鄉村振興視角下農村體育資金審計困境與對策

吳 江，金 強

（浙江工業職業技術學院，浙江 紹興 315100）

一、研究背景與緣起

在黨的十九大上，習近平總書記首次指出了兩個重要政治論斷。即“中國特色社會主義進入了新時代，當下正是全國各族人民團結奮斗、逐步實現共同富裕的新時代”；社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[1]。誠然，一方面在“新型城鎮化建設”方針的指導下，我國廣大農村地區取得了前所未有的可喜變化，農村地區無論是經濟、社會、生態、文化建設，都在按照戰略規劃有條不紊地推進。但是，我們不能為此盲目樂觀，農村地區的發展失衡問題依然嚴重，如何從根本上解決這一問題才是關鍵所在。黨和政府也正是看到了農村發展的這一癥結所在，于是推出了“鄉村振興”發展戰略，力求通過實施“鄉村振興”戰略，推動實現農村地區均衡發展以及農村現代化建設。在“鄉村振興”戰略的實施內容中，包含了“產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興”等多個方面的內容[2]，而在我國農村各方面建設工作中，公共體育和全民健身是最薄弱的基礎環節。改革開放以來，我國社會經濟發展取得了舉世矚目的成就，農村地區的人民群眾生活也得到了極大改善。農村物質生活極大滿足的同時，人們對于生態、健康、體育、健身的渴望更加強烈。然而，由于我國農村體育資金投入長期存在“欠債”問題，導致公共體育設施比較落后，農村廣大群眾的體育健身的動力不強。于是，在新時期下，農村體育建設供給與農村廣大群體的體育訴求存在明顯的矛盾。農村體育建設的發展，最關鍵的在于資金的投入和使用。因此，本文以農村體育資金審計作為研究對象，分析了在“鄉村振興”視角下，我國農村體育資金審計困境與對策。希望通過本文的研究，能夠為提升我國農村體育資金審計實效，提供一定的借鑒。

二、實施鄉村振興戰略對農村體育發展的重大意義

（一）加快了農村體育現代化和農村體育產業化的發展

黨的十九屆四中全會強調：“要堅持農業農村優先發展，以實施鄉村振興戰略為總抓手，從農業供給側結構性改革、農業可持續發展、農業投入保障、農業補貼補償、支農資金使用管理等方面深化改革，逐步構建符合國情、覆蓋全面、指向明確、重點突出、措施配套、操作簡便的農業支持保護制度，不斷增強強農惠農富農政策的精準性、穩定性、實效性”[3]。鄉村振興也是習近平總書記高度重視且多次強調的事情。近年來，隨著我國現代化建設水平不斷提升，農村現代化建設也得到了顯著改善。根據有關調查數據顯示，2010-2018年我國農村現代化指數從43.78%增長到了64.51%，10年時間增長了超過20個百分點[4]。在農村現代化建設實現程度不斷提升的過程中，農村體育也發生了翻天覆地的積極變化。隨著鄉村振興戰略的實施和新型城鎮化建設的不斷推進，豐富多樣的體育活動在農村地區逐漸鋪設開來。農村社區體育活動遍地開花，一些城市流行的體育形式，也成為如今很多農村群眾喜聞樂見的休閑健身活動，例如籃球、滑輪、跆拳道、游泳、老年廣場舞，等等。體育活動所獨有的休閑娛樂健身功能，使廣大農村人民群眾的生活更加多姿多彩。一方面，在鄉村振興戰略的指引下，一大批體育資金涌入農村體育建設事業，大大改善了農村落后的公共體育設施。例如，山西汾河生態景區鋪設了8公里長的塑膠健身跑道，該跑道不僅以健身的形式將城鄉連為一體，而且跑道沿途還設置了大量高質量的健身器材，為城鄉群眾健身提供了更加安全和生態的休閑健身環境[5]。另一方面，我國一些農村地區借助“鄉村振興”的發展快車，從自身自然環境和人文特色出發，建設了一批鄉土氣息濃厚，使人流連忘返的娛樂體育活動。如哈爾濱農村的“狗拉爬犁”冰雪運動，不僅成為當地人喜聞樂見的體育活動，而且吸引了大量國內外的游客參與其中[6]；陜西大荔縣沙漠景區所開設的滑沙越野活動，受到當地人和游客的一致追捧[7]。另外，在“鄉村振興”戰略實施目標中，實現產業發展可以說是戰略的終結目標。那么，可以從近年來我國體育產業的發展狀況，來對“鄉村振興”戰略的實施成效窺探一二。據國家統計局和國家體育總局共同發布的《2018年全國體育產業總規模和增加值數據公告》來看，“2018年全國體育產業總規模（總產出）達到了26579億元”，比2017年和2016年分別增長了15.7%和20.6%。2019年全國體育產業總產出占當年GDP比例，從2012年的0.6%，增長到2018年的1.1%。從這組統計數據可以看出，“鄉村振興”戰略實施以來，我國體育產業發展取得了長足的進步。加上鄉村振興戰略對于產業發展的高度關注，不難看出我國農村體育產業即將進入高速發展的快車道。

