基于網絡分析法的農業綠色發展政策績效評價

蔣海玲，潘曉曉，王冀寧，李 雯

(1.南京工業大學經濟與管理學院，江蘇南京 211816;2.江蘇天宏華信會計師事務所有限公司，江蘇南京 210001)

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，綠水青山就是金山銀山。黨的十九大報告指出：“堅持人與自然和諧共生。建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計?！边@一要求也為轉變農業發展方式，促進產業轉型升級，為全面推進農業供給側結構性改革指明了行動方向。2018年12月，習近平主席在中央經濟工作會議中指出，要扎實推進鄉村振興戰略，注重解決小農戶生產經營面臨的問題，把他們引入現代農業發展大格局。這些都凸顯了國家對農業發展的高度重視。在我國農業發展中，實現農業的綠色發展是推進農業供給側改革的有效途徑[1]，各地農業綠色發展政策措施也層出不窮[2-4]，而如何科學有效地評價農業綠色發展政策及農業綠色發展的投入與發展成效，不僅是政府部門非常關注的問題，而且能夠明確自身投入績效與日后的重點發展要點。

當前，對農業綠色發展的研究發現，僅靠政府不斷的投入和年度總結，很難有效地評價農業綠色發展政策的績效[5-7]，而解決該問題的有效路徑之一是構建農業綠色發展政策績效評價模型，實現對農業綠色發展相關主體的客觀評價，使其他農業綠色發展相關主體均可有效、合理評價其農業綠色發展政策的發展[8-10]。目前，國內外對農業綠色發展績效評價的研究較少涉及。我國現有的最新研究成果只對農業綠色發展進行指標構建和評價[10-12]，未直接針對政策進行指標構建和評價。另外，數據全部來自產業統計年鑒，很難滿足國家提出構建嚴密高效的評價體系要求。因此，目前我國農業綠色發展政策績效如何，有待于學術界展開深入的針對性研究。

綜上所述，本文根據我國農業相關法律法規和經典文獻分析，構建了農業綠色發展政策績效評價指標體系，基于xx市財政局、農業委員會和農戶的77份調查表所獲取的1 112個數據，借助網絡層次分析模型，對全市農業綠色發展政策績效做出評價。

1 評價指標體系構建

農業綠色發展政策的設立、管理和實施，對農業綠色發展效果具有重要的直接影響[13]，對此進行指標化、客觀化評價可反映出農業綠色發展政策的投入及實施成效。那么，從農業綠色發展政策的政策設立、政策管理、政策實施和政策效果4個維度，評價農業綠色發展政策績效情況。本文結合2位高校農業綠色發展政策項目管理專業教授、5位農業綠色發展分管部門專家、2位農業綠色發展項目媒體專家、2位財政局專家等共11位德爾菲專家的論證意見，并綜合國內外關于農業綠色發展的研究結論，構建出如表1所示的農業綠色發展政策績效指標體系。

表1 農業綠色發展政策績效評價指標體系

表1(續)

2 評價模型

網絡層次分析法(Analytic Network Process，簡稱ANP)是在層次分析法(Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP)的基礎上發展而形成的一種新的實用決策方法，彌補了層次分析法在復雜決策問題中的缺陷，在多目標決策和層級間雙向反饋方面具備諸多優勢。在農業綠色發展政策中，政策的設立、管理、實施和效果間具有明顯的層次結構，政策發展過程中的各要素具有顯著的相依關聯性。在此基礎上，農業綠色發展政策影響因素間具有典型的層次性和相依關聯關系。這使得農業綠色發展政策績效評價的指標體系形成了具有網狀結構的有機整體。因此，采用網絡層次分析法評價模型對農業綠色發展政策績效展開評價更具科學性和適用性。

2.1 構建ANP網絡結構

在農業綠色發展政策績效評價的網絡結構中，控制層包含項目目標和項目準則，其中，目標為農業綠色發展政策績效A，準則對應指標體系的一級指標，包含政策設立B1、政策管理B2、政策實施B3和政策效果B4。網絡層包括18個元素集，對應指標體系的二級指標及其三級指標，分別為農業綠色發展政策政策制定必要性C1、政策制定合法性C2、政策制定規范性C3、政策制定完整性C4、政策制定可行性C5、責任分工C6、風險分析C7、財務分析C8、配套政策管理C9、共性指標C10、秸稈項目C11、綠色防控項目C12、耕地質量提升項目C13、清潔能源項目C14、動物防疫項目C15、經濟效益 C16、環境效益C17、可持續性C18和社會評價C19。根據評價指標元素集內部、元素集之間和各指標之間存在的相互影響關系，網絡層次分析模型的網絡結構如圖1所示。

