“后扶貧時代”貧困邊緣群體的困境與扶持路徑思考

駱嶺楠唐大程

（1.瑞塔鋪鎮人民政府 湖南 張家界427101；2.英國曼徹斯特大學）

黨的十八大以來，我國精準扶貧工作取得顯著成效，貧困人口從2012年年底的9899萬人減少到2019年年底的551萬人，貧困發生率由10.2%降至0.6%，貧困村從12.87萬個減少到2707個，貧困縣從832個減少到52個[1]，到2020年底，現行標準下的農村貧困人口全部脫貧，現行標準下的絕對貧困問題將在我國得到徹底解決，這一成就彰顯了中國特色脫貧攻堅制度體系和工作機制的顯著優勢，是全社會扶貧力量共同努力的結果，在人類減貧史上具有里程碑式的意義。

一、貧困邊緣群體的出現

黨的十九大指出我國社會發展的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾[2]，而當下的農村與城市發展的二元化現象依然是我國“不平衡不充分的發展”的突出體現。在2020年基本消除長期困擾中國農村的絕對貧困后，中國將進入“后扶貧時代”。中國是一個人口眾多的發展中國家，人均年收入是3萬元人民幣，但是有6億人每個月的收入僅1000元，每年有6000萬人領取低保、失業保障和特困救助[3]。在貧困地區，尤其是深度貧困地區，一些邊緣人口仍然掙扎在貧困線周圍，遭遇天災人禍便有返貧風險，根據國務院扶貧辦的初步摸底，受疫情影響，今年已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300萬人存在致貧風險[4]。中國的貧困問題將從人口缺乏足夠資源或收入滿足其基本生存需要的絕對貧困走向擁有的資源或收入水平低于社會平均水平一定比例的相對貧困，這一階段的貧困發生形態將由生存性貧困走向發展性貧困。

生存性貧困在我國主要體現為貧困人口的以“兩不愁三保障”為代表的基本生活需要得不到滿足，這一問題經過多年以來的扶貧工作，特別是瞄準貧困村和貧困人口的包括教育、住房、飲水、醫療等方面的一系列精準幫扶工作，已基本得到解決。發展性貧困則主要體現在以下兩個方面：從生存環境看，貧困地方自然稟賦比較差、基礎設施配套依然落后，公共服務供給能力依然欠缺、社會保障制度還不完善，非農產業發展乏力、市場活力不足，地方自發性的發展潛力非常有限；從生存狀態看，大多數貧困家庭人口僅滿足了基本生存需要，受教育程度低，人力資本匱乏，抵擋自然風險和市場風險能力弱，參與社會經濟發展的程度低，甚至沒有能力參與市場競爭，分享經濟社會發展成果普遍較少。

這些貧困邊緣群體一般可劃分為三類：第一類是已脫貧但掙扎在貧困線邊緣的貧困戶；第二類是已穩定脫貧但因突發情況導致返貧的貧困戶；第三類是在精準識別時，家庭人均純收入剛好超過政府劃定的貧困線標準或者年收入相當于貧困標準一至兩倍的，未被納入貧困戶的農戶。這三類群體中大多是缺乏正常勞動能力和自理能力的老弱病殘，很多不具備自我發展的能力和條件，發展性貧困問題也集中表現在這些貧困邊緣群體上。如何增強貧困人口自我發展能力，建立扶貧長效機制，防止貧困邊緣群體返貧是“后扶貧時代”必須回答的重大問題。

二、貧困邊緣群體的形成原因

國際反貧困專家阿馬蒂亞·森認為，貧困的本質在于“可行能力”的喪失與剝奪，可行能力指個體改變自己以融入社會的最基本能力，如認知能力、判斷能力、應對挑戰的能力、創新的能力等等，貧困者如不具備基本能力，其結果往往是陷入貧困泥潭而無法自拔。但“可行能力”的獲得，需要以一個人獲得基本權利保障為前提，需要比較系統的制度支撐。如果一個人的受教育權、醫療權等權利不能得到保障，他的可行能力就是不健全的，就不能應對來自外界的挑戰，有可能陷入貧困。從貧困群體和政府政策兩個視角分析，貧困邊緣群體在發展權利保障上主要面臨以下困境：