（二）促進農村體育人口井噴式成長

隨著新型城鎮化建設的不斷推進，近年來我國城鎮建設不斷增多，鄉級建制則逐年下降，這表明我國農村城鎮化發展的趨勢非常明顯。筆者通過查詢民政部統計數據顯示，截止2019年末全國城鎮常住人口8.48億，占總人口的60.6%，比2018年增長了1.02%。隨著近年來各種“返鄉創業”政策的貫徹和實施，農村服務業和輕工業開始廣泛參與到鄉鎮建設中來，大量農村外出務工人員響應號召，積極返鄉投身于家鄉建設，為我國農村的經濟社會發展提供了強大的動力[8]。據民政局統計數據顯示，從十八大以來，我國城鎮居民的就業率逐年提升，城鎮居民的登記失業率出現了大幅的下降。根據智研咨詢發布的《2020-2026年中國靈活用工行業市場現狀調研及市場發展前景報告》顯示，截止2019年底全國城鎮新增就業人口1352萬，超過500萬的城鎮失業人口實現了再就業。另外根據有關數據顯示，從2014年實施城鎮化建設以來，我國的流動人口開始逐漸下降，本地農民工的數量開始超過外出打工的農民工數量。大量外出打工的農民工返鄉就業和創業，客觀上增加了農村體育的服務人口數。而且在“全民健身”戰略的促進下，在不久的將來一批又一批的農村體育組織，將會在我國廣大農村地區，猶如雨后春筍般的不斷涌現，這在很大程度上會加速農村體育從大眾體育向精英體育的轉變[9]。在體育精英的帶動下，農村體育會逐漸實現規?；慕ㄔO和完善。而且，隨著新農村建設的不斷加深，過去一些居住零散的村落搬入了集中居住的城鎮，農村地區會出現不少閑置的土地。將這些農村土地開發和建設成農村體育基礎設施，將會大大提升農村體育基礎設施的覆蓋率和利用率?？偠灾?，在“鄉村振興”戰略的推動下，我國農村體育迎來了最好的發展時機，農民體育人口必將出現井噴式的增長。