圖1 ANP網絡結構

2.2 確定指標權重

借助ANP法和德爾菲專家打分，確定農業綠色發展政策績效指標的各指標權重。具體過程如下：

步驟1：構建超矩陣。設ANP中控制層準則有Bs(s=1，2，…，)，網絡層有元素集為CN(N=1，…，)，其中，Ci有元素Ci1，Ci2，…，Cin，=1，2，…，N。以控制層元素Bs為準則，以Cj中元素Cj1為次準則，根據表2所示的1-9標度法構造判斷矩陣，得到CR小于0.1的歸一特征向量(wi1，wi2，…，win)T。同理，得到其他元素的歸一特征向量，進而得到一個超矩陣，記為Wij：

表2 相對重要性標度

同理，獲得其他控制元素的超矩陣。因此，最終可以在Bs準則下，獲得超矩陣W：

步驟2：構建加權矩陣和加權超矩陣。在Bs準則下，對Cj(j=1，2，…，N)個元素相對準則的重要性進行比較，得到一個歸一化的排序列向量為(a1j，a2j，…，aNj)，從而得到一個加權矩陣為：

如果兩元素之間沒有影響，則aij=0。因此，構造出加權超矩陣為：

因此，從超矩陣的結果獲得農業綠色發展政策績效各項指標權重。

3 實證研究

3.1 調查表設計

本文的研究目的是評價目前農業綠色發展政策績效水平，探尋其存在的問題，助推改善農業綠色發展工作。而且，鑒于財政局、農業委員會不僅是農業綠色發展政策制定方，而且代表了農業綠色發展的監管主體。因此，依據農業綠色發展政策績效指標體系分別設計政府類、農業委員會類調查采樣表，并針對滿意度指標設計行業管理人員滿意度調查問卷和服務對象滿意度調查問卷。采用五級劃分法對調查表中每個條目進行打分，為保證打分的客觀性，每個條目均有與之對應的五級打分準則，其中，“好”表示100分,“較好”表示75分,“一般”表示50分,“較差”表示25分,“差”表示0分。另外，滿意度指標采用開放式和封閉式相結合的方式設計出針對行業管理人員和農業綠色發展政策服務對象的調查問卷，每一份調查問卷的封閉式問題指標采取三級劃分法，不同意表示0分，同意表示50分，非常同意表示100分，所得分數取平均值后按照滿意度五級劃分法區間進行再一次對應落分，最終農業綠色發展政策績效得分的等級判定標準為：滿分為100分，60分及以上為合格，得分處于[0，30)之間為差，[30，60)之間為較差，[60，75)之間為一般，[75，90)之間為較好，[90，100]之間為好。為順利展開調查，本調查進行了預調查。

3.2 樣本數據的采集

由于財政局和農委是專門負責農業綠色發展政策投入與評價的政府部門，且根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第九條規定，政府應該公布重大項目的批準和實施情況。農戶是農業綠色發展政策管理、實施的主要組成部分，對農戶的考察和評價可以從根本上了解農業綠色發展政策的實施成效和突出問題,因此，將政府、農委和農戶作為評價我國農業綠色發展政策績效的調查對象。數據采集于2018年7—8月之間展開，本次評價進行了數據采集、數據抽樣和實地調查共3輪調研，分別采集了三級指標數據、德爾菲征詢數據和滿意度調查問卷數據。主要由財政局和農委接收并向財政局、農委及農戶發放調查采樣表與調查采樣問卷，各企業提供指標得分支撐材料，數據截止到2018年8月25日。在本調查中，一份調查表代表一個農業綠色發展政策項目參與個體，一份滿意度調查問卷折合為一項滿意度指標得分。農委類填寫調查表1份、行業管理人員滿意度問卷共6份，無效調查表和問卷各0份，有效調查表1份，有效問卷6份，有效率各為100%；農戶填寫服務對象滿意度問卷各80份，無效調查問卷10份，有效調查問卷70份，調查問卷有效率為87.5%。最終共獲取1 112個有效調查數據。

