新時代國有金融企業改革與發展問題

張嘉昕

（哈爾濱工業大學 馬克思主義學院，黑龍江 哈爾濱 150001）

國有企業對于我國社會主義建設事業的重要性和支柱地位不言而喻，但受新自由主義經濟學思維模式影響，當我們提到國有企業或國有經濟概念時往往聚焦的是制造業和農業領域，對于金融業的研究則較少考慮其“國有”性質。實際上，國有金融企業是國有經濟的重要力量，國有金融企業的改革與發展是推進社會主義現代化建設和維護國家經濟安全、金融安全的重要保障。總體而言，我國國有金融企業呈現出規模大、基數大、占比高的特點。根據《國務院關于2018年度國有資產管理情況的綜合報告》的統計數據計算①筆者只統計國有企業（中共和地方）的資產，不含行政事業性質的國有資產和國有自然資源資產。，2018年國有企業的總資產為474．7萬億元，其中，國有金融企業資產總額264．3萬億元，占總比重55．67%。國有金融企業形成國有固定資產17．2萬億元。②數據來源：國務院關于2018年度國有資產管理情況的綜合報告——2019年10月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上[R]．中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2019（06）：941－944．

如何完善國有金融資本管理，提高國有金融企業的活力、競爭力和可持續發展能力，促進國有金融資本保值增值，為實體經濟健康發展提供強大支撐，是新時代國有金融企業改革與發展的重心。目前，國有金融企業的發展戰略、治理機制等與新時代所提出新要求尚不完全契合，需進一步深化改革與發展。國有金融企業既是國有企業又是金融企業，主要包括國有政策性銀行、國有商業銀行、國有全資及控股的保險業、信托業、證券業等非銀行金融機構。國有金融企業資產的國有屬性和經營性決定其生產經營體現為公益性與營利性的雙重特點，即除了實現國有資產保值增值的經濟目標外，還在調整產業結構、緩解就業壓力、改善民生和優化國際收支等方面承擔相應責任。就金融企業性質而言，國有金融企業具有高壟斷性和高負債經營性的“雙高”特點，在融通和配置社會資金上發揮著重要作用。可見，國有金融企業不同于一般金融企業，既有一般經濟功能又具有特殊使命。自改革開放以來，國有金融企業便擔著穩定國家社會經濟、提升社會抗風險能力的重要作用，我們首先梳理國有金融企業的發展歷程，而后結合現實情況提出相關建議。

一、國有金融企業的發展歷程

（一）20世紀80年代：引入基本金融單位

我國計劃經濟體質下的金融體系中只存在人民銀行，它既負責宏觀調控，又提供商業性金融服務。當時的經濟體制改革主要強調改變政府直接干預的做法，引入市場調節手段。80年代之后，依據鄧小平同志“要把銀行真正辦成銀行”的論述，金融機構改革的主要任務是引進現代市場金融要素，通過政企分開使中央銀行與商業性金融體系分開，構建雙層銀行體系。即中央銀行承擔宏觀調控、金融監管和為其他銀行提供支付清算等職責；商業性金融機構從中央銀行獨立出來，面向企業和居民提供商業性金融服務。自1979年起，中國農業銀行、中國銀行、中國建設銀行、中國工商銀行建立起來。與此同時，新中國成立后上海第一家證券營業部——工行上海市信托投資公司靜安證券業務部于1986年9月營業，揭開證券市場建設的序幕。

（二）20世紀90年代：建立金融市場基礎框架

20世紀90年代初，工行、工行、中行及建行等作為國有專業銀行分別服務于工商業、農業、國際業務和項目建設領域，相互之間沒有直接競爭。與此同時，國有銀行在各自領域承擔國家賦予的政策性任務。1992年，黨的十四大正式提出“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”，將“社會主義基本經濟制度和市場經濟結合起來”。國有金融業改革隨之提速，首先，專業銀行轉變為商業銀行。1993年黨的十四屆三中決定成立國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行這三家政策性銀行，主要負責政策性服務，而國有四大行按照建設現代企業的改革方向前行，只承擔商業性業務并進行業務競爭。其次，證券市場逐步興起。上海證券交易所和深證證券交易所于1990年底設立，證券委和證監會隨之成立，社會主義市場經濟體制下的證券市場初步形成。最后，保險市場較快發展。1980年國內保險業務恢復，全國保費收入僅4．6億元，這一數字在2000年達到1596億元，年均增長34%。[1]1998年，中國保險業監督管理委員會成立。

