甘肅省實施精準扶貧的區域模式與可持續途徑

李 寧 茍穎萍 席永杰

（蘭州理工大學馬克思主義學院 甘肅 蘭州730050）

全面建成小康社會的最基本要求就是消除貧困。貧窮不是社會主義，消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕是社會主義的本質要求，是中國共產黨的重要使命[1](P83)。2020年是全體人民共享改革發展成果，全面建成小康社會的收官之年。習近平總書記強調，分析當前形勢，克服新冠肺炎疫情影響，凝心聚力打贏脫貧攻堅戰，確保如期完成脫貧攻堅目標任務，確保全面建成小康社會[2]。甘肅省位于祖國的西北內陸，地處三大高原的交匯處，貧困面積大、貧困程度深、貧困人口多、扶貧成本高、脫貧難度大、返貧比例高，是國家重點扶持的貧困省份，是全國脫貧攻堅的主戰場。甘肅深入貫徹習近平總書記對甘肅的重要講話和指示精神，精準扶貧成績顯著，全省貧困人口由2018年底的111萬減少到當前的17.5萬，貧困發生率由5.6%下降到0.9%[3]，為如期打贏脫貧攻堅戰，實現全面建成小康社會的宏偉目標奠定了堅實基礎。但應當認識到，甘肅目前申請摘帽退出的貧困縣多分布在革命老區、少數民族聚居區、干旱地區、高寒陰濕等地區，脫貧基礎不牢固，建立長效脫貧機制非常迫切。消除貧困、斷絕返貧、創新可持續發展途徑，仍是當前甘肅脫貧解困需要著力解決的現實難題。本文基于甘肅的基本地理省情，準確分析甘肅貧困問題的地域生成機制，整合甘肅精準扶貧的區域特色模式，充分借鑒精準脫貧的經驗和教訓，因人因戶、因地制宜、因勢利導，提出精準脫貧后的可持續發展途徑及建議，為新時代全面建成小康社會背景下的農村轉型發展提供新機制、新模式。

一、甘肅貧困問題的地域生成機制

（一）自然環境與區位地理形成稟賦約束

第一，地理條件和區位因素是影響社會經濟發展的重要因素。甘肅地貌復雜多樣，高原山地多，氣候干旱，降水稀少，水資源短缺，自然條件惡劣、生態環境脆弱、生存環境嚴酷，具有強烈的區域貧困特征。甘肅貧困人口集中分布在青藏高原、黃土高原和秦巴山區西部交匯地帶，地理區位偏遠，山大溝深，基礎交通設施建設極為落后，公路、鐵路網密度偏低，對外通達能力及便捷程度與經濟社會快速發展的要求不匹配。遠離經濟社會中心，謀求發展所需的人才、資金、市場等資源很難獲得，區位不利形成對經濟社會發展的強力約束。如甘肅典型深度貧困縣通渭位于甘肅中部，地處黃土高原丘陵溝壑區，土地資源貧乏，水土流失嚴重，自身發展動力不足，但2017年通渭高鐵站的開通促使距離交通干線縮短，形成“一小時經濟圈”，帶動經濟高速發展，為如期實現脫貧奠定基礎。第二，資源條件和環境容量是經濟社會發展的重要支撐。甘肅地處中國內陸，土地貧瘠，人地資源比例嚴重失調，生態環境嚴峻，地質災害頻發，資源匱乏與環境失調形成經濟發展的稟賦約束。雖然有些地區資源豐富，但無規劃、不合理的開發造成環境污染、經濟社會問題等，豐富的資源反而阻礙了經濟的發展，陷入“資源詛咒”。如甘肅少數民族地區臨夏回族自治州地域差異大，土地資源緊張，環境貧困效應特征顯著，但又地處青藏高原向黃土高原過渡地帶，水能蘊藏量大，如若不合理開發建設水利工程設施，極易陷入“資源詛咒”。

