災難防控，各國演練越來越細

本報駐美國、德國特派、特約記者 張夢旭　青木 ●陳言 本報記者 郭媛丹

疫情暴發、地震來襲、生化物品泄漏、極端惡劣天氣持續……這些突發的重大危機，考驗著一個國家風險防范和應急準備的能力。新冠肺炎疫情同樣引發中國民眾的各種反思。實際上，包括中國在內，很多大國以及自然災害多發的國家，都有緊急應對各種天災人禍的機制，也有相應的重大風險情景構建——美國有針對颶風的疏散演習，德國有針對疫情的跨州演練、日本有防震演習，中國一些大城市也有反恐等演練。通過各種應急演練，可以找出不足、積累經驗，進而提出改進意見。接受《環球時報》記者采訪的相關專家強調，這樣的演練一定要形成機制。

美國城市防颶風演練

最多同時疏散16萬人

“為什么我們沒有模擬過如何應對這樣的災難？”遭遇2001年“9·11”恐怖襲擊后，很多美國人提出這樣的問題。2005年“卡特里娜”颶風導致近兩千人死亡、數十萬人逃離家園，美國政府又因應急響應不力而受到輿論批評。此后，美國通過一系列國家巨災情景構建工作，積累應對恐襲、天災、疫情的經驗。2012年10月，“桑迪”颶風襲擊美國東海岸，得益于這些應急演練，美國有序應對，將損失減少到最小。

據《環球時報》記者了解，應急演練在美國有多種分類，其中以國土安全演練與評估項目、國家應急演練項目為代表，大體可分為討論型演練和實戰型演練，討論型演練側重于戰略與策略問題，實戰型演練側重于與應急響應有關的戰術問題。美國聯邦政府應急演練由國土安全部領導，此外也有州一級的演練。有關危險化學品儲存應急演練，會涉及幫助全美6個危險化學品儲存地附近的社區如何通過演練增強應急能力。有關戰略儲備演練，會關注藥品和醫療用品的快速分配與供給。每次演練會有總體規劃、具體方案和實施評估報告，總結應對中的優勢和不足，并基于數據分析提出改進建議。美國出臺了《美國應急準備指引》《美國應急響應計劃》，為應急演練和評估提供戰略性指引。

去年6月28日，曾被“卡特里娜”颶風席卷的路易斯安那州新奧爾良市舉行了一次“城市協助疏散計劃”演習。演習由新奧爾良國土安全和應急準備辦公室（NO?HSEP）領導，主要用來測試剛建成的冰沙國王疏散中心的應急狀況。NOHSEP主任科林·阿諾德說:“雖然這個疏散計劃是最后的選擇，但我們知道，還是有一些弱勢群體無法在風暴來臨前撤離。冰沙國王疏散中心成功建成是一個明確的信號，表明新奧爾良市已準備好迎接一場大風暴。”一個月前，新奧爾良市宣布將冰沙國王疏散中心作為該市的輔助疏散中心，取代以前使用的聯合客運大樓。該中心可以讓這座城市在同一時間最多疏散16萬人，是之前的4倍。參加疏散演習的部門包括新奧爾良市消防、醫療、衛生、交通和應急管理等部門。此外，還有州一級的聯邦和私營部門。在這次疏散演習中，共設置17個乘車點，人們在疏散點可以乘公交車趕往冰沙國王疏散中心，其中5個乘車點有專門為老年人或有醫療需求的人設定的室內區域。還有些不能親自前往撤離點的人員，如殘疾人和兒童等，可以在新奧爾良衛生部門管理的城市特殊需求登記處預先登記，工作人員會想辦法，如用特定交通工具將他們從家中接走。

2017年6月23日，美國國土安全部和聯邦緊急事務管理局（FE?MA）為內閣成員和高級行政官員主辦了一次“全國性演習”，主要測驗各機構對颶風的防范和應對能力。參與者除多個部門的部長和參謀長聯席會議副主席外，還有美國小企業管理局局長。FEMA負責人強調說：“企業和個人也可以發揮作用。這是我們共同的責任，現在是時候做好準備了。”▲

德國防流感演練，“腳本”超900頁

“德國實施跨州演練（LüKEX）與全球重大風險增加有關。”德國聯邦公民保護與災難救助局（BBK）專家克里斯朵夫·溫格爾在接受《環球時報》記者采訪時開門見山地說。他舉例說，“9·11”事件、2002年德國易北河洪災等突發災難給西方國家留下慘痛教訓。2002年，德國政府提出“保護公民新戰略”，決定進行跨州防范和應對災害的“大合練”。

從2004年開始，德國開始跨州危機演練，至今已舉辦過7次，分別應對：冬季極端天氣情況導致大規模停電（2004年）、世界杯等重大賽事安全防范（2005年）、流感疫情（2007年）、大規模恐怖襲擊（2010年）、網絡恐襲（2011年）、食源性病毒疫情（2013年）以及德國南部天然氣短缺（2018年）。2015年德國計劃進行應對北海風暴潮的演練，后由于難民危機取消。2021年，德國計劃針對政府遭受網絡攻擊進行演練。