（一）從貧困個體視角看，貧困邊緣人口因為自身能力發展跟不上自身需求和社會發展而返貧是一個較為普遍的現象，主要是因為個人文化水平較低導致的適應能力缺失和發展性支出較大導致的貧困惡性循環。

1.貧困邊緣群體缺失的適應能力主要體現為駕馭市場活動能力和應用技術技能培訓的能力。一是貧困邊緣戶駕馭市場活動能力缺乏。在以市場為主要調節機制的現代經濟體系中，對于主要從事農業經營活動的貧困邊緣戶，由于長期的地域閉塞與交通不便導致的對外交流少、信息不暢通，大多數貧困邊緣戶形成了相對封閉和保守的觀念，常年從事效率低下或功能單一的農業生產活動，對于流動性大、更新更快的市場活動持有一種排斥心理，難以通過市場活動獲利，一旦原來穩定的農業生產遭遇天災或其他不可抗力因素而減產，貧困邊緣戶則會因為缺乏一定的收入來源而返貧。二是貧困邊緣戶應用技術技能培訓的能力不足。對于以務工收入為主的貧困邊緣戶，由于受教育程度低和教育水平低等因素制約，他們很難具備消化、吸收與應用政府、企業等組織提供的就業創業技術技能，往往固守在自己早年習得的初級技能，難以在知識、技能上進一步提升，一旦遭遇解雇、裁員等現代工業企業的結構調整，則容易出現失業，從而出現“轉型難”“發展難”等困境。

2.導致貧困惡性循環的發展性支出主要表現為脫貧人口在提高生存能力、追求更高品質的生活中出現的支出赤字。一是因學致貧、因養致貧。貧困邊緣戶家庭存在壯年期勞動力贍養老人和撫養子女的數量多導致負擔過重，加上家庭資本存量少、家庭資源少等因素，抗風險能力差，從而陷入貧困。二是因病致貧。根據2015年國務院扶貧辦統計，2015年的7017萬貧困人口中，因病致貧的達42%。一方面是高昂醫療費用，另一方面是生老病死的人類生命周期規律，當子女具有強大的經濟能力時尚能贍養父母，一旦子女缺位或缺失，加之農村養老服務體系建設滯后，容易出現“因老致病，因病致貧”的現象。

（二）從社會政策視角看，政策福利性過高帶來的“福利依賴“、深度貧困地區在社會發展層面的結構性短板和貧困人口長期生活中形成的“貧困文化”是貧困邊緣群體發展性困境形成的社會原因。

1.貧困邊緣戶對精準扶貧政策的“福利依賴”。對于掙扎在貧困線邊緣或者貧困線以下的貧困戶，往往是依靠低保或者兜底等一系列政府扶持政策才得以脫貧，本身就缺乏勞動技能或者其他適應生存發展的能力，如果政策重點長期停留在物質扶貧，不在精神扶貧上下繡花功夫，會使邊緣戶對扶貧政策存在“福利依賴”，當教育、醫療等扶貧政策力度減緩后，貧困群體生活質量容易出現下降甚至返貧。另外，對于收入略高于貧困線，未被劃為貧困戶的農戶，當總體條件與自身相差不大的貧困戶享受扶貧政策紅利時，這部分未享受的邊緣戶容易出現心理不平衡感和“被剝奪感”，影響扶貧政策的公平性，出現“爭當窮人”的現象。

2.扶貧政策不完善致使地區發展依然存在結構性短板。貧困地區由于遠離中心地帶，缺乏良好的公共基礎設施配套，缺少優質的醫療、教育、養老等社會資源，人員、物資交流困難。近些年國家對貧困地區公共基礎設施雖然投入很大，但與基礎設施較為健全的地區相比仍顯薄弱，尤其是社會保障體系不健全，甚至出現缺失的情況。目前的扶貧很大程度上實現了“止痛藥”的效果，但尚未實現貧困地區的“強身健體”。

