我國存款準備金制度發(fā)展中存在的問題及完善建議

孫桂紅

摘要： 存款準備金制度是中央銀行三大貨幣政策工具之一，在調(diào)節(jié)商業(yè)銀行流動性、控制貨幣供應量以及促進金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營等方面發(fā)揮著積極的作用。本文通過梳理和回顧我國存款準備金率變動的歷程及其特征，提出對存款準備金制度在執(zhí)行過程中需要關(guān)注的問題，并基于此提出相應的對策建議。

關(guān)鍵詞： 人民銀行? 存款準備金率? 存款準備金制度

存款準備金政策是在中央銀行體制下建立起來的，要求商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)按規(guī)定的比率在其吸收的存款總額中提取一定的資金交存中央銀行，并借以間接地對社會貨幣供應量進行控制的制度。存款準備金制度的建立最早起源于美國，在美國的影響下其他國家的中央銀行也相繼作了類似的規(guī)定。我國在該制度產(chǎn)生的初期是為了使商業(yè)銀行在支付和清算上得到便利和保障。隨著制度的發(fā)展演變，現(xiàn)今，該政策不僅使貨幣供應量和社會流動性得到調(diào)節(jié)，而且在金融機構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營和促進我國經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。

一、我國存款準備金政策歷史回溯

我國的存款準備金制度是在1984年建立起來的，至今存款準備金率經(jīng)歷了五十四次調(diào)整，其中降低存款準備金率19次，提高存款準備金率35次。歷年中小型和大型金融機構(gòu)存款準備金率的均值分別為13.8%和14.9%。最低的一次是1999年11月存款準備金率由8%下調(diào)到6%，最高一次為2011年6月國內(nèi)大型和中小型存款類金融機構(gòu)存款準備金率分別達到21.5% 和19.5%。（具體見圖1）。我國存款準備金政策調(diào)整大致可以分為以下五個階段：

圖1 存款準備金率調(diào)整情況表

資料來源：中國人民銀行;WIND資訊。

（一）1984-1998年，中央銀行集中資金調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)階段

我國存款準備金制度最早在1984年建立，改革開放逐漸推進到金融領(lǐng)域，商業(yè)銀行的職能（面向普通企業(yè)和個人存款貸款業(yè)務）逐漸從中國人民銀行剝離出來，存款準備金制度也建立起來。當時央行規(guī)定了“法定存款準備金率”，對企業(yè)、城鎮(zhèn)儲蓄和農(nóng)村存款，其法定準備金率各自是20%、40%、25%。由于過高的法定存款準備金率帶來流動性問題，為了減輕金融機構(gòu)的壓力，人民銀行從1985年開始統(tǒng)一了存款準備金率的標準，不再按存款種類核定分類的做法，統(tǒng)一調(diào)整為10%，對準備金也開始支付利息。1987年和1988年，人民銀行先后兩次將存款準備金率從10%上調(diào)至13%，兩次的存款準備金率頻繁調(diào)整，一是為了適當集中資金，將資金用于支持重點產(chǎn)業(yè)和項目;二是為了緊縮銀根，控制通貨膨脹。這對于防止經(jīng)濟過熱、物價過快上漲以及貨幣投放過多發(fā)揮了積極的作用。