（二）政策偏失加劇區域失衡

自然環境要素的非均衡性產生區域差異性，政府政策的頒布實施缺乏針對性，不利于促進落后地區的轉型發展，貧困人民生活水平的提高。受改革開放后國家梯度開發發展戰略的影響和限制，國家政策更傾向于經濟發展前景廣闊的地區，如在沿海設置經濟特區、發展三大經濟圈等，甘肅省經濟發展水平總體上落后于全國平均水平，同東部發達省區相比，差距較大。2005年，全省國內生產總值僅占全國的1.06%；全省農民人均純收入1980元，遠遠低于全國平均3255的水平，多年來位居全國倒數[4]。中西部地區相對缺乏政策優勢的支持，但也不乏西部大開發，將東部沿海的剩余經濟發展能力轉移提高西部經濟和社會發展水平，但由于實施時間相對滯后取得的效果相對不顯著。政策實施長期偏失導致甘肅政策脫貧的“紅利”低。如若區域政策和協同政策缺乏針對性，區域發展失衡將進一步加劇，偏遠區域貧困問題持續深化，將會拖了與全國一道奔小康的后腿。

（三）工作失職和松勁懈怠導致脫貧艱難

通過黨建促精準扶貧，基層干部扶貧治理能力明顯加強，精準識別、精準幫扶，積極高效的推進脫貧攻堅，但在實施的過程中仍然存在著工作不到位的情況。第一，靶向定位的不準確性。如數據統計具有滯后性、可變性，對貧困人口可支配收入的結果統計可能與實際情況存在誤差，可能會導致部分返貧人口無法及時享受政府幫扶。為確保精準扶貧“靶向定位”，慶陽市華池縣率先建立電子網格化管理平臺，實行實名制動態管理，確保貧困戶識別準確科學、基礎信息真實可靠，可供其他地區借鑒。第二，幫扶的不靈活性。政府操作層面的體制不順、機制不活，勢必會導致幫扶不力，致使重復化工作，效率降低。第三，形式主義、官僚主義屢禁不止，數字脫貧、虛假脫貧仍有發生，應防止松勁懈怠、精力轉移。

（四）代際傳遞重復貧困境遇

由于自然地理條件不利、區位不佳、政策偏失等原因導致發達地區越來越發達，落后地區越來越落后，貧富差距進一步加深。甘肅貧困人口集中分布在自然條件惡劣、基礎設施建設不完善、遠離經濟社會中心地區，收入性貧困、生態型貧困、能力性貧困、信息性貧困等貧困類型互相交織和疊加，貧困程度深，社會流動性弱，貧困和不利因素極易由父母傳遞給子女，掉入惡性循環的貧困陷阱。

區域轉型發展與農戶脫貧解困，可分解為要素稟賦和制度厚度兩大推進器[5]。綜上所述，甘肅擺脫貧困落戶的面貌，創建可持續發展途徑，實現長效脫貧，必須要著重把控好要素稟賦和制度厚度。要素稟賦具有區域差異性，制度厚度需要區域針對性。甘肅占地面積廣闊，地理區域差異大，必須精準劃分甘肅的區域分布。要素稟賦具有先天性，導致第一次發展差距，如若制度厚度無法保障，會進一步加大差距。因此，必須深入貫徹精準扶貧、精準脫貧戰略，優化精準扶貧區域模式，發揮社會主義制度優勢，提升基層干部的扶貧解困能力和自我約束能力，通過區域轉型發展增加收入、改變就業改善代際傳遞困境，精準扶持機制，惠及貧困人口，推動減貧事業，探尋精準脫貧后可持續發展的有效途徑。

二、甘肅精準扶貧的區域模式

（一）甘肅精準扶貧區域模式的理論邏輯

基于整體設計和基層實踐，針對甘肅不同的區域特征進行精準梳理，組織開展有利于甘肅精準扶貧的具有認可度、代表性、穩定性、持續性的理論概括，探索提出適合于甘肅精準扶貧的典型模式與途徑，促進甘肅不同區域的優化轉型發展，在實踐中探索出甘肅特色的精準扶貧方案，為中國減貧貢獻甘肅智慧。

為進一步推進甘肅區域發展和扶貧攻堅步伐，國家頒布實施《六盤山片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011—2020年）》，從貧困地區具體到貧困戶、貧困人口實現扶持對象精準，從村干部到駐村干部、第一書記確保因村派人精準，從“五個一批”到探索旅游扶貧、電商扶貧等要求項目審批精確、資金使用精確、措施到位精確，從確保摘帽到后續扶持政策支撐脫貧成效精準，以“精準扶貧+N”創新組合多種扶貧方式，在逐步完善生態補償、金融政策、土地管理等共性制度與政策的基礎上[6]，以消除貧困作為首要任務，以改善民生為基本目的，結合貧困區域特征，著力創新可持續發展區域模式，讓貧困群眾過上有尊嚴的幸福生活，從內心感受到溫暖，從而充分體現中國特色扶貧開發的優越性。

