淺談對審計為工程結算依據的幾種看法

鄧愛雯

（中鐵一局集團市政環保工程有限公司 甘肅省蘭州市 730000）

近年來，因施工企業的竣工結算推進緩慢越來越常態化，因很多政府投資項目的結算及清算涉及審計問題，過去往往在招標文件中，規定工程竣工后，發包人和承包人的結算，最終必須以審計結果為準，并寫進了承包合同中，但每個項目完工后，因各種原因業主未能及時上報，或者主管部門不能及時審批，最終在結算時審計或財政評審部門不予確認，導致施工單位無法獲得應得工程款，項目不能及時清算銷號，給公司在清收負債方面造成重大負擔。

本人參建了好多政府投資的市政工程項目以及經歷了數個項目辦理竣工結算和建設單位、審計部門打交道的各種“關卡”，結合自2017年6月份以來陸續的各級人大、政府出臺的“以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據”的相關文件，通過學習大量的有關案例，對項目結算與審計方面也有點心得和看法：

1 結算與審計的關系探析

結算與審計是建設項目竣工結算的兩種不同階段，是兩種不同的法律行為。審計是一種行政法律行為，主要在于監督及查處基本建設項目中的是否存在違法違規行為，從而使投資資金正當高效利用，審計結論只對被審計單位有直接約束力，而與承包方關系不大。工程結算是項目竣工后對項目發生的工程造價的最終確定，屬于民事法律行為，結算結果對合同雙方均具有法律約束力，是建設單位支付承包方工程結算款的依據。

工程結算與審計結論的矛盾集中體現在二者在工程價款計算的差異上。將審計結論作為工程結算的依據，從表面上看明確了工程價款確定的依據，確立了審計結論在工程價款確定上的優先效力，似乎有助于減少糾紛的產生，實則打破了結算、決算與審計原有的邏輯關系，對相關制度之間的平衡產生沖擊。

2 業界的反對

“以審計結果作為工程竣工結算依據”近年來為什么會受到業界的反對呢？從政府的角度來看，對于投資管控是有必要的，但是這種管控往往程序繁瑣，耗費的時間很長，不能及時解決施工過程中遇到的各種工程變更，導致作為簽約方的業主已經下達指令，施工單位不得不執行，但是實施之后，由于業主未能及時上報，或者主管部門不能及時審批，最終在結算時審計或財政評審部門不予確認，導致施工單位無法獲得應得工程款，并且引發糾紛。因此，各地出臺了審計和結算依據的相關規定后，廣大施工企業積極響應，涌現出個多個施工合同糾紛的官司。因為：①此規定在某種程度上損害了施工企業的合法權益，違背了自愿、公平、公正的市場交易原則。②更多的建設單位以此項規定為由拖延工程結算時間，從而拖延工程款的結算辦理及延時支付，使施工企業項目不能及時清算，成本消耗嚴重，從而影響農民工工資的支付、影響對材料、設備供應商及勞務企業的款項結算和支付。③某種程度上是以行政定價代替市場定價，有的建設單位強制性的認為“第三方做出的審計結果”就是雙方工程價款結算的依據，有違背市場運營的基本規律。④審計機關與施工企業并沒有合同約束，審計機關并沒有對具體交易行為進行定價的權力，只是和被審計單位之間是一種行政監督關系，但實際過程中為了審計，施工單位往往付出的了很大的人力和財力需要進行配合。

3 工程結算的依據

建設工程施工合同糾紛中審計部門的審計結論能否作為工程結算的依據？一直以來審計機關是代表國家對各級政府、國有金融機構和企業事業組織的財務收支或者財務收支的真實、合法和效益進行審計監督，審計機關和財政部門的審計結果，本質上也是一種證據，是否采信，應由法院和仲裁機構根據實際情況確定。除非雙方當事人事先在明確約定以財政部門、審計部門的審核、審計結果作為工程款結算依據。否則，招標文件或承包合同中規定以審計結論作為工程結算的依據，無論是發生在全國人大法工委復函之前，還是之后，都違背了合同法的公平原則，很多時候實際上都是承包人不得不接受的條款，非平等、自愿協商的結果。實踐中，財政性資金投資項目的工程結算，發包人常以審計部門的審計工作不能在建設工程合同規定的竣工結算期內完成，導致建設工程施工合同約定的工程結算條款形同虛設，以致于施工人的工程款常常難以按約結算。

4 近年來國家政策指針情況

（1）2017年5月24日，國務院法制辦向各省、自治區、設區的市人民政府辦公廳（室）印送了《關于糾正處理地方規章中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據的有關規定的函》，全國人大法工委則發函要求地方人大進行清理。目前，全國大部分地方都下文廢止了原來關于政府投資項目以審計結果為竣工結算依據的地方性法規和部門規章。政府投資項目的招標文件中，一般不再規定以審計結果作為竣工結算依據，但是有些地方盡管招標文件不寫，卻要求簽約時作為一個條款進行約定。

（2）2017年6月5日，全國人大常委會法制工作委員會在相關規定的復函指出：“地方性法規中直接以審計結果作為竣工結算依據和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的規定，限制了一定的民事權利并且對施工單位有失公允，應當予以糾正。據了解，目前已有北京、上海、河北、等8地積極響應，把相關條例中規定“應當”在招標文件中載明，或者在合同中約定此項原則，修改為“可以”，或者是明確規定了不能強制要求以審計結果作為竣工結算依據。