（二）1998-2004年，存款準備金制度發(fā)展和改革階段

一是1997年由于受亞洲金融危機的影響，導致我國經(jīng)濟增速快速下滑，加上之前的經(jīng)濟高通脹所導致的貨幣發(fā)行收縮，使得整個經(jīng)濟陷入通縮的局面。為保障商業(yè)銀行資金充裕，1998年3月以來，央行實際執(zhí)行了寬松的貨幣政策，人民銀行將存款準備金率從13%下調(diào)到8%。盡管-5%的調(diào)整幅度是歷次調(diào)整中最為劇烈的，但中央銀行通過追加收回再貸款計劃、增發(fā)央行融資券等方式進行了對沖。次年又降低至6%，達到了歷史的最低點。在之后的5年里我國進入了一個穩(wěn)定的時期，存款準備金率都維持在6%的穩(wěn)定水平。二是為更好地發(fā)揮準備金制度在貨幣信貸調(diào)控中的作用，人民銀行于1998年3月對準備金制度進行了改革，將各金融機構(gòu)在人民銀行的準備金存款和備付金存款兩個賬戶合并，統(tǒng)稱為準備金存款賬戶。將法定存款準備金率由13%下調(diào)至8%，對各金融機構(gòu)考核的形式按法人存放和考核，對準備金存款賬戶超額部分的總量及分布由各金融機構(gòu)自行確定。該制度的改革，不僅有利于加強金融機構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)資金調(diào)度和管理，同時賬戶的合并健全了存款準備金的支付清算功能，有利于發(fā)揮準備金工具作為貨幣政策手段的作用。

（三） 2004-2011年，深度凍結(jié)流動性和管理常態(tài)化階段

人民銀行自2003年9月首次上調(diào)存款準備金率，始自2003年下半年的這一輪宏觀調(diào)控，一直試圖用“點剎”的辦法讓經(jīng)濟減速，但中國經(jīng)濟不僅沒有軟著陸，反而有一發(fā)難收之勢，固定資產(chǎn)投資規(guī)模仍繼續(xù)擴大，貨幣供應量仍過快增長，通貨膨脹壓力不斷增加，人民銀行頻繁上調(diào)準備金率，特別是2006-2007年先后11次上調(diào)準備金率，調(diào)整頻率之高為歷史罕見。據(jù)統(tǒng)計，截至2011年6月末，人民銀行共上調(diào)存款準備金率32次。尤其在2006年7月到2008年6月期間，人民銀行上調(diào)準備金率18次，準備金率高達17.5% ，通過調(diào)整使通貨膨脹和流動性過剩壓力得到了緩解。2010年由于國內(nèi)經(jīng)濟形勢較金融危機時期已經(jīng)好轉(zhuǎn)，人民銀行為了收緊流動性，準備金率調(diào)整一路高歌。由于“四萬億”計劃引發(fā)的經(jīng)濟過熱在2010年開始顯現(xiàn)，人民銀行從2010年起再次開始提高準備金率，截至2011年6月連續(xù)上調(diào)12次，并于2011年6月國內(nèi)大型和中小型存款類金融機構(gòu)存款準備金率分別達到21.5% 和19.5%的歷史新高（見圖1），有效地對沖了外匯占款過多導致的流動性過剩。

（四）2011-2019年，主動投放流動性的有效工具階段

隨著中國外匯流入增速下降，為應對這一變化，2011年底，央行連續(xù)8次降低存款準備金率，成為“增加銀行體系流動性供應，增強金融服務實體經(jīng)濟能力”的重要舉措。2012年底到2015年初，我國存款準備金率沒有進行過調(diào)整。2015年初到2016年初，先后4次降低存款準備金率，而2018年至今已經(jīng)進行了6次降準，很明顯進入降準周期。由于降低存款準備金率使整個社會信貸規(guī)模擴大，對于資本市場（股市、債市、房市）算是利好消息。最典型的是2019年1月4日，中國人民銀行決定下調(diào)金融機構(gòu)存款準備金率，此后滬指開啟了上漲行情，從低點2440點，最高漲至3288點。