（三）完善了鄉村體育設施建設，形成城鄉一體布局

從2006年國家體育總局推出“農民體育健身工程”以來，開始了轟轟烈烈的農村群眾體育事業的建設。2013年中央開始實施“城鎮化建設”以后，中央到地方各級政府開始了對新農村和城鎮化的整體規劃工作。隨后，我國各地的農村土地結構空間開始了廣泛的重新規劃，建設了一大批新農村社區、生態農業園區和新型工業園區[10]。之后，2018年在“鄉村振興”戰略提出以后，黨和政府一再強調“建立健全城鄉融合發展的體制和機制”[11]，是實現“鄉村振興”戰略的關鍵因素。換言之，“鄉村振興”戰略的一大目標，就是為了解決農村地區發展失衡的核心問題，這是我國鄉村建設的關鍵趨勢所在。在這種建設趨勢下，農村的公共體育基礎設施建設，也必然會加快進行。一些學者認為，政府通過對鄉村地區整體規劃以后，使農民從過去的分散居住變為集中社區居住以后，公共體育配套基礎設施的建造將變得更具有可行性。

三、鄉村振興背景下農村體育資金的審計困境分析

在物質生活極大豐富和滿足的帶動下，農村群眾對于休閑娛樂體育健身的需求也是與日俱增，但是農村地區的體育活動經費、體育基礎設施存在的巨大短板，顯然無法滿足農村人民群眾的體育健身需求。而“鄉村振興”戰略的提出，就為解決農村廣大群眾日益增長的體育需求與農村地區體育基礎設施落后、體育活動資金不足的矛盾，提供了一整套的解決方案[12]。在“鄉村振興”戰略促進農村體育發展的過程中，農村體育資金的審計工作無疑是重中之重。雖然近年來農村體育建設取得了一定的成績，但是農村體育資金審計方面，至今還存在不少急需改善的頑疾。農村體育資金審計過程中，出現了建設資金投入有限、建設資金旅游率不高、建設資金的投資主體單一、建設資金預算編制不合規等一系列突出問題。

（一）建設資金的投入有限

近些年來，雖然在“全民健身”“雪炭工程”“農民體育健身工程”等政策的引導下，我國農村地區體育事業的資金投入有了一定的增長，農村體育過去那種“一窮二白”的局面有了比較明顯的改善[13]。可是從總體上來看，農村體育資金要遠遠少于城鎮體育資金的投入，農村體育資金捉襟見肘的局面未能從根本上改善。尤其是在“鄉村振興”背景下，農村體育事業迎來了建設發展的黃金期，農村體育建設任務比較繁重，急需大量公共財政資金的投入和支持。公共財政資金作為我國農村體育投資的主體，其根本職能是為發展農村體育事業、改善農村體育設施提供主要的建設資金?？墒牵壳拔覈藏斦Y金對于農村體育的支持還遠遠不夠。以2015年為例，整個2015年全國體育事業經費對競技體育的投入為124.53億元，對群眾體育的投入為26.62億元，群眾體育經費投入只有競技體育投入的21.37%①數據來源于《體育2015年部門預算》。。而這26.62億的群眾體育經費投入中，城鎮群眾體育又要占去一多半的資金，可想而知最終投入農村體育事業的資金可謂是寥寥無幾。因此，在農村群眾的體育需求與日俱增的背景下，公共財政對于農村體育建設的支持有些力不從心。

（二）建設資金利用效率低

總體來看，我國農村地區的公共體育設施存在欠缺日常維護、體育設施器材利用率低的突出問題。比如，一個農村體育建設項目本來投入的資金是完全夠用的，而且項目建成之后上級部門也會撥出一定的體育設施后期維護和保養經費。可是由于我國農村地區缺乏高水平的體育設施管理人才，加之一些組織領導為了逃避審計的調查，有意或無意地減少對公共體育設施的日常維護，導致農村地區的公共體育設施損壞比較嚴重，無法滿足農村廣大群眾的日常體育健身需求[14]。而且，由于農村體育投入財政資金的支出管理比較混亂，加上審計職能的日常監管缺失，導致一部分的農村體育資金流失，甚至出現本該專用于農村體育建設的資金，被其他建設項目挪用的問題。