3.3 評價分析

3.3.1 權重計算

根據上述權重計算方法，借助Super decision軟件得到如表3所示的各項指標權重。

表3 農業綠色發展政策項目三級指標權重

表3(續)

3.3.2 綜合計算

基于政府、農委和農戶的77份調查表所獲取的1 112個數據，按照上述網絡層次分析法的計算步驟，為了更加清晰的展示分值，將權重和為1的分值折合為百分制，根據政府、農委和農戶的實地抽樣調研的情況，得到如表4所示的農業綠色發展政策績效得分。

表4 農業綠色發展政策一級指標及得分

由表4及表5可知，農業綠色發展政策績效評價指標體系主要由政策設立、政策管理、政策實施和政策效果四部分組成，各項指標和考核目標及其重要程度、評分標準均通過專家評審論證，總分為100分。根據采集的數據，結合農業綠色發展績效各項指標的權重，經評價，xx市農業綠色發展績效評價總體評分為93.902分，評價等級為“好”。其中農業綠色發展政策績效在政策設立中分值為18.403，得分為16.573；在政策管理中分值為12.931，得分為11.567；政策實施中分值為18.460，得分為17.455；政策效果中分值為50.213，得分為48.307，均處于好等級；從整體和局部得分可知，目前農業綠色發展政策績效處于較好水平，說明政府和農委較為重視農業綠色發展政策項目并展開了大量工作，農委和農戶也對農業綠色發展做出了積極的回應和配合，但仍存在一定程度上的工作缺失，需要各類農業綠色發展項目參與主體積極改進工作，進一步提高農業綠色發展政策績效。

表5 農業綠色發展政策二級及三級指標得分

3.3.3 存在問題

(1)管理部門層面存在的問題。

農業綠色發展宣傳及政策覆蓋不到位。該部門在農業宣傳、農產品展示過程中往往根據條口工作職能，對于農業清潔能源、農產品品牌質量建設等工作分別開展宣傳、示范和引導，沒有將農業綠色發展作為一個整體進行政策宣傳，且在政策的實際操作中，由于資金政策的管理部門不同，各項補助政策并未能作為一個整體，統籌納入到農業綠色發展政策體系中協同考慮、統一推進，無法形成合力。

責任分工不夠明確。管理部門作為責任主體，應承受相應責任擔當，但綠色農業制度的制定內容大多明確了發展目標和發展辦法，對責任制的落實問題僅輕描淡寫或完全未提及。另外，對應于農戶的相關實施步驟也未提及具體責任人，未把具體工作明確分開界定，使得農戶工作不易順利開展。

技術風險評估與組織機構風險評估較差。風險評估會影響到政策制定的下一個環節，從而影響政策實施的整個環節。現有各類農業經營主體發育還處于初級階段，特別是家庭農場、合作社規模偏小，基礎設施薄弱，抵御風險能力較弱，部分合作社和農業龍頭企業創新能力不足，產品附加值不高，專業化生產、規?；洜I能力較弱，與基地、農戶的利益聯結還不夠緊密，示范帶動作用不強。而因此農戶層面出現的沒有考慮到的風險，歸因于管理層技術風險和組織機構的風險評估能力較差所致。

財政補助資金不夠及時。根據《關于組織實施2017年耕地質量提升項目的通知》，各市及項目縣應按照建設進度及時將補助資金落實到位，確保項目順利實施。但是，政策的發布與補貼資金的到位時間間隔過大，且不同部門的資金下達速度也參差不齊。農戶無法及時得到資金補貼，使得基礎設施購入無法得到保障，具體工作無法開展，政策實施的積極性大打折扣。

(2)農戶層面存在的問題。農業經營效益水平較低。按照現代農業“生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強和生態環境可持續”的建設要求，農業經營效益水平應全面提升。綠色農業政策在秸稈綜合利用、病死動物無害化處理等方面起著重要作用。但是綠色農業政策所需技術設備成本較高，操作也較為復雜，因此應用并不廣泛。農業經營效益水平較低是問題所在，也是亟需解決的問題。

農戶購買意愿較低。綠色農業政策的實施離不開農戶的積極配合。農戶通過使用綠色過濾等設施處理農業廢料，變廢為寶，循環利用，實現農業的可持續發展。而綠色農業因技術復雜、設備先進，往往成本較高，導致農戶不易承擔起高額成本。農戶購買意愿較低，綠色農業政策的實施也受到阻礙。