（二）甘肅精準扶貧區域模式的基本特征

2011年發布的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》將全國劃分為14個片區，為精準扶貧、精準脫貧提供了空間指引，甘肅主要是六盤山片區，包括秦巴山片區和部分藏區，集革命老區、少數民族地區、深度貧困地區等為一體，是貧困人口最集中、脫貧難度最大、成本最高的“硬骨頭”區帶。六盤山片區山地、平原、丘陵、河谷、盆地交錯，溝壑縱橫，地勢陡峭，年降水量少，植被稀疏，水土流失嚴重，但礦產資源豐富，水能蘊藏量大，旅游資源和文化資源開發潛力大。總體來看（表1）：第一，貧困面積大、程度深、人口多、難度大、成本高。脫貧基礎不牢固，返貧問題嚴重。在86個縣（區）中有43個國家扶貧開發重點縣，占全國扶貧開發縣的7.28%（國家扶貧開發重點縣為591個），占甘肅全省縣（區）的50%。第二，基礎設施建設薄弱，生產生活不便利。第三，生態環境脆弱，森林覆蓋率僅為18.38%，水土流失、荒漠化、沙漠化等生態問題嚴重，地質災害頻發。第四，旅游資源、文化資源等開發程度低，支柱型產業不強，產業鏈條短，農民增收難度大。第五，水資源匱乏，防洪減災體系不健全。第六，教科文衛事業發展緩慢，公共服務能力欠缺。區域發展帶動扶貧開發，扶貧開發促進區域發展，結合不同區域的要素稟賦差異，提高精準扶貧的政策優勢，探討適合本地區的精準扶貧區域模式。

1.隴東地區。該地區塬地面積比較大，全年降水量相對較少，光熱水土資源匹配較好，可以發展旱地特色農作物，是馬鈴薯、中藥材和雜糧的生產地；革命歷史悠久，是甘肅唯一的革命老區，紅色旅游資源豐富，應鏈條式發展紅色旅游業，打造支柱型產業；水土流失嚴重，應加強治理并對當地百姓進行生態補償，增加工資性收入。

2.隴南地區。該地區屬于秦巴山區、青藏高原、黃土高原三大地形交匯區域，地形復雜，氣候濕潤，生態旅游資源、自然資源豐富，應加大發展種植業，形成經濟果林、中藥材、草畜、蔬菜四大主導產業，打造特色農業基地，創設特色產業品牌；利用“互聯網+N”模式，發展電商扶貧。對自身發展動力不足的地區通過異地搬遷幫助貧困人口脫貧，合理開發利用資源優勢，防止陷入“資源詛咒”。

3.少數民族地區，包括臨夏回族自治州和甘南藏族自治州。該地區處于青藏高原和黃土高原的過渡地帶，地勢陡峭，水力資源、風俗民情人文旅游資源豐富，牧區面積大，草場資源豐富，但教育普及率低，文化水平低。應提高貧困人口受教育水平，加強技能培訓，發展地方特色旅游業，打造牛羊肉生產基地和深加工產業，開發水力資源。如臨夏回族自治州通過民俗或節日吸引游客，推廣河州包子、河州彩陶等名優特產的品牌輸出。

4.隴中地區。該地區是旱作農業區，年降水量少，是全國重要的洋芋、雜糧、中藥材和羊羔肉的產地。應加強東西部協作扶貧，如福州對口定西扶貧開發，采用“互聯網+”帶動產品遠銷，貧困群眾實現在家門口掙錢。提高種植業、畜牧業等的技能培訓，促使糧食增產和發展特色農產品的深加工。對于部分貧困家庭和村中危房，采用“小額貸款”的金融扶貧和異地搬遷扶貧。

5.河西地區。該地區位于黃河以西，礦產資源、植物資源、動物資源豐富，但土地荒漠化、沙漠化嚴峻，應重點進行土地的綜合治理，創新生態補償機制。針對少數民族地區，如重點貧困縣武威的天祝縣、古浪縣大力發展風俗民情人文旅游，推廣名優特產。

