高校政府采購風險防控機制建設路徑

張銘清，雷 霆，王俊偉，黃富貴

（華僑大學實驗室與設備管理處，福建廈門361021）

0 引 言

政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為［1］。高校實施政府采購制度，對于節(jié)約財政資金、規(guī)范采購行為和實現(xiàn)廉潔采購等方面有著重要的意義［2］。但是高校政府采購具有資金來源多元、購買貨物品種多、儀器設備參數(shù)專業(yè)、采購環(huán)節(jié)復雜等特殊性，是腐敗問題易發(fā)且多發(fā)的領域，常發(fā)生價高質次、圍標串標、暗箱操作等違規(guī)現(xiàn)象，已經深受社會的關注和質疑，嚴重影響了高校的健康發(fā)展。如何防范腐敗現(xiàn)象，加強風險防控，已成為高校政府采購工作亟待解決的問題。

1 現(xiàn)狀分析

當前高校的廉政風險主要來自招生錄取、財務和資產管理、基建和采購、組織人事、學術科研5個類別，其中基建和采購、學術科研領域的廉政風險頻發(fā)，且影響最為惡劣［3］。由于近幾年來高校辦學規(guī)模不斷擴大，資金投入越來越多，政府采購數(shù)量也大幅增加。在巨大的利益誘惑之下，高校政府采購腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生，不時傳出腐敗丑聞［4］?！吨屑o委關于加強廉政風險防控的指導意見》（中紀發(fā)［2011］42號）、《關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》（財庫［2016］99號）等法律法規(guī)和有關政策相繼實施，對政府采購行為進行了規(guī)范。

隨著全國深化“放管服”改革轉變政府職能電視電話會議的召開［5］，以及國務院《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)［2016］50號）和財政部《關于完善中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理有關事項的通知》（財庫［2016］194號）等高校采購領域“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”相關政策不斷出臺，高校科研工作者具有更大的人、財、物的自主支配權。使高校政府采購擁有較大靈活性和自主性，但其風險性和不可控性也隨之加大，對高校政府采購的廉政建設提出了更高的要求。各高校要不斷提高管理水平，加強廉政建設，切實推進風險防控管理，構建科學合理的風險防控體系，真正做到“陽光采購”。

2 風險防控的主要內容

高校政府采購工作政策性、程序性和實踐性強，相關法律、法規(guī)都有相應規(guī)范。但是由于高校政府采購的復雜性和特殊性，宏觀的法律、法規(guī)對采購流程的各個環(huán)節(jié)難以做到有效監(jiān)管，容易造成制度真空和廉政風險［6］。其主要風險點在于經費立項、論證審批、采購實施、合同簽訂、履約驗收等5個方面。

2.1 經費立項環(huán)節(jié)

采購項目經費立項是采購流程的初始環(huán)節(jié)，確定了采購預算，提供了物質保障。其潛在風險主要表現(xiàn)：①經費申報理由不充分、不科學，充滿個人意志，造成重復購置和資源浪費；②項目立項評審過程不規(guī)范，不嚴謹，有明顯的人為因素；③項目預算不明確，經費安排不合理，由此借機擠占、挪用、截留、貪污采購資金；④采購資金未實行專賬管理和?？顚Ｓ?，未按要求編制采購計劃，借此從中撈取好處。

2.2 論證審批環(huán)節(jié)

政府采購項目的論證和審批環(huán)節(jié)，需要解決采購的必要性和合理性問題［7］。一般情況下，學校各單位的采購項目，必須通過相關主管職能部門的論證，并且審批通過后方可執(zhí)行。其潛在風險主要有：①采購人未將采購項目報送職能部門批準，擅自采取采購行動；②簡化論證程序，例如未按照相關規(guī)定和要求，辦理貴重儀器設備論證、進口儀器設備論證等相關論證手續(xù)；③采購人事前與供貨商頻繁接觸，利用技術壁壘，在申購計劃中以特定的儀器設備技術參數(shù)，對供貨商或產品有明顯的傾向性，或者排斥某些潛在供應商；④采購人將項目金額化大為小、化整為零，回避政府采購或學校統(tǒng)一采購。