3.貧困文化形成阻礙貧困人口脫貧的“貧困陷阱”[5]。國際反貧困專家阿比吉特·班納吉和埃斯特·迪弗洛在《貧窮的本質》中指出長期生活在貧困狀態下的群體會潛移默化地形成一套特定的貧困價值觀念和生活方式，以保證能夠應付當下的困境，保持自我及家庭的延續。這種在貧困狀況中形成的文化通常是封閉的、對未來缺乏規劃的且缺乏實現目標的動力或能力。這種特殊的亞文化一經形成便會對周圍的人，尤其是后代產生難以忽視的影響，并通過貧困文化的代際傳遞帶來貧困本身的延續。因此，解決貧困邊緣群體的發展性貧困問題已成為“后扶貧時代”迫切需要解決的問題。

三、貧困邊緣群體的扶持路徑思考

脫貧攻堅作為我國扶貧戰略的一個階段性計劃，已在2020年基本實現貧困人口的全面脫貧，但從現實狀態看，貧困地區的家庭和個人由于發展權利保障不充分，扶貧成效仍然是脆弱的、不穩定的，貧困地區的產業僅是初具雛形，公共服務和基礎設施條件仍然不足。從長期戰略規劃角度分析，“后扶貧時代”的扶貧工作必然是在鄉村振興的戰略框架下進行，如何汲取脫貧攻堅有效經驗，降低貧困邊緣人群在“后扶貧時代”的返貧風險以推進鄉村振興，本文從個人和社會層面提出如下思考。

（一）個人層面：脫貧攻堅的目標是實現貧困人口的“一超過、兩不愁、三保障”，其本質上是通過政治和行政手段進行集中動員，以運動戰方式解決絕對貧困問題。2020年后，探索形成防返貧的長效機制，構建符合中國國情、具有中國特色的社會保障體系，從貧困個體角度出發，政策導向上應注重將現有特惠性扶貧政策逐步轉變為普惠性民生政策，把以前單純針對貧困戶的扶持政策轉變為面向低收入、發展權利不充分群體的常態化扶持政策。從參與主體上應更加發揮“政府—市場—社會”三位一體扶貧格局的合力，在政府主導下，注重引導市場和社會參與，以現有社會保障體系結合商業保險，解決貧困邊緣群體發展性支出較大的痼疾。

1.破解“能力貧困”。通過多渠道解決貧困邊緣群體的“能力貧困”，全面提升人力資源水平。一是以教育扶貧阻斷貧困代際傳遞。扶智在于補貧困群眾知識和技能的短板，根據貧困人口的資源稟賦進行定制的技能提升和知識教育，提升他們的學習能力和適應社會能力。扶智工程既要提升技能水平，也要加大教育扶貧力度，實現“兩條腿走路”。技能扶貧提素質，通過開展技能培訓、技術競賽、科學普及等技能提升活動，引導貧困戶進行科學種養，培養一批新型農業技能人才；教育扶貧強根基，堅持控輟保學，減少地域壁壘，實現網絡課程共建，提高文化素質和未來就業能力。

二是強化正向精神激勵。對于脫貧意愿較弱的家庭，從外在灌輸和內在引導兩方面對內源性發展能力進行培養。打造堅固的農村思想文化堡壘。加強基層黨組織、村（居）委會對農村群眾的思想政治工作，總結推廣前期脫貧攻堅涌現出的典型人物，用身邊人身邊事帶動貧困群眾，堅持用好“農民夜校”、新時代文明實踐所、屋場會等宣傳載體，通過開展黨的路線方針政策、對農村社會熱點難點問題的應對解讀、種養殖技術等宣傳和培訓工作，使其成為懂政策、知熱點、有技術、有熱情的新型農民。建設完備有效的人文關懷和心理疏導機制。開展文化結對幫扶，加大文化科技衛生“三下鄉”力度，實施專業人才專項服務計劃，為貧困群體提供職業生涯規劃、心理支持、能力提升等人文服務，尤其是針對“等、靠、要”思想嚴重的貧困群眾，實行心理疏導專業人員點對點援助，幫助他們恢復對美好生活的向往和追求。