（五）2019年至今，構(gòu)建“三檔兩優(yōu)”準備金率新框架和實施定向降準階段

為深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增強中央銀行貨幣政策調(diào)控能力，有效引導金融機構(gòu)加大對實體經(jīng)濟支持力度，緩解小微企業(yè)和民營企業(yè)融資難問題，人民銀行于2019年5月6日宣布構(gòu)建“三檔兩優(yōu)”準備金率新框架，即金融機構(gòu)存款準備金率分為高、中、低三個基準檔，并在此基礎(chǔ)上實行兩項優(yōu)惠政策?！叭龣n兩優(yōu)”新框架既是總量政策的優(yōu)化，也是結(jié)構(gòu)性政策的創(chuàng)新。不僅有利于加強宏觀調(diào)控和流動性管理，而且還改善了金融供給結(jié)構(gòu)，防范了資金風險，使小微企業(yè)和民營企業(yè)得到了更好的發(fā)展。特別是2019年5月15日起將服務縣域的農(nóng)村商業(yè)銀行存款準備金率與農(nóng)村信用社并檔，執(zhí)行較低存款準備金率的機構(gòu)數(shù)量從2385家增至3544家，資產(chǎn)總規(guī)模也從5.6萬億元擴大至15.4萬億元，有力推動了金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在縣域的落地落實。央行降準和定向降準的實施，也表明逆周期調(diào)節(jié)力度明顯加大。對城商行定向降準有助于緩解當前流動性分層、城商行負債端收縮的困局，從而更好地支持民營小微企業(yè)。央行在加大逆周期調(diào)節(jié)力度的同時，也保持貨幣政策的松緊適度。

二、中央銀行調(diào)整存款準備金率的作用

存款準備金制度是中央銀行三大貨幣政策工具之一，因其對貨幣供應量直接影響巨大，通常被認為是貨幣政策中的一劑“猛藥”。由于我國金融市場還不發(fā)達，利率調(diào)控機制尚待完善，以存款準備金為代表的調(diào)控還將長期占據(jù)貨幣調(diào)控的主導地位，存款準備金制度在未來較長時期對于我國貨幣調(diào)控仍具有舉足輕重的現(xiàn)實意義。

（一）刺激投資需求

實體經(jīng)濟是大國經(jīng)濟之本。十九大報告指出我國實體經(jīng)濟水平有待提高，必須把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上。近年來隨著“雙創(chuàng)”方針的開展，我國短時間內(nèi)涌現(xiàn)出了大規(guī)模的中小微企業(yè)，面對眾多企業(yè)，商業(yè)銀行借貸體系顯得有些力不從心。早在2012年，小微企業(yè)的融資需求就超過了16.3萬億元，但是超過75%的貸款需求都未得到滿足。由于眾多小微企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)導入期和成長期，無論是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)還是加入現(xiàn)有行業(yè)，小微企業(yè)都處于進入門檻與退出門檻都高的兩難境地，投資者投資風險居高不下，經(jīng)營者經(jīng)營風險令人擔憂，由于這些企業(yè)經(jīng)營規(guī)模有限、固定資產(chǎn)較少、部分企業(yè)的創(chuàng)業(yè)成果未能及時轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力或大量現(xiàn)金流，再加上借貸擔保體系的不健全，一些基層商業(yè)銀行由于資金規(guī)模小，對于部分企業(yè)有恐貸心理，擔心信息不對稱造成的逆向選擇和道德風險，連同較高的利率水平使得小微企業(yè)在借貸的過程中遇到了融資難、融資貴的問題。在存款準備金率降低之后，人民幣供給增加，商業(yè)銀行留有的可供借貸資金增加，企業(yè)的借貸利率與成本降低，用于擴大生產(chǎn)的投資將進一步增加。此舉為廣大中小微企業(yè)的發(fā)展解了燃眉之急。同時，我國利率市場化改革不斷推進，商業(yè)銀行在擁有充足可貸資金的基礎(chǔ)上，為提高盈利能力，會主動創(chuàng)新業(yè)務形式，提高借貸服務質(zhì)量。

（二）穩(wěn)定房價

存款準備金率的上調(diào)是間接收緊房貸，下調(diào)是刺激貸款購房。房價呈上升趨勢時，通常存款準備金率也在高位，國家通過提高存款準備金率抑制房價過快增長及經(jīng)濟過熱，如金融危機后的2010年房價開始翻倍高速增長，此時的存款準備金率在16%左右，2010年僅一年央行就6次上調(diào)存款準備金率，到2015、2016年已達到20%左右的高點;房價呈下降趨勢時，國家通過下調(diào)存款準備金率給予市場寬松的貨幣政策刺激支出，例如2008-2009年金融危機中的房價及2018年后多地出現(xiàn)房價大跌的情況，2018年央行三次降準，累計降低存款準備金率2.5%，房價基于平穩(wěn)態(tài)勢。