（三）1997－2012年：國有金融企業整頓及規范化發展

1997年的亞洲金融危機對我國經濟發展產生一定影響。中國特色社會主義市場經濟體制尚處于完善之中，國有商業銀行的貸款分類方法不嚴謹、財務紀律不規范以及會計標準亟須建立等問題顯露出來。對此，我國采取了一系列相應措施。1997年的第一次金融工作會議明確了金融體系垂直管理體系，人民銀行和國有商業銀行分支機構黨組和人事不再由地方領導。國家大力充實國有獨資商業銀行資本金，推出以基礎設施建設為主的刺激計劃。1998年，財政部以2700億元特別國債籌集資金補充四家銀行資本金，并將國有銀行所得稅稅率從55%下調至33%，[2]以提升商業銀行融資能力，通過債轉股減輕國有金融機構債務負擔，并成立了信達、長城、華融、東方這四家資產管理公司剝離大型國有銀行的不良資產和幫助解決國企下崗職工的安置問題。

2001年《金融企業會計制度》出臺，對會計準則進行全面改進；國有銀行通過實施貸款五級別分類制度，摸清內部不良資產狀況，確定不良資產剝離及補充資本的數量。我國還通過財政和金融體系部分資源（外匯儲備和黃金儲備）進行注資，提升大型國有商業銀行和保險公司的資本運營水平，對部分證券公司進行幫扶，使國有金融業總體上實現資本良性運營。自建立規范化的金融標準后，國有金融企業在增強資本實力方面進步明顯。2002年2月的全國金融工作會議提出對國有獨資商業銀行進行股份制改造，鼓勵條件成熟的上市。2003年9月，黨中央、國務院出臺國有獨資商業銀行股份制改革的總體方案，并設股份制改革試點工作領導小組。另一方面，農村信用社采取正向激勵機制，體系內部的積極性被調動起來。在國家監管層面確立了銀監會、證監會、保監會三方的責任目標，使金融監管和宏觀調控相得益彰。2008年發達國家深陷金融危機，國有金融業配合國家戰略實施經濟刺激計劃。國有銀行以及國有資本運營公司加強了對交易部門杠桿率的監管，對清算系統采取交易對手方集中清算。

（四）新時代國有金融企業改革發展：加快對外開放

近年來，全球政治經濟局勢發生很大變化，我們所處的外部環境出現明顯改變。伴隨新舊動能、結構調整的轉換，國有金融企業不斷深化改革開放。國務院于2014年8月、2015年6月先后頒布《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》《中華人民共和國商業銀行法修正案（草案）》及2016年2月國家外匯管理局出臺的《合格境外機構投資者境內證券投資外匯管理規定》從政策層面加速推進金融業對外開放的步伐。2016年實施的QFII和RQFII管理制度，取消外資單獨機構投資額度上限，境外機構可根據其資產規模的一定比例獲取投資額度。2018年政府工作報告指出，要放寬或取消銀行、證券等其他金融產品公司以及金融資產管理公司的外資股比限制。2019年財政部《國有金融資本管理條例（征求意見稿）》指出，對符合條件的國有金融機構要積極穩步推進混合所有制改革。同時，債券市場和評級市場進一步放開市場準入標準和營商環境，《外國政府類機構和國際開發機構債券業務指引》指出要穩步推進熊貓債的市場發展，豐富境外發行人和投資人規模。同年，國務院推出的11條金融業對外開放措施更是放開了外資機構在我國開展信用評級、投資管理、市場準入等方面的門檻。新時代下國有金融業對外開放進步新格局。