2.創新社會保障體系建設。如今，我國貧困地區已初步形成了以扶貧為統領，包含教育、醫療、養老、住房、飲水等涉及人民群眾生活各方面的、能夠滿足基本生活需要的社會保障體系，這是我國民生建設的里程碑。與此同時，因病致貧、因養致貧等發展性貧困問題依然突出，如何增強解決發展性問題的能力是“后扶貧時代”社會保障體系改進的重要方向。由于發展性支出面多線廣，如果扶貧政策繼續采用點對點的個別援助，這一巨大耗費將是現有國家財力無法承受的，因此需要借助市場和社會的杠桿力量，以現有社會保障體系結合商業保險解決貧困邊緣群體發展性支出較大的痼疾。

目前扶貧領域投保主要是以深貧保為代表的政策性農業小額保險，保障力度小、覆蓋范圍有限且投保領域集中在農業生產，尚未形成覆蓋全面、選擇多樣、保障有力、成本低廉的風險穩控體系，重大災害和疾病帶來的巨大耗費仍未有能夠有效補償的制度化途徑。從國內外實踐看，商業保險能夠以透明的、較小的支出較好地轉移和分散貧困人群的不確定損失，確保扶貧資金有效發揮杠桿效應，對遭受不幸的貧困家庭進行適當補償，保證援助精準有力和長期有效。例如2016年在廣東省內10個欠發達地市試點實施的巨災指數保險在財政預算額度不變的情況下，協助各級政府建立了科學化、制度化的應急應災財政資金保障體系，將財政投入的資金使用效應放大了將近10倍[6](P90-P91)，有力地保障了人民群眾的生命和財產安全。

因此，針對知識水平不高、繳費能力弱的邊緣群體，可采用“政府+保險公司+農戶”三位一體模式，以“廣覆蓋、保基本”為原則，由政府兜底或給予農戶保費支撐，開發一些保費低廉且能保障基本風險的產品。同時可開發針對這類群體，防范力度更大、保障強度更高的意外傷害險、短期重病險、長期重殘險以及其他保障更全面、針對性更強的保險產品，彌補現有社會保障體系的劣勢，實現多層次、全方面的風險防范。

（二）社會層面：當下，貧困戶對政策的“福利依賴”、公共服務的結構性短板和長期穩定的“貧困文化”已經從宏觀環境上構成了影響貧困邊緣群體脫貧成效鞏固的重要原因，需要以發展性扶貧政策代替福利性扶貧政策，完善社會保障政策以補齊公共服務能力短板，以產業化經營組織介入貧困邊緣群體社會生產結構、改變生活方式以阻斷“貧困文化”代際傳遞。

1.加強發展性扶貧的政策導向。扶貧政策應該鼓勵提升貧困邊緣群體的發展能力，通過優化就業援助，避免造成對福利政策的過度依賴。一是強化扶貧車間的帶動作用。鼓勵企業在貧困地區擴大扶貧車間規模，規范扶貧運營，在避免企業惡意套取補助等違法行為的基礎上，注重發揮其吸納貧困家庭勞動力就近就業的功能。二是加強公益性崗位的開發，打造中國版的“福利到工作”。我國目前公益崗位的種類少、范圍小，主要是保潔員、護林員等基礎工作，未形成形式豐富、種類多元、覆蓋全面的公益性崗位體系。后扶貧時代可采取公益崗位互助模式，鼓勵開發多種形式的公益性崗位，針對有就業意愿和勞動能力卻又無法實現轉移就業的貧困人口設計出互助性公益崗位，吸納貧困家庭勞動力既參與保潔、護路、保安等傳統崗位，又推動他們參加扶殘助殘、養老護理等新型崗位，增加貧困人口參與感和獲得感，消除“等、靠、要”依賴思想。

2.補齊公共服務能力短板。實施以基本公共服務均等化為基礎的防貧政策，加強公共基礎設施的完善，確保公共資源均等化分配，為貧困邊緣群體真正脫貧提供良好的社會基礎環境，以一種覆蓋面廣、針對性強的滴灌式公共服務體系服務有特別需要的、具有潛在貧困風險的弱勢群體。