2.3 采購實施環(huán)節(jié)

采購實施環(huán)節(jié)，是政府采購全流程管理的重點，決定著整個采購項目執(zhí)行成功與否，也是易發(fā)生腐敗現(xiàn)象的重點監(jiān)控環(huán)節(jié)，可能會出現(xiàn)以下潛在風險：①采購人對政府采購的認識不足，或者由于某些利益因素，改變采購方式，例如將本應公開招標的項目采用競爭性談判或者單一來源方式采購，以達到弱化潛在供應商競爭的目的；②高校政府采購的儀器設備具有很強的專業(yè)性，若采購人與供應商相互串通，編制采購文件帶有嚴重的傾向性技術條款，則容易滋生腐敗行為；③部分評審專家專業(yè)背景不符合要求，對儀器設備的技術參數(shù)不熟悉，或者因為權責不清，不能公正地履行職責；④采購人作為項目負責人進入專家評審委員會，因為一己私利，借機發(fā)表觀點、干擾評審，屬意特定的供應商，直接影響采購結果；⑤相關人員利用職務便利違規(guī)操作或者插手干預采購活動，例如未在指定媒體發(fā)布采購公告、提前泄露采購內容、違規(guī)泄漏評審專家信息等，為串標、圍標提供條件。

2.4 合同簽訂環(huán)節(jié)

采購結果出來之后，采購人與供應商就主要條款達成一致，便進入合同簽訂階段。如果采購人為供應商提供方便，“里應外合”，進行權錢交易，可能會出現(xiàn)如下風險：①公示時間未達到規(guī)定期限，采購人與供應商出于某些目的，就著急簽訂采購合同；②采購人或供應商未在成交通知書發(fā)出之日的規(guī)定期限內簽訂采購合同，故意拖延時間；③供應商低價中標后，以“產品升級”“更新?lián)Q代”為由，改變合同內容，降低成本，提高利潤；④供應商偷工減料，購買貨物的品種、規(guī)格、數(shù)量發(fā)生變化，卻隱瞞事實未履行變更程序。

2.5 履約驗收環(huán)節(jié)

履約驗收是政府采購的最后一個重要環(huán)節(jié)，是客觀評價采購工作質量優(yōu)劣的最直接依據(jù)，與整個采購項目的成敗息息相關［8］。履約環(huán)節(jié)薄弱，“重采購輕驗收”，是采購工作中經常出現(xiàn)的問題，存在以下風險：①采購人與供應商達成默契，在設備安裝、檢驗、調試中馬虎應對；②大型貴重儀器等重要設備，未組織相關職能部門嚴格進行驗收程序；③對于技術含量較高的儀器設備，未聘請專家或第三方檢測機構參與驗收，未形成驗收報告；④對于擅自更改型號、降低配置、延期履約、售后服務不到位等驗收問題，采購人簡單處理，未對發(fā)現(xiàn)的質量問題進行追究，造成經濟損失。

3 強化風險控制的主要措施

高校政府采購風險控制是一項系統(tǒng)工程，它不僅需要招投標采購部門做好牽頭和管理工作，同時也需要使用單位和財務、審計、監(jiān)察等多部門協(xié)調配合［9］。建設高校政府采購風險防控體系，要確保權力運行透明、規(guī)范、高效，要繼續(xù)深入推進廉政管理工作，逐步形成符合法規(guī)、高效運轉并且風險可控、問責嚴格的政府采購內部執(zhí)行和監(jiān)管模式。

3.1 完善風險防控制度

高校政府采購反腐倡廉，首要任務是要完善廉政風險防控制度［10］。依據(jù)國家有關采購的法律法規(guī)，完善相關主體職責，做到“科學分權、適度限權、合理放權”，使權力之間相互交叉，相互監(jiān)督、相互制約。①要做好頂層設計，考慮整體規(guī)章制度框架，既要有綱領性的招投標管理辦法，又要有實施細則、監(jiān)督辦法等下位文件。②廉政風險防控的要素要與具體業(yè)務制度有機結合［11］。針對采購各環(huán)節(jié)特點及風險防控點，細化條款，在實踐中完善風險防控制度。