另一方面，部分國有金融企業積極轉型升級，中信集團、光大集團等進入混合所有制改革“深水區”，“工農中建交郵”六大國有銀行在發展保險、基金、投行等金融分項的同時繼續推進混改。交通銀行深化改革方案于2015年6月獲國務院批復，正探索引入民資、高管層和員工持股來推動混改。國有商業銀行的績效有所提升。2014年，中國光大集團股份公司由國有獨資企業改制為股份制公司，它在世界500強企業的排名由2015年第420名上升至2016年第313名。2014年，中信集團借殼子公司中信泰富在香港整體上市，財政部持股由上市前的100%變更為70%，它在世界500強企業的排名由2014年第415名上升至2016年第156名。[3]2016年9月，中國郵政儲蓄銀行在香港交易所上市，成為近十年來最大的H股IPO。

二、國有金融企業的現狀及問題

黨的十八大以來中國特色社會主義進入新時代，國有企業繼續保持穩健發展態勢。2019年財富雜志頒布的世界五百強企業中，中國有129家企業入圍，其中中國工商銀行、中國建設銀行、中國農業銀行和中國銀行等國有金融企業最對位列榜單前五十位，較2018年榜單整體位次提升。[4]顯然，國有金融企業在保持國家經濟活力中扮演者中流砥柱的角色。但也應注意到，國有金融企業的改革與發展也存在一系列問題。

（一）治理機制形式化，中國特色現代企業制度尚未健全

1．國有金融企業公司治理機制尚未完備。國有上市金融企業主要由內部執行董事、外部非獨立董事和獨立董事組成，內部董事會與經營層的職能高度重合，易導致內部人控制的局面。而內外部董事的信息不對稱加劇了內部人控制現象。究其原因：首先是法律上的股東缺位，缺乏具有“人格化”的股東，其次是其余參股的小股東無法真正參與到企業的治理當中，導致企業內部人控制。

2．“管資產”向“管資本”轉換的授權機制亟待完善。國有金融企業大多實行“管人管資產管事”的授權機制，即政府進行垂直管理，董事會對出資方和監管機構負責，經營管理層對董事會負責，監事會則負責監督出資人。同時地方政府為從“管資產”向“管資本”轉變，不得不成立資本運營公司，無形中增加了“委托—代理”層級。從授權經營機制角度看，層級增加導致溝通成本和代理成本上升，使激勵機制難以落實，“管資本”效果大打折扣。

3．審計整改和全面預算管理方面亟須加強。首先，審計整改缺乏剛性約束。國有金融企業審計工作缺乏制度依據，內審部門的權威性和執行力不足，內審部門、被審計單位及有關部門在的職責不清晰，沒有明確的責任追究機制。被審計單位對整改重視不足，存在“重審計、輕整改”現象，使整改工作流于形式部分問題“年年審，年年犯”。同時，金融監管部門同審計機構存在職能交叉現象，造成不必要的資源浪費，使金融監管部門和金融審計部門的協調性缺失，難以實現信息的有效溝通。其次，全面預算管理問題嚴重。部分國有金融企業并沒有意識到預算管理的重要性，把全面預算管理等同于財務結算。同時企業缺乏企業戰略作引導，導致期短期目標不適應長期發展要求。例如，中央金融企業經營資本預算存在經營預算制度、利潤上繳比例制度尚未建立，利潤上繳路徑有待優化，出資人代表制度與國有資本經營預算制度銜接不當等問題。[5]

（二）薪酬機制固化，薪酬激勵政策不足

國有金融企業薪酬機制一般參照“大一統”的各類“指導意見”建立，部分脫離了企業實際需要和忽視了市場現實變化，就主業處于充分競爭領域的商業類國有金融企業而言，易造成董事會和經營層的薪酬與行業對標企業的差距過大，影響工作積極性。非國有金融企業高薪激勵與上市國有金融企業機構的“限薪管理”狀況容易引發國企人才流失。同時，國有金融企業在職工持股、隱性福利等方面效果不明顯，甚至在精神激勵方面也存在不足。薪酬激勵的數額有限，對于大多數職工而言，獎金激勵的占比低影響了工作積極性。

