理事會成員一般包括科技行政主管部門、事業單位行政主管部門、資產監管部門、管理層、職工代表、服務對象、知名專家等。理事會職權主要包括：制定和修改章程、業務發展規劃，提名專業機構行政負責人，籌備召開理事會會議，監督行政負責人執行理事會決議情況及機構運行等。為了和現行“黨管干部”管理制度相銜接，各專業機構相關黨委(組、支部)班子成員和工會(職代會)主要負責人應進入理事會[24]。

4.5 重視創新科研管理方式，提升管理效能

審查建議施行共享商業服務，創新管理方式，值得借鑒。集中式共享服務，不僅可以降低各理事會的管理成本和壓力，還可以在部分環節上簡化操作，為科研人員減負。例如 Je-S平臺，各研究理事會的項目申報和項目資金管理可在此平臺上實現統一服務。依據研究理事會批復決定，共享服務中心提供資金撥付、在研項目資金管理、處理調整變更、在項目結束后關閉資金支付以及在研究理事會資助系統中保持信息更新等服務[17]。實際上自2008年開始，共享服務模式已經發揮作用，為研究理事會行政管理提供了784個等效全職服務，累計共節約了近4.5億英鎊的管理成本(截至2014年年底)[25]。目前，項目管理專業機構涉及大量的行政管理工作，從內部的人力資源培訓、后勤保障、IT管理、會議安排等服務，到各批次項目批復、預算下達、變更處理等，通過簽訂合同的方式由專業化服務機構提供共享服務，益于提高服務質量、節約管理成本，還可實現不同管理機構間的協調和統一。為提高透明度，加強與科研團隊的交流，審查建議借調科研人員，特別是已資助項目團隊人員到研究理事會工作的模式，是一種新的管理思路。在改進“同行評議”方面，審查提出專門成立多學科、交叉學科、跨學科專家庫，廣泛吸納高質量國際專家，鼓勵大學科研機構專家加入同行評審學院，并以此作為申報評價依據，上述新舉措可供學習和參考。