3.2 建立健全組織架構

組織機構應該實行監(jiān)督管理職能與操作執(zhí)行職能相分離的采購管理體制，制定權責分明的管理職責，確保決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分離［12］。成立獨立統(tǒng)一的采購部門，進行歸口管理，形成覆蓋整個采購過程，相互支撐、相互制衡的機構布局和崗位設置，避免分散化和條塊化管理，減少各單位自行采購帶來的風險。同時加強各部門配合，形成相互制約、相互協(xié)調的工作機制。例如財務部門做好資金預算審查和結算工作，審計部門依法依規(guī)開展審計工作，監(jiān)察部門指導并協(xié)助查找廉政風險點、制定防控措施。所有相關部門形成合力，共同維護公開、公平、公正的采購環(huán)境。

3.3 推進信息化采購建設

采購管理信息化建設是政府采購管理工作的重要改革措施之一［13］。利用信息技術規(guī)范、嚴密、公開性和程序剛性化的獨特作用，將有效提高防腐的預警能力和科技含量［14］。通過科技手段落實采購內部控制管理措施，探索大數(shù)據(jù)分析在政府采購風險防控中的應用，諸如“采購流程管理系統(tǒng)”“電子招投標系統(tǒng)”“網上競價系統(tǒng)”“低值易耗品采購系統(tǒng)”等多種信息化平臺建設，明確相關人員的工作職責，對權力運行的關鍵部位、重點環(huán)節(jié)進行全程化實時監(jiān)控和留痕操作，實現(xiàn)了監(jiān)督手段的變革與創(chuàng)新。同時，完善評標室、開標室等場所的監(jiān)控、錄像系統(tǒng)，實時獲取一線資料，進行監(jiān)督預警，將權利關在制度的籠子里。

3.4 強化采購部門內部監(jiān)督

高校政府采購是一項敏感性、政策性、紀律性強的工作，而內部監(jiān)督機制能夠保證采購工作有效運轉，從而提高采購透明度［15］。作為采購部門，更應該以身作則，健全機制，加強監(jiān)督。結合崗位特點，梳理不同業(yè)務需要重點控制的風險事項，劃分風險等級，將相容職務有效分離，合理確定崗位職責；建立輪崗交流制度，通過內部人員的交叉輪動，防范重點崗位可能出現(xiàn)的廉政風險；擴大民主監(jiān)督的范圍，通過監(jiān)督電話或信訪信箱等多種途徑，暢通廣大師生問題反饋和受理渠道；通過填寫個人崗位廉政風險排查表等定期自查方式，提高風險評估的針對性和有效性；推行崗位責任制和責任追究制，對各種違規(guī)行為零容忍，對于涉嫌違法犯罪的應當移交相關部門。

3.5 對采購全流程實現(xiàn)重點管控

采購項目的實施過程，是風險防控的重要部分。防范各種采購風險，必須從各環(huán)節(jié)入手，對每個環(huán)節(jié)進行權力限制與分離，控制權力范圍［16］。在編制預算、論證可行性及必要性、確定采購方式實施采購、簽訂采購合同、組織驗收等采購環(huán)節(jié)中，要嚴格貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)，做到采購信息保密、采購程序規(guī)范，堅決杜絕投機取巧和暗箱操作行為。

（1）規(guī)范立項與論證制度。采購項目在立項階段強調集體決策，避免由于個人傾向，形成利益輸送。合理進行設備采購的預算編制，既不要浪費財政資金，也不能因為采購預算過于緊張，導致供應商提供的產品質量低劣。做好前期調研工作，組織相關專家進行論證，充分討論采購項目的必要性、經費預算的合理性以及儀器設備的技術參數(shù)的科學性，確保采購質量。