（三）促進居民消費

影響居民消費水平的因素有居民收入水平、物價水平、預期變量等。在大量資金流入市場之后，貨幣市場在短期內(nèi)處于供過于求的狀態(tài)，市場利率水平將降低，居民的儲蓄意愿會受到挫傷，于是更多的人選擇投資股票、債券等有價證券或者消費等效用高的經(jīng)濟行為。隨著貨幣供給的增加，從長遠來看，生產(chǎn)者利用廉價資金擴大生產(chǎn)，增加了商品和服務的供應量，相對于市場原有物價水平，消費者可以以低的價格取得同等效用;此外，企業(yè)的擴大生產(chǎn)與整個社會的經(jīng)濟繁榮會使得工人工資處于穩(wěn)定增長狀態(tài)，居民預期收入增加，無疑會刺激居民當前的消費意愿。在降低存款準備金率同時期的還有提高個人所得稅起征點的財政政策，它增加了居民的可支配收入，進一步刺激了居民消費水平的提升。

（四）促進國內(nèi)經(jīng)濟的增長

簡單的說是利于實體經(jīng)濟的發(fā)展，在外需不穩(wěn)、國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩、通脹壓力趨弱，且中美貿(mào)易戰(zhàn)持續(xù)的關(guān)鍵點上，央行通過下調(diào)準備金率傳遞出穩(wěn)增長的信號，是央行貨幣政策微調(diào)的進一步體現(xiàn)。自 2011 年下半年以來 ，我國經(jīng)濟受國內(nèi)外各種因素的影響，呈現(xiàn)出逐步減速的趨勢。為了使經(jīng)濟能夠保持穩(wěn)定增長的勢頭，央行改變了存款準備金政策的方向，自 2011 年 11月起至2019年9月經(jīng)過14次存款準備金率的連續(xù)調(diào)整，我國經(jīng)濟連續(xù)下滑的勢頭已經(jīng)得到扼制，經(jīng)濟出現(xiàn)了企穩(wěn)的態(tài)勢。在2019年的政府工作報告中提出，要改革完善貨幣信貸投放機制，適時運用存款準備金率、利率等數(shù)量和價格手段，引導金融機構(gòu)擴大信貸投放、降低貸款成本，精準有效地支持實體經(jīng)濟 。因此，存款準備金政策在促進經(jīng)濟增長方面發(fā)揮了重要作用。

三、存款準備金制度在實踐中存在的不足

（一）差別存款準備金制度需要進一步完善

為了完善貨幣政策傳導機制，促進金融機構(gòu)穩(wěn)健運行，防范金融風險，督促金融機構(gòu)逐步達到資本充足率要求，降低不良貸款比率，央行在2004年4月下發(fā)了《中國人民銀行關(guān)于實行差別存款準備金率制度的通知》。該制度作為主要貨幣政策工具。差別存款準備金制度實施后，政策效果較為顯著：一是在提升商業(yè)銀行資產(chǎn)充足率水平、贏利水平、內(nèi)部管理和風險控制等方面發(fā)揮了積極的作用。二是有利于抑制資本充足率較低且資產(chǎn)質(zhì)量較差的金融機構(gòu)盲目擴張貸款。但是在制度執(zhí)行中還存在一些因素影響貨幣政策的有效發(fā)揮。首先是國際上是以銀行的存款類別和存款規(guī)模作為依據(jù)來確定存款準備金率。而我國對同一金融機構(gòu)的所有存款，不分存款的期限和功能，沒有對其資產(chǎn)質(zhì)量狀況、不同的資本充足率等情況進行細化，不利于商業(yè)銀行加強流動性管理。其次是目前我國對商業(yè)銀行實行差別存款準備金制度是以“宏觀審慎評估體系”（MPA）中的指標掛鉤，由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展和資源配置不平衡，各地區(qū)銀行規(guī)模的大小也有差別，都執(zhí)行統(tǒng)一的存款準備金率，不利于優(yōu)化配置和經(jīng)濟金融的協(xié)調(diào)發(fā)展。