三、多措并舉推進甘肅可持續發展的途徑

甘肅破解貧困難題，應著眼于不同區域模式的基本特征和主要問題，著力推進區域轉型創新發展，在把控要素稟賦、制度厚度的基礎上，注重城鄉互動、區域聯動，推進全面脫貧與可持續發展路徑的有效銜接。加快創建生態補償機制；加強區域之間對口援助，創新“互聯網+”驅動的經濟發展新模式；強調扶貧開發與縣域經濟發展、新型城鎮化、中心村鎮建設的耦合性[7]；促進扶貧開發與紅色文化、民俗風情文化的傳承、保護和發展相融合，落實精準幫扶，實現可持續發展，接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接，促進逐步實現共同富裕。

（一）完善甘肅精準扶貧的區域政策體系

從甘肅不同地區的扶貧規劃來看，存在著“有區域、無政策”的突出問題，應基于自然地理情況、民生需求等加強政策保障，貫徹實施精準扶貧戰略，發展壯大特色優勢產業，加強基礎設施建設，著重改善農村基本生產生活條件，深入推進基本公共服務均等化，積極推進區域經濟轉型跨越發展，完善區域政策：1.建立現代旱作農業發展示范區。甘肅年降雨量整體偏少，水資源匱乏，隴東地區、隴中地區多種植旱作物，應調整農業結構，優化農業布局，增強農業效益，發展優質、高效、生態的現代旱作農業，加大旱作物生產補貼力度，提升農作物的深加工，品牌輸出，探索西北地區現代旱作農業可持續發展新路子。2.加大生態恢復修復，創新生態補償體系。集中治理隴中隴東黃土高原水土流失，繼續推進“三北”防護林建設，打造黃河流域生態修復重點區，建立健全生態保護與恢復的長效機制。在生態工程建設過程中提高貧困戶的參與度，并使他們獲得其他工資性收入。3.推進旅游業、文化產業、特色產品協同發展。在少數民族地區，進一步完善交通運輸等基礎設施建設，挖掘民族特色的景點和文化，打造民族特色產品品牌，增加少數民族貧困群眾的轉移性收入。在隴東地區，大力推進紅色文化與旅游產業融合發展。此外，挖掘絲路文化、佛教文化、道教文化、河湟文化等優勢旅游資源，密切區域旅游協作，打造一條線多站式旅游。如大力弘揚古絲綢之路文化，創建承東啟西、南拓北展樞紐，發揮區位比較優勢，開拓國際市場，推進產業發展，全面融入“一帶一路”戰略。4.發展綠色、健康、特色農牧產品，利用“互聯網+”發展電子商務。六盤山片區特有的光熱水土資源優勢造就了很多品質優良、名聞天下“獨一份”的農牧產品。提高農牧產品的綠色、環保、安全、健康生產，完善農牧產品的深加工產業鏈，加強農牧產品質量標準制定與安全檢疫，打造特色農產品的品牌知名度，形成在國內外具有一定競爭力的特色農業產業群和產業帶，實現自然生態、人民生活、經濟生產“三生”共贏新格局。