（三）制度法規建設滯后，退出機制亟待健全

國有金融企業擔當服務實體經濟、促進產業結構調整和防范化解重大金融風險等職責，這與其他類別的國有企業存在差異。相比之下，國有金融企業的退出機制尚未形成，無法按市場規則退出。首先，國有金融企業退出所產生的負面影響很大，容易造成不穩定因素且干預成本過高。其次，我國金融企業退出的法律制度尚不完善，盡管《商業銀行法》《存款保險條例》均對銀行破產后果給予規定，但實際操作起來很難實現逐一對應。此外，國有金融企業的監管機制尚不完善，多頭管理、職責不清、監管定位不準、監管過度等問題依然存在。

三、國有金融企業發展對策建議

金融改革作為國家改革發展的核心內容，關系到我國社會經濟發展大局。當前國有金融企業總體上已經步入混合所有制階段，但與習近平總書記所提出的國有企業要建立“中國特色現代國有企業制度”的要求還存在較大差距。以下我們從全面加強黨的領導、優化股權結構等方面提出相應對策。

（一）全面加強黨對國有金融機構的領導作用

十九大黨章指明：“國有企業黨委（黨組）發揮領導核心作用，把方向、管大局、保落實，依照規定討論和決定企業重大事項。”2016年10月，習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上強調：“堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。中國特色現代國有企業制度，‘特’就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責明確、監督嚴格。”[6]2018年，中共中央在《關于完善國有金融資本管理的指導意見》中明確指出，堅持黨的領導是指導國有金融企業改革發展的基本原則，強調要落實全面從嚴治黨，加強國有金融企業黨的領導和黨的建設，推進管資本與管黨建結合的發展模式，保證黨的路線方針政策和重大決策部署貫徹落實。

堅持黨對國有金融企業的領導，既符合習近平新時代中國特色社會主義思想內涵，也是做好當下金融工作，實現國有金融企業堅持正確改革方向，維護國家金融安全的重要保障。黨的十八屆六中全會通過《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》推進了全面從嚴治黨的制度化步伐。2016年全國國有企業黨的建設工作會議明確了國有企業黨建的定位，即堅持黨的領導、加強黨的建設是國有企業的“根”和“魂”，明確了固有企業領導人員的“20字”標準。2016年中紀委召開的中央金融企業黨委紀委主要負責人同志座談會傳達了中共中央關于中央金融企業在反“四風”、落實八項規定方面的意見，要求中央金融企業進一步加大力度進行集中通報和專項整治。因此，國有金融企業的改革與發展要始終遵循習近平總書記的兩個“一以貫之”精神，將堅持黨對國有企業的領導這一原則與建設“中國特色現代國有企業制度”緊密結合，努力把黨的政治優勢、思想優勢和組織優勢轉化為企業內部的公司治理優勢和市場競爭優勢。

國有金融企業要穩定發展，必須充分發揮黨組織的領導核心、政治核心作用，確保正確發展方向。不斷增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上與黨中央保持高度的一致性，以企業黨的建設為統領，推動企業高質量發展。努力運用好債務重組、資產重組、并購重組等多種手段，助推實體企業去庫存，盡早實現價值提升。[7]國有金融企業要堅持把黨的領導貫穿于發展戰略之中，針對“國有主導、相對分散”的股權結構特點，引導各方股東（特別是外方股東）認同銀行作為國有企業發揮黨建優勢推動改革發展的示范作用，黨組織負責人通過法定程序進入董事會、監事會以及管理層。將黨委領導與董事會依法選聘管理層、管理層依法行使用人權有機結合，加大市場化選聘力度。同時要建立建強黨務專職隊伍，制定黨務工作者與銀行業務工作者“同崗位、同級別、同薪酬”政策，安排專職黨務工作人員定期培訓，確保黨建工作的鮮明政治導向和黨務工作者的綜合水平。[8]

