健全國土空間用途管制制度的幾點思考

張守英

（東營市自然資源局墾利分局 山東東營市 257500）

隨著國家對空間開發與保護的重視程度的不斷加深，國土空間用途管制制度越來越完善，國家“十三五綱要”和十九屆三中全會國家機構改革方案中也做出了明確的部署。但是由于國土空間用途管制發展的較晚，因此在實踐過程中，仍然存在許多完善的地方，這就要求相關工作者根據我國國情，對國土空間用途管制制度加以完善，形成健全的國土空間用途管制制度，為國家對空間的開發和利用奠定良好的基礎。

1 國土空間用途管制制度存在的問題

1.1 用途管制依據和標準不統一

國土空間用途管制職責分散在多個部門，包括自然資源、環保以及城鄉建設等等，對于不同的部門，采用的管制依據和標準不同，在政策方面，各部門也難以進行協調，這樣就無法使得各部門之間形成空間管制合力，對國家空間用途管制效果產生不利影響。目前我國耕地、草原、荒漠、水域以及濕地等編制了相關的規劃，但是規劃內容上存在一定的差異，再加上不同部門采用的政策措施、統計口徑以及管理體制等也不同，所以對于統一空間，就出現管理決策出現矛盾的情況。

1.2 用途管制內容不全面

目前用途管制內容存在的不全面的情況仍然存在，具體表現在保護資源與生態環境失衡。以往用途管制制度主要將重點放在了自然資源的保護上，對于生態空間的保護，重視程度不夠，使得部分地區出現在破壞生態空間的現狀。例如耕地用途管制要求耕地占補平衡，簡單來說就是占多少耕地，就要補充多少耕地。因此部分地區為了實現這一制度，開發濕地、山丘等，這樣就破壞了生態格局，給生態環境造成了嚴重的不利影響。除此以外，現有國土空間有圖管制對耕地、水域等生態空間的保護，主要是為了保持一定的生產能力，而不是保護生態環境。

1.3 用途管制手段單一

目前現有的國土空間用途管制主要的使用的行政手段，包括行政審批、計劃管理等，缺乏對法律手段以及經濟手段的運用。同時將自上而下的計劃指標控制作為用途管制的主要手段。例如土地用途管制，以指標管制為主，自上而下下達指令，這種管制模式存在的問題：①自上而下下達的指標對地方自由裁量權產生了限制，而且不同層級的利益考慮，導致最后落實的指標違背實際情況。②用途管制還要受限于土地規劃以及土地利用計劃，也要按照自然而下分解下達指標，這樣就導致基層政府將重點放在了爭取更多的指標以及更大自主權，而不是如何管好土地。

1.4 用途管制要素類型分割

現有國土空間用途管制是由不同的部門管理不同生態系統要素類型，這種方式會使得管控措施制定更具針對性，更符合不同生態系統的特性。例如草原用途管制，在制定管控制措施，就要充分考慮牧民生產特點以及生產資料。但是這種用途管制模式忽略了生態系統的整體性以及系統性，導致部分生態系統得到了廣泛重視，而部分生態系統卻被忽略。同時部分地方不注重生態系統，導致自然資源浪費、生態環境破壞等問題的產生。

2 健全國土空間管制制度的措施分析

2.1 明確用途管制機構職責

統一行使國土空間管制。首先明確中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》規定由新建自然資源部門對國土空間管制統一行使，并落實好生態保護修復職責，具體職責范圍包括城鎮開發邊界劃定和管理、生態保護紅線的劃定與管理、永久基本農田的劃定與管理。其次應負責協調管控國家公園、風景名勝區、國家地質公園以及員工森林公園等邊界線。再次注重自然資源內部工作與空間管制的銜接，例如自然資源產權管理與空間管制之間的銜接，空間規劃與空間管制之間的銜接。最后集中林地用途管制、濕度用途管制以及草地用途管制等職能。分類實施用途管制事權。統一行使空間用途管制部門負責調整用途改變的管理，包括兩個方面，一方面是指耕地、水域以及林地等以及一級分類的調整轉換，另一方面是指農業農村、城鄉建設部門二三級的調整轉換。劃分不同層級政府用途管制權限。對于不同的政府，行政和立法權力也存在的一定差異。明確不同層級的責任、目標以及管制手段等。國家、省級以及市縣級人民政府應注重自然生態空間的保護，應充分尊重區域生態安全要求，合理劃分其保護格局，并由本級政府直接管理。

2.2 拓展空間用途管制范圍

國土空間用途管制制度空間范圍的拓展應覆蓋生態、農業以及城鎮三大類空間，應尊重順應自然的原則，優先搞好自然生態空間用途管制。具體主要包括以下幾個方面：首先加強重點領域用途管制。國土空間用途的管制重點是城鄉建設、農業生產以及資源開發過程中，管理控制不合理占用或者損害自然生態空間的情況。針對自然資源的開發和利用，應制定相應的限制條件，實行管制和用途專用許可審批。其次加強生態保護與耕地保護關系的平衡。國土空間的保護應將提供生態服務或者生態產品作為核心，加強生態系統的保護力度。應劃分強制性生態保護區域，具體主要包括兩個方面：①具有涵養水源、水土保持以及海岸生態穩定等功能的區域；②出現石漠化、水土流失等生態環境敏感脆弱區。協調好更細保護與生態保護兩項工作，將其放在同樣的位置上。

2.3 創新用途管制模式

首先應強化綜合空間分級管制。建立健全三級管控體系，在“三區三線”空間管控中，納入土地用途管制制度。一級管控體系要對“三區”管控要求，二級管控體系要明確“三區三線”空間開發建設行為空間準入要求以及程度，三級管控體系應明確三大類用地的管控原則以及重點土地的用途管制。其次應建立土地用途管制利益協調機制。具體包括生態補償的利益協調機制、財稅轉移支付的利益協調協調機制以及發展權協調機制。同時還應增加司法救濟、行政訴訟等手段。最后還應建立自然生態空間國家公園制度。針對我國風景名勝區、地質公園以及森林公園等建立標準和管理辦法。

2.4 完善用途管制工具

首先應強化管控指標體系。自上而下的指標管控體系，應適當的簡化，并納入全部國土空間保護底線，同時還應合理劃分兩項指標：①約束性指標；②預期性指標，指標管控體系應保證統一、高效以及簡潔。其次應明確管控分區和邊界劃定及管控規則。劃定基本農田和生態保護紅線，同時還應為期劃分用途管制等級。還應為不同用途管控分區類型制定適宜管控規則。最后還應制定不同用途分區負面清單。明確不同區域準入的條件以及禁止、限制的產業和項目類型清單，針對城鄉建設、旅游健康活動的開發，提出具體的開發強度要求。

3 總結

國土空間用途管制制度的實施，有利于加強我國國土空間開發以及保護，推動我國生態文明的建設，促進我國社會的可持續、穩定發展。特別是我國現代治理能力的提升，對國家空間用途管制制度提出了更高的要求。未來還應針對現有的國土空間用途管制制度，提出相應的解決措施，促進國土空間用途管制制度的不斷完善。