（三）建設資金的投資主體單一

截至2018年底，全國共有31550個鄉鎮行政單位，鄉村人口總數為56401萬，占總人口的40.42%①。我國有著十分巨大的鄉鎮數量和鄉村人口數量，每個地區農村的發展資源迥異、人員構成迥異，自然每個地區的農村的發展水平不可能都在同一個水平線。在這種現實情況下，假如政府對于廣大農村地區的治理，采取都是同一種治理模式，則很難兼顧不同發展水平的農村需求[15]?！班l村振興”背景下的農村體育建設資金投資也是如此，總的來說我國東南沿海地區的農村基礎設施整體上相對比較完善，中部和西部地區的農村設施則顯得差強人意[16]。因此，當政府運用財政資金投資農村體育建設時，投入的資金與一些農村的體育需求就存在一定的矛盾。而且由于長期以來我國城鄉差距問題比較嚴重，很難吸引企業投資農村體育事業。久而久之，農村體育發展長期只能依靠政府財政這個單一主體。

（四）建設資金預算編制不合規

當前，農村體育資金預算編制問題比較嚴重?？傮w來看，預算編制主要存在三個方面的問題：第一，對于體育資金的預算編制缺乏足夠的重視。一些主管農村體育建設的部門領導認為，所謂體育項目預算編制就是把專項資金納入年度預算，從而獲取財政撥款。如有突發建設項目，則可以通過追加申請的方式獲取財政專項撥款。這種對于預算編制的認識太過片面化[17]。第二，體育資金預算編制細化不夠。通常情況下，農村體育資金的預算編制，直接被分配到“體育活動開展經費、體育基礎設施建設經費、青少年體育培訓補助”等大的編制項目中，實際上這些大項目下還有若干小項目。另外，其他的體育經費預算經濟科目內容通常都寫成“其他商品和服務支出”，但是其中實際上包含了辦公費、接待費、會議費等非商業和服務支出[18]。由此可見，農村體育經費預算編制細化不夠的問題比較嚴重。第三，體育資金預算編制不夠完整。我國《預算法》要求，所有預算單位需將全部財務收入和支出納入預算管理[19]。而農村地區的體育資金收入，包括有政府財政投入、企業贊助和捐贈、體育彩票營收，等等。可是，一些農村地區的主管人，在本地區體育資金收入中，并未按照要求將所有的收入項目納入預算編制。

三、鄉村振興背景下農村體育資金審計創新對策

豐富且完善的農村公共體育設施，能夠提升農村地區的公共體育設施利用率，使更多的農村群眾愛上體育、喜歡健身，從而帶動農村地區的體育消費，并且正確處理我國農村人民群體收入水平與體育消費的關系。在發展農村體育事業的過程中，必須加強對農村體育資金的審計工作，全方位監督農村體育資金的使用情況，從而保證在“鄉村振興”戰略背景下，農村體育建設真正起到強健群眾身心、豐富群眾休閑娛樂活動的功能和作用。本文從農村體育資金的審計瓶頸分析結果出發，從四個方面提出了鄉村振興背景下農村體育資金審計創新對策。

（一）加強農村體育資金的事前審計

農村體育本身是一個十分復雜的系統工程，它需要與鄉村改造規劃以及鄉村經濟發展實際情況相結合開展，所牽扯到的責任主體十分的繁雜。一旦建設項目出現什么樣的疏漏，很可能造成廣泛的負面影響。因此，農村體育資金使用之前，有必要對所建體育項目開展事前審計。在對農村體育建設項目開展事前審計時，首先要審查和確保所建項目的申請符合有關法律法規，避免建設違規項目造成人力和物力的浪費。尤其是農村體育建設項目的投資主體是國家和政府，因此開展事前審計能夠有效避免國家和社會資源的浪費。其次，事前審計是屬于管理審計的一種，重點在于對項目的可行性進行科學的分析和研判，必要是審計部門可以對項目的建設必要時提出意見。再次，事前審計必須以客觀的調查數據為依據，審計部門必須派專員深入項目建設之中，獲取全面的項目建設材料，對項目建設的申請手續、工期和質量進行全面的調查和認證，從而把農村體育建設項目的預算評估做得更加扎實。最后是以可行性研究作為法定程序，通過審計監督發表意見，若有需要，可再決策，提高基建項目規劃決策和制定的科學性。