綠色農業項目績效考核難以量化。農業綠色發展政策績效基礎數據還需要進一步完善。農業綠色發展政策體系，主要是著眼于農業生產過程中有害藥物用量的減少以及對環境的改善，其經濟效益、社會效益均需要通過最終農產品的生產、銷售、使用或者周邊環境數據的變化來體現。市農業主管部門需要進一步完善數據庫，通過大數據的方式為農業綠色發展績效評價提供必要的數據支撐，以使績效評價模型更加完善、科學。

基礎配套設施還需完整。盡管xx市現代農業發展起步較早，部分農田基礎設施建設速度較快，但農業園區創建層次還不夠高，已建設的部分區域的“毛細血管”還不發達、“最后一公里”等問題依然存在。上述這些問題，給現代農業生產手段、尤其是現代智能農業機械與裝備的運用，帶來了一定的困難。

4 對策建議

(1)針對管理部門的對策建議。全面宣傳，政策覆蓋。管理部門應對于農業清潔能源、農產品品牌質量建設等工作分別開展宣傳、示范和引導，將農業綠色發展作為一個整體進行政策宣傳，使農戶深入了解農業綠色發展的內涵與外延，建立起有機無害環保的農業發展理念，配套政策以實際情況出發，內容覆蓋到對于農業種養殖設施的提升改造，使其更加有利于農業生產的廢棄物處理，以及農業發展過程中農村水環境的提升與治理。自主增加農業綠色發展的投入，主動參與供給側改革。

明確責任分工。政策制定部門要針對整個政策實施的環節流程分配各個分管部門的工作，使責任分配到各個部門各個人身上，使得環節工作績效有可追溯性。另外，資金的分配也要落實到各個農戶身上，落實越明確，發現問題越及時，解決問題也越迅速，綠色農業政策的實施就會高效準確。以美國紐約州為例，紐約州的綠色農業的行政管理具有典型的依法行政色彩。

強化風險評估能力。管理部門應以農產品質量安全為核心，大力提升農產品安全生產能力、質量安全檢測能力和監管能力。研發網格化移動監管平臺、風險監測協作和大數據分析平臺、質量安全輿情監測和信息交流平臺、農業標準信息推送平臺和質量安全信息追溯與服務平臺，支持一定數量區、鄉農產品質量安全監管機構更新現場檢測儀器，以實時監控風險因素，及時控制風險的擴散和危害。

財政補助資金的發放應及時準確。各級財政部門、業務主管部門和金融機構要嚴格履行職責的，密切配合，是做好惠農補貼“一卡通”發放工作的重要前提。各級財政部門、業務主管部門和金融機構要積極主動地加強銜接與溝通，加強補貼資金的檢查、監督，打造安全便民的發放平臺，確保發放工作的安全運行，保證各項惠農補貼資金不折不扣地發放到廣大農民手中。

(2)針對農戶的對策建議。提高綠色農業經營效益水平。在保證環境友好和生態可持續發展的前提下，加大農產品生產，實施多產品生產，形成綠色農業產業鏈。并購入大量先進農具，實行集體化生產，增加科技含量。在農村建立集體經濟，使企業不分散，勞動力也會有所保障。管理部門應在農作物廢料處理上加大資金投入和設定相關政策，以更高效地解決廢棄物處理問題。

提高農戶購買意愿。管理部門應對實施綠色農業的農戶制定相應獎勵政策以促進綠色農業的發展，如政府補貼或享受效益分紅。管理部門還可以在對農戶設立經營保險，以緩解農戶的經營效益恐懼。政府加大對農作物廢料處理的科研投入，使得更先進更節省成本的設備或操作辦法被研發出來。

量化綠色農業項目績效。推進農業大數據建設，加快對農業資源管理、農資銷售、農產品流通、農產品質量監管、農業環境因子和農業發展數據等數據采集、分析和應用。為農業綠色發展績效評價提供必要的數據支撐，以使績效評價模型更加完善、科學。

基礎配套設施還需完整。把現代農業作為全市社會經濟發展的重要組成來統籌推進，積極適應社會經濟發展新常態，推動農業現代化和新型工業化、信息化和城鎮化同步發展，促進農業和工業、農村和城市、農民和市民協調發展，推動城鄉要素平等交換、合理配置和公共服務均等，實現城鄉空間融合、農工功能互補、產城經濟聯動和基礎設施共享，努力構建內部結構合理、與經濟社會發展相適應相協調的現代農業。