（2）嚴格執(zhí)行采購程序。嚴格執(zhí)行采購計劃申報和審批制度，做到未經審批項目一律不得實施，防范采購風險。嚴明工作程序，按照相關法律法規(guī)確定采購方式，不得特別指定某種采購方式，不得采取化整為零等不規(guī)范手段進行采購來規(guī)避公開招標。

（3）加強采購文件審核。通過使用單位和采購、資產管理、財務、審計、監(jiān)察等部門會審會簽采購文件的方式，逐層把關，完善審核制度，防止采購文件設置不合理的評分標準，或者帶有明顯的傾向性條款。

（4）強化利益沖突管理。明確采購人、相關工作人員、供應商和評審專家的界限。若有相關利害關系的，應當嚴格執(zhí)行回避制度。

（5）抓好合同簽訂工作。按照規(guī)定簽訂采購合同，嚴格審查合同內容是否完整、合法，禁止采購人或供應商私自更改購買品種、規(guī)格、數(shù)量等內容。簽訂合同前，供應商必須按照要求繳納履約及質量保證金。

（6）落實驗收履約工作。成立由使用單位、采購、資產管理、財務、審計、監(jiān)察部門和相關領域專家組成驗收小組，根據(jù)合同清單一一審核實物，嚴把質量關，防止供應商偷工減料、降低配置等虛假情況。

（7）健全檔案管理制度。應當加強對政府采購的記錄控制，按照規(guī)定妥善保管與政府采購管理、執(zhí)行工作相關的各類文件。建立專門的檔案室，保存采購項目的歸檔材料，至少保存15年。

4 實踐成果

我校系中央統(tǒng)戰(zhàn)部直屬的國家重點建設大學，設有泉州、廈門兩個校區(qū)。隨著學校辦學層次不斷提升，政府采購量逐年擴大，近2年儀器設備采購項目達4 000余項，總金額近6億元。在執(zhí)行政府采購的實踐過程中，學校加強建章立制，規(guī)范機構設置，致力于風險防控建設：①制定“華僑大學貨物與服務采購管理辦法”“華僑大學儀器設備管理辦法”等文件，并配套“華僑大學物資采購實施細則”“華僑大學儀器設備采購評審專家管理辦法”“華僑大學貴重儀器設備管理辦法”“華僑大學物資采購中心采購風險防控機制建設方案”等具體實施文件，從制度上進行嚴格規(guī)范，防止權力被濫用；②貫徹落實“三權分立”的原則，成立由分管校領導為組長的貨物與服務采購工作領導小組，構建實驗室與設備管理處為歸口管理的物資采購中心為執(zhí)行機構，后勤與資產管理處、信息化建設與管理處等相關業(yè)務主管部門審批，財務處、審計處、紀檢監(jiān)察辦公室監(jiān)督模式，多管齊下，讓各職能單位分工明確；③建立有效激勵與約束機制，將內部控制制度的建設和執(zhí)行情況納入績效考評體系，并通過政策宣講、微信公眾號宣傳等手段，加強廉政風險防控宣傳教育工作，增強風險意識；④經過長期的調研與調試，“華僑大學設備采購服務平臺”“華僑大學實驗室綜合信息管理系統(tǒng)”“華僑大學儀器設備管理系統(tǒng)”等信息化平臺相繼上線運行，通過對采購過程層層審核、步步把關，規(guī)范管理整個采購過程。推進“采購流程管理系統(tǒng)”“低值易耗品采購系統(tǒng)”等信息化平臺建設，以期進一步推進“制度+技防”工作，增強監(jiān)管力度。

5 結 語

探索建立高校政府采購風險防控機制，夯實采購人主體責任，明確相關部門責任分工，以“組合拳”的形式，做到約束機制健全、權力運行規(guī)范、風險控制有力、監(jiān)督問責到位。促進風險防控規(guī)范化、制度化、精細化和科學化，使采購行為始終處于內部監(jiān)控體系管理之中，以此有效防范各環(huán)節(jié)風險，杜絕腐敗現(xiàn)象發(fā)生，最大限度地提髙資金的使用效益，更好地促進高等教育事業(yè)的發(fā)展。