（二）進一步豐富農村體育的投資主體

自從農村稅改實行以后，若要再大規模劃撥出大量的資金投入農村體育事業，那么顯然這樣有悖于“公平收益”的基本原則，并且最終實施的效果也無法真正得到保證。而如果仍然按照原有的農村體育資金投入方式，那么推動農村體育發展就顯得動力不足。因此，政府應當調整和改革農村體育事業的投資主體，實行政府+市場的雙軌制投資模式。政府投資方面，可以構建中央、省、縣、鄉為一體的農村體育投資機制[20]。政府負責制定和出臺支農支體的相關政策，省級政府則負責提供農村體育事業的建設資金，并且要保證劃撥的農村體育事業建設資金?？顚Ｓ?，不會被其他項目挪用。縣級和鄉級政府方面，從目前我國縣鄉基層政府的實際財政情況來看，指望地方財政拿出更多財政資金投資農村體育事業，顯然困難是非常大的。因此，省級政府需要對縣級政府進行財政轉移支付，用這種方式來彌補縣級政府資金不足的問題。換言之，就是省級政府劃撥更多的財政資金，然后由縣級政府來執行農村體育事業投資的具體事項。在這一過程中，需要將縣級政府和鄉級政府的投資活動，統一納入省級政府的公共預算之中，這樣才能從宏觀層面，保證基層的資金使用真正投入到了農村體育建設事業，進而保證我國農村體育事業的可持續發展。市場投資方面，從我國的實際國情來看，如果只單方面地依靠政府資金開展農村體育建設事業，客觀上是比較吃力的。政府在保持加大對農村體育財政資金投入的基礎上，應該尋求合作發展的模式，進一步拓展農村體育事業的投資主體。具體來說，政府可以開展與社會和市場融合的方式，將私人、企業和非營利組織的資金引入農村體育建設中來。為此，政府需要制定相應的鼓勵和資金扶持政策，使社會和市場主體在參與農村體育建設的過程中，自身也能夠獲得物質或者名譽方面的收益。盈利是企業的天職，我們必須充分考慮到企業的這一特征，有目的、有針對性地開展農村體育投資主體多元化構建。

（三）提升農村體育資金的審計績效

相較而言，社會審計服務要比農村體育資金審計的經驗更加豐富。因此，農村體育資金審計可以借鑒社會審計服務的方法和模式，從而彌補農村體育資金審計經驗不足、審計人員能力不強的短板。具體來說，由于農村體育資金本身就比較有限，因此資金的審計可以根據體育建設項目的重要性進行統籌安排。那些重要性強的、急需的體育項目可以優先使用資金建設，并且將其納入當年的預算編制。同時也增強預算編制的透明度，使每個預算編制都能夠落實到具體的體育項目建設[21]。除此之外，審計部門還要對體育項目的建設績效進行前期評估，通過對照審查政策和科學論證，從而保證體育項目設立的績效目標。對于未開展前期績效評估或者績效評估目標過于模糊不清的，要督促其必須重新進行績效評估，設立可評估、可操作的績效目標。體育項目建設完成以后，審計部門要按照績效評估的合法性、真實性和效益性進行全方位的審計。審計過程中要注意加強正面引導，從而發揮出審計工作的“”治己病、防己病“的功能和作用[22]。