表1 5個經濟區域基本特征與精準扶貧要點

（二）建立甘肅脫貧解困的內在傳導機制

甘肅無法高效迅速脫貧的原由在于傳統的開發式扶貧與可持續發展理念相悖，無法鞏固長期脫貧，并存在加劇貧困的可能性；產業升級扶貧往往偏向于扶富不扶窮，進一步加劇了貧富差距；社會流動性差以及階層固化問題導致的貧困代際傳遞，歸根溯源在于缺乏完善的從區域經濟社會發展到貧困農戶脫貧解困的傳導機制，缺乏分區、分類、分級地實施精準扶貧、精準脫貧的策略引導。實現甘肅長期的穩固脫貧可持續發展，應著力建立脫貧解困的內在傳導機制：1.貧困人口參與機制。習近平曾談到：“擺脫貧困首要并不是物質貧困，而是擺脫意識和思路的貧困。扶貧必扶智，治貧先治愚。”[8](P137)強調要增強貧困人口脫貧奔小康的積極性、主動性、創造性，激發內生動力，增強扶貧開發的實效性。第一，加強貧困民眾的責任意識、法治意識和市場意識等，提高貧困人口科學參與精準脫貧。“授人以魚不如授人以漁”，由“輸血”向“造血”轉變，由“要我脫貧”向“我要脫貧”轉變，力破因災、因病、因學等導致貧困戶自我發展能力不足等現實難題。第二，建立健全貧困人口的表達機制，多渠道向政府反饋問題需求，政府及時回應并解決問題。第三，提供貧困人口參與脫貧解困的組織保障，如建立村民小組脫貧攻堅基層委員會等其他自治組織，調動民眾的參與積極性。2.黨員干部的引領作用。“只要貧困地區干部群眾激發走出貧困的志向和內生動力，以更加振奮的精神狀態、更加扎實的工作作風，自力更生、艱苦奮斗，我們就能凝聚起打贏脫貧攻堅戰的強大力量。”[9]堅持黨對脫貧攻堅的全面領導，干部是重要力量。第一，建立健全脫貧攻堅責任體系，完善省市縣鄉村五級書記抓扶貧工作格局。第二，建立干部駐村幫扶制度。2019年甘肅省委組織部對7262個貧困村全覆蓋選派第一書記，指導選派267名醫療專家到深度貧困縣開展“組團式”扶貧，選派4200名優秀教師到貧困地區支教，奮戰在脫貧攻堅一線。第三，建立健全懲戒約束機制。脫貧攻堅任務能否高質量完成，關鍵在人，關鍵在干部隊伍作風[2]，對在扶貧攻堅中認識不到位、精力不集中、作風不扎實的扶貧干部所導致的問題要加大責任追究力度，嚴肅處理。只有廣大扶貧干部注重脫貧解困工作的方式方法，才能把準貧困民眾內生動力不足的“脈”，才能充分發揮扶貧干部的生力軍作用，進一步促使貧困群眾發揮主力軍作用。

（三）構建甘肅精準扶貧的土地政策體系

甘肅總土地面積45.5萬平方公里，位居全國第7，人均2.3公頃，比全國人均土地占有量高出一倍多，土地資源豐富。甘肅全省土地利用率為57.14%，但農地存在耕作不便、產能不高等問題，林地的經濟價值也尚未完全發揮；目前可供開發利用的荒地資源充足，達1126.15萬畝。人地關系是謀求可持續發展途徑的關鍵，區域模式的優化轉型發展必須以充分開發、利用和管理土地資源為基，創新構建精準扶貧的土地政策體系：1.土地綜合整治。加速推進甘肅東部百萬畝災毀耕地復墾，推進土地整治工作。推進“坡改梯”，充分利用大山區、丘陵區、高原區土地利用率。實施鹽堿地改良，改善農田水利設施，逐步提高耕地質量。2.鄉村道路建設。鄉村通達、通暢、村村通是完善基礎設施建設的根本，加快構建廣覆蓋、多層次、網絡化的公路網絡，建設“平安放心路”“特色致富路”。3.易地搬遷扶貧。在“一方水土養育不了一方人”的區域，有計劃、有目的地幫助廣大貧困人民實現新家建設，妥善安置，確保搬遷群眾住房安全得到有效保障，嚴格評估搬入地的土地承載力，確保人地關系協調發展。

習近平總書記強調：“打贏脫貧攻堅戰，中華民族千百年來存在的絕對貧困問題，將在我們這一代人的手里歷史性地得到解決。”[10]到2020年全面建成小康社會，是中國共產黨確定的“兩個一百年”奮斗目標的第一個百年奮斗目標，是中國共產黨向人民、向歷史作出的莊重承諾。2020年是脫貧攻堅的決勝之年，甘肅是攻堅脫貧的重中之重，難中之難，要培養貧困人口在精準脫貧中的責任意識，把控要素稟賦和制度厚度統一于脫貧解困，有效配置資金、人才、市場等資源，建立健全可持續發展的長效機制和途徑，確保甘肅農村貧困人口全部脫貧，確保甘肅貧困縣全部脫貧摘帽，奪取脫貧攻堅戰全面勝利，真正落實共同富裕的理念，堅決完成這項對中華民族、對人類都具有重大意義的偉業！