一是在財政政策上加強針對性，補足欠發達地區基本公共服務短板。在欠發達地區建立學校、醫院和養老基礎設施的基礎上，進一步普及兒童早期發展服務、學前服務，在留守兒童的關愛幫扶上加強后續措施，加強兒童福利院、兒童之家等服務設施和隊伍建設，建立兒童關愛系統，打造困境兒童全過程生活保障體系。創新養老機制，探索“家庭—社會”共同養老模式，在政府提供基礎設施和政策性補貼的情況下，引入社會組織和公益性崗位，完善家政和護工就業保障機制，逐步形成農村基本養老服務網絡，解決獨居和空巢老人貧困問題。

實行以城鄉居民基本醫保為基礎，醫療救助為補充，大病保險、商業保險為兜底的醫療支撐體系，進一步提高農村基本醫療報銷比例，加大對欠發達地區醫療保險補貼力度；規范家庭醫生（鄉村醫生）簽約服務，重點為婦幼、老人、殘疾人開展健康服務。對于殘疾人等弱勢群體，在后續幫扶系統建設中鼓勵地方以政府補貼、購買服務、設立公益崗位等方式提供完備的照護服務。

二是提升欠發達地區與發達地區公共資源共享程度，縮小地區間公共服務差距。采用政府主導、社會參與的方式，將公共資源信息化，建立國家層面的共享服務平臺，提供遠程醫療、教育等服務，彌補欠發達地區服務人才數量不足和能力素質較弱的劣勢，降低公共服務均等化成本，努力達成公共資源均等化分配。

3.強化產業化經營組織對社會生產結構的介入。產業興旺是后扶貧時代鞏固脫貧成效，以經濟方式增加邊緣群體的收入，增強了解和適應市場活動能力的重要舉措。一是發揮集體經濟的重點扶持作用，提升貧困邊緣群體的參與度。在脫貧攻堅階段，各地涌現了一批經濟效益好的特色集體產業。“后扶貧時代”可通過產業差異化布局和結構優化，從產品質量和農業價值上發力，將集體經濟發展壯大，在此基礎上更大力度地聘用貧困邊緣人口，利益分紅機制上也實現更大比例的傾斜，實現貧困戶增加收入、融入國內國際大市場、提升駕馭市場活動能力的目標，改變貧困文化賴以維系和傳遞的封閉生活結構，打破“貧困文化”代際傳遞的路徑依賴。二是激勵新型農業經營主體發揮帶動作用[7](P26)，讓貧困邊緣群體成為新興農業經營主體的生力軍。近年來，以家庭農場、專業合作社和龍頭企業為代表的新型經營主體發展壯大，政府可進一步加大對這些主體在土地、財稅、金融方面的政策扶持和引導力度，鼓勵新型經營主體深化“公司+貧困戶”合作機制，加大保底分紅、股份合作、利潤返還等形式的覆蓋程度和分享比例，通過專業化生產帶動邊緣群體就近就業，培養自力更生的意識，也能利用收益分紅機制提升邊緣群體收入，減輕國家扶持政策的資金壓力。

習近平強調，“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障。面對人民過上更好生活的新期待，我們不能有絲毫自滿和懈怠，必須再接再厲，使發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著共同富裕方向穩步邁進”[8]。人民性是中國共產黨立黨、執政、治國、平天下的根本導向，我國的消除貧困、改善民生的成色如何，根本在于人民基本權利是否得到了保障和發展成果是否由人民共享。我國扶貧事業經過艱苦卓絕的努力，在學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居等方面取得了舉世矚目的成就，人民的基本生存需要得到了滿足。

新時代帶來新要求，完成后扶貧時代的貧困治理任務，需要在全面建成小康社會的基礎上加強貧困邊緣人口能力建設和貧困地區社會環境建設，形成層次更分明、形式更豐富、手段更精準的立體扶貧體系，滿足多元化發展需求，解決發展不平衡和不充分問題，保證邊緣群體的發展權得到充分保障，潛能充分激發。