（四）圍繞“資金安全監管”進行資金的投入撥付和使用管理審計

資金的投入撥付和使用管理，是農村體育資金審計最重要的兩個環節。資金投入撥付方面，當前我國農村體育事業建設中，投入額度比較大的有三個方面，分別是體育項目基建工程的建設和管理、公共體育設施器材的采購和日常維護以及農村體育人才的培養。在體育項目基建工程的建設和管理審計上，需要審查基建工程的資金申請手續是否完備，資金申請的程序是否合規，資金的分配是否做到了公開、公正和透明。在公共體育設施器材的采購和日常維護審計上，要調查其采購程序是否符合政府采購規定，是否進行設備器材的采購招投標，采購設備器材的質量是否達標，設備器材采取何種發放形式和日常維護程度。在農村體育人才培養審計上，要考察其劃撥資金是否真正用在了農村體育人才培養工作中，所培養的體育人才是否符合當下農村體育建設發展的需求，體育人才培養是否做到了公開透明，等等。除此之外，各地的農村體育主管部門在上報下一年的預算計劃時，必須將上一年的使用結余一并上報，杜絕個人或組織在預算結余上貪污腐敗。

在資金的使用管理審計方面，要注重審查農村體育資金的權力尋租和閑置浪費問題。首先是農村體育資金的權力尋租審計方面，通常農村體育建設發展過程中，公共體育場地和公共體育設施器材的出租、出讓和捐贈過程中，往往容易產生權力尋租的問題。因此，審計工作需要對這幾點加強必要的審查。首先要調查公共體育場館出租或出讓的收益，是否完整地納入預算管理。如發現存在將收入故意隱瞞的，應視其嚴重程度給予嚴厲的處罰，情節特別嚴重的，必須交由檢察機關核實調查處理。其次，要審查是否存在未經批準，擅自將各類公共體育場所出租或出讓的情況。而且一般來說國有資產的出讓和出租價格要低于市場價格，因此要調查是否有未經批準，擅自將農村公共體育場所以高于市場價格交由社會企業經營。最后，重點調查是否有將公共體育場所合作出租或出售的資金進行截留，私自變成個人“小金庫”的行為。這既是農村體育資金審查的重點，也是審查的難點。其次是農村體育資金的閑置浪費審計方面，財政結余資金居高不下，幾乎已經成為行政事業單位普遍存在的問題。尤其是體育部門所開展的都是周期性比較長、投資金額比較大的體育建設項目，所以其年末的財政結余資金要比其他普通部門更加龐大。體育部門處理財政結余資金時，常常將其采取虛列支出的方式納入“其他應付款”進行科目結算，從此這筆資金就長期掛在部門賬戶中，短則數月長則數年，成為一筆無用的“沉睡”資金。財政結余資金本可以起到彌補農村體育資金不足的作用，但是資金的長期掛賬不僅造成農村體育經費的閑置浪費，而且本該用于農村體育建設的結余資金，還容易被主管部門挪用為其他領域建設項目的資金，使本來就很不寬裕的農村體育資金更加捉襟見肘。因此，審計部門需要對農村體育財政結余資金進行重點審查監督，堅決杜絕農村體育資金被其他項目違規調用和挪用，從而損害農村體育資金的專用性。

結語

總之，從“鄉村振興”戰略實施以來，各級政府不斷加強城鄉統籌發展力度，農村各個領域建設工作開展得卓有成效。尤其是在“鄉村振興、體育先行”的倡導下，農村體育建設發展也迎來了“黃金期”。只有讓更多的農村人民群眾，積極參與到全民健身和體育鍛煉中來，才能全面提升農村人民群眾的身心素養，進而為實現農村現代化建設，培養生理和心理同時過硬的優秀勞動人才。不過，我們也不能回避農村體育在發展過程中所存在的各種資金審計問題。這些問題有的是長期積累而來的，而有的是在新時期下出現的新問題。我們必須緊緊圍繞農村體育資金審計的特點，以解決農村體育資金審計為抓手，堅決貫徹執行中央政府和地方政府的農村體育建設發展政策，對農村體育資金審計制度進行積極改進和完善，從而為農村人民群眾提供更加有價值的公共體育產業和公共體育服務。