（3）2019年9月4日，工信部發布的《及時支付中小企業款項管理辦法（征求意見稿）》提出：不得以審計作為支付款項的條件，并且不得以審計結果作為結算依據。

（4）2020年2月26日住建部辦公廳下發《關于加強新冠肺炎疫情防控有序推動企業開復工工作的通知》，明確要求：規范工程價款結算，政府和國有投資工程不得以審計機關的審計結論作為工程結算依據，建設單位不得以未完成決算審計為由，拒絕或拖延辦理工程結算和工程款支付。

5 以案例形式舉例司法實踐中是如何處理“建設工程施工合同中審計與結算問題的

在司法實踐中，如果是全國人大法工委及國務院法制辦下文清理且地方人大或政府部門已經發文廢止原有規定，發包人依然在合同中強制規定以審計結果為結算依據的，法院和仲裁機構不應支持。而即便是過去簽約的項目，法院和仲裁機構也不能簡單地按照審計結果進行裁判，遇到承包人對審計結果提出異議，并有一定證據支持的，應進行全面審查，必要時通知審計單位或財評中心予以說明，或者委托第三方進行重新鑒定，根據實際情況做出公正、合理的裁判。另外從最高人民法院解答，可以清楚看出：建設工程合同的工程價款結算應以當事人約定為準。“明確約定”是認定建設工程施工合同中的審計屬于什么“審計”的關鍵。因此，有無約定、是否“明確約定”，是解決建設工程施工合同“審計”歧義的核心。

（1）建設工程合同的工程價款結算應以當事人約定為準，審計部門對建設資金的審計不影響建設合同的效力及履行。

案例：施工合同糾紛—記最高人民法院審理的河北路橋集團有限公司與呼和浩特繞城公路建設公司的建設合同糾紛。

案例說明：依據合同條款，形成的工程款總價是雙方真實意愿的表達，雙方并未在合同中約定將審計結果作為計算工程款的依據。前面已經敘述審計部門對建設資金的審計是國家對建設資金的監督管理，不影響建設合同雙方的合同效力及履行。該案例中建設單位提交的相關材料不全面，故無法出具客觀真實的審計報告。

（2）拆遷還房安置小區工程關乎公眾利益，可以約定工程總價由政府審計部門審核，應以審計部門的最終審計結論為結算依據。

案例：最高人民法院在四川省蒼溪縣弘立建筑安裝工程有限公司、四川天澤投資有限公司建設工程施工合同糾紛。

案例說明：其《建設工程施工合同》專用條款部分就合同價款明確約定，“本合同價款采用可調價格合同方式確定，工程總價以政府審計部門審核造價為結算價。”弘立公司申請以《邀請招標文件》中無以政府審計部門審核造價為結算價的要求并據此認為本案工程價款不應以政府審計部門的最終審計結論為計算依據的理由，不符國家法律有關條款規定，法院不予采納。《建設工程施工合同》中“工程總價以政府審計部門審核造價為結算價”的約定，合法有效。并且案涉工程屬于拆遷還房安置小區工程，涉及到公眾利益，約定工程總價由政府審計部門審核也具有一定的必要性、合理性。

（3）政府審計結論長期無法形成，對當事人有失公允的，法院可以判決一次性全部支付剩余尚欠工程款。

案例：最高人民法院在唐山灣三島旅游區旅游開發建設有限公司、北京中海北方港口工程有限公司建設工程施工合同糾紛。

案例說明：中海北方，投入了超出預期的巨額資金進行建設，在項目建成交付后相當長的時間內，卻因審計機構無法形成審計結論而遲遲不能收回投資，無法實現合同目的。因工程施工資料不全等原因，涉案工程的審計工作進展緩慢，自2016年5月中海北方將結算資料交付唐山三島開始，截至本案訴訟發生時，已歷經兩年多的時間審計結論一直無法形成。一審法院雖未對造成無法正常審計問題在雙方當事人之間作出明確的責任認定，但是如果采信唐山三島關于支付款項必須嚴格依照合同約定以審計結論形成后才能確定時間節點的抗辯主張，在本案審計結論長期無法形成的特殊情況下，對中海北方明顯有失公允。鑒于唐山三島自2014年11月接收項目投入使用起，已經長達數年，一審法院判令其一次性全部支付剩余尚欠工程款，并無不妥。

（4）建設工程合同在明確約定以審計部門作出的審計結論作為結算依據情況下，才能將審計結論作為判決的依據。

案例：最高人民法院在蘭州市城市發展投資有限公司、北京城建建設工程有限公司建設工程施工合同糾紛。

案例說明：國家法律有關規定，審計結果作為工程款結算依據，必須明確具體約定，即在合同中約定“以審計部門的審計結論作為竣工結算價款支付依據。”如審計部門是確定的，還應寫明審計部門的全稱。結合本案，合同中有關審計的約定不明確、不具體。因該項目屬國有資金投資的重點建設項目，審計是對本項目資金投入的監督行為。因此，應解釋為工程最終結算價是通過專業的審計部門確定工程價款的合理性，而不是讓業主根據審計結果來進行施工結算的。因此，雙方合同約定以審計結論作為結算依據的觀點，缺乏法律依據，不予采信。

6 結束語

綜上所述，本文結合目前工程結算存在的普遍問題，從施工合同、行業現狀、政策分析等方面，對“以審計結果作為工程竣工結算依據”的相關內容，展開了分析和闡述，其目的就是幫助建設單位和施工單位對合同竣工結算的條款進一步分析解讀應用，減少合同糾紛的發生，使建筑行業得到更好發展。