2009年，德國政府通過修訂《德國民防和災害救助法》、制定《國家戰略危機管理演練指南》來具體指導如何跨州演練。據了解，演練由德國內政部具體負責組織實施，演習主題由聯邦和各州共同確定。通常來說，演習具體事宜由聯邦公民保護與災難救助局以及德國危機管理、應急規劃及民事保護學院負責，涉及的聯邦機構和州機關多達上百個，參與者超過3000人。整個演練的時間為36小時，但準備時間長達18個月。

每次跨州演練，德國聯邦技術救援署（THW）都是主力軍。作為一個民間服務組織，THW有8萬志愿者。2008年中國四川汶川大地震后，該組織曾參加過救援行動。THW專家沃爾夫岡·瓦格納參加過2007年應對流感疫情的演練，他告訴《環球時報》記者，當時的演練旨在檢驗針對疫情時各種應對措施，進一步完善危機處理機制。時間定在當年11月7日至8日，參與演練的有各大流行病研究機構、定點醫院、藥房，以及警方、電信、自來水公司、航空公司等機構和企業。據介紹，這次應對疫情的演練光“腳本”就有900多頁，分為救援、治療、制藥、個人防護設備及衛生和消毒等領域。演練重點是疫情暴發后，如何對民眾進行醫療和緊急護理。當時的演練還參考了香港地區1968年底、1969年初處置流感疫情的經驗教訓。如藥品供應短缺對醫療護理的影響，這不僅會影響流感患者的治療，還會影響其他急癥和慢性病的常規護理。為此，演練期間提出流感區域劃分等級管理，對藥品進行全國性系統調節等措施。

除跨州演練外，德國一些州還有州級演練，州政府專門設有危機處理指揮部。像黑森州的危機處理中心為應對各種演練，曾花費230萬歐元購買過一套信息與通信技術系統。瓦格納說：“有時就像軍隊演習，有時又是沒有硝煙的戰場。特別是隨著大數據、AI技術等在演練中越來越重要，參與演練的科技公司也越來越多。”

溫格爾說：“危機管理是整個社會的行為。情景演練確實要花費大量財力、人力，且時間長了，參與演練的人可能換了一代，人們又會擔心真的遇到天災人禍時，應對效果可能打折扣。但即使如此，類似的演練也非常必要。因為演練可以讓全社會增強危機意識，可以提高專業領域的應對策略，以及找出國家在應對危機時的各種不足。”他認為，中國是一個大國，具有很多應對天災人禍的經驗。德國的經驗也可供中國借鑒，尤其是這種跨州演練，關鍵是要形成機制。▲

巨災情景構建

提升國家應急能力

就各國通過重大風險情景構建進行風險防范準備的重要性，《環球時報》記者采訪了兩位特殊部門的專家。一位要求匿名的應急管理專家表示，經歷“9·11”事件以及“卡特里娜”颶風災難后，美國加強了應對大型災難的防范措施。2005年、2006年，美國連續兩年進行巨災情景構建，涉及恐怖襲擊、生物襲擊、流感、網絡襲擊等15個情景。

據這位參與制定過國內很多巨災情景構建重大項目的專家介紹，巨災情景構建就是設定一個虛擬的假想敵，對國力和應急準備能力進行全面系統性的審視。該專家以流感疫情為例，分析了美國的一次情景構建：設定死亡人數達10萬至20萬，在這種情況下呼吸機等硬件裝備會有多大缺口；病人一旦進行隔離，美國政策存在什么樣的問題，法律上能不能提供相應支撐等。針對各種情景，有哪些任務需要去應對，完成任務的實際具備能力是多大，應如何彌補缺口，美國對此都進行了相應的能力建設規劃。

公開報道顯示，北京在全國率先啟動巨災情景構建研究工作。接受采訪的這位專家就參與過北京市地鐵反恐、城市大面積停電等11項巨災情景構建專題研究。在他看來：“情景構架中假想敵非常明確，與之相關的部門共同參與。在這個過程中，各部門在環節銜接上進行了充分磨合。這種磨合價值非常高，可有效避免在災難發生后各部門之間因職責不明而延誤時機。”此外，演練可使人才隊伍、裝備等各方面能力建設得到大幅提升。據介紹，情景演練中暴露的共性問題有哪些，政府的資金就投入到哪些方面建設中，比如預警能力的建設。專家建議，未來中國應急管理體系建設應加強機制化、常態化決策模擬演練，同時，在操作層面也要做細致，如讓人們真正學會滅火器如何使用等。他強調說，要經過演練在不同部門間形成協同機制，達成誰主導、誰配合的常態化合作機制。

2005年，中國防化兵曾演習模擬過北京地鐵遭受“沙林毒劑”襲擊后如何應對。對此，一位有國際經驗的防化專家告訴《環球時報》記者，應急演練是非常重要又非常復雜的系統工程。可以先桌面推演，再付諸實際，這樣既讓大家共同參與研究，又可節省費用。他還提到美國應急體系相對健全，如高速公路顯示牌用于播放應急信息，而不是標語口號。該專家還表示，今后應對危機的情景演練除了國內各行業和部門參與外，相關的國際協同與配合也需要加強。▲