（二）推動國有金融企業服務實體經濟

黨的十九大報告指出：“深化金融體制改革，增強金融服務實體經濟能力”。[9]2019年2月，習近平總書記在中共中央政治局第十三次集體學習時強調：“經濟是肌體，金融是血脈，兩者共生共榮”。金融業深化改革必須“以服務實體經濟、服務人民生活為本”。[10]這為國有金融企業未來的發展指明了具體方向，國有金融企業的改革與發展要定位于服務實體經濟這一目標，

首先，優化對國有金融企業經營業務考核評價的內容，全面準確評估企業服務實體經濟發展的能力和水平。引領國有金融企業制定專業的對接方案，提高企業參與實體經濟項目建設的力度。其次，完善信息溝通渠道，推進產融結合。國有金融企業要積極對接地方產業和金融服務政策，及時掌握實體經濟發展中對金融業務的具體需求，推出有針對性的服務產品。積極鼓勵政策性擔保機構為國有金融企業開展的相關融資業務提供擔保，構建雙方的風險分擔機制。建立高效率、零距離、低成本的融資平臺，通過“量身定做”“貼身服務”等方式為企業提供增值服務。最后，收集匯總全國國有金融企業在服務實體經濟發展中的典型案例，歸納總結具有國有金融企業特色優勢的金融服務模式與服務地方社會經濟發展相結合的基本路徑。

（三）國有金融企業產權改革必須分清類別和性質

國有金融企業的產權改革要符合“中國特色現代國有企業制度”的規范要求。國有金融企業開展混合所有制改革的關鍵是實現產權多元化改革和產權制度建設相結合，企業要從機關式管理向現代化市場經濟法人治理方向轉變。具體實施過程中需按照執行機構、權力結構、監督機構的要求，實現相互制衡、分離的目標。在保持國家對國有控股金融機構持股比例合理的前提下，推動銀行股權結構多元化。但必須按性質和類別嚴守操作規范。首先，對政策性和開發性國有銀行，必須保持國有獨資或全資性質；對于其他與國家金融安全緊密相關且外溢性強的基礎設施類企業要保持國家的絕對控制力；對于其他具有重要影響的國有銀行要保持國有金融資本的控制力和主導作用。其次，對處于競爭領域的商業銀行，可引入各類資本，國有金融資本可控股，也可以參股。最后，對于城市商業銀行、農商銀行和農業信用社等區域性金融機構要在保持其穩定的前提下，實施股權多元化和并購重組計劃，及時化解潛在金融風險。

2019年，國務院《關于進一步明確國有金融企業增資擴股股權管理有關問題的通知》提出了強化國有金融資本管理和規范國有金融企業增資擴股方式的具體意見，重點在于明確交易規則和防止國有資產流失。要充分認識加強增資擴股股權管理的重要性，創新國有金融企業增資擴股股權的管理方式。首先，增資擴股方案必須符合本企業的發展戰略。其次，增資資金必須為真實合法的自有資金（增資額一般應低于投資方的凈資產），不得使用受托（管理）資金、債務資金等非自有資金參與增資。再次，各級財政部門嚴格按照統一政策、分級管理的原則，行使監督職責。審計機關要加大對國有金融企業審計力度，提升審計工作能力。研究制定審計整改工作制度和具體實施細則，從實效出發，研究建立審計整改長效工作機制。構建審計整改工作責任機制、整改情況報備機制，強化審計整改跟蹤檢查機制。最后，國有金融企業在外資進入上應持謹慎態度，不能按照傳統“招商引資”的思路即認為吸引到的外資越多越好。正如前面所提到國有金融企業不同于一般企業，應對擬合作的外資金融機構及其母國公司進行全面了解，綜合考慮政治經濟因素，謹慎開展與外資金融機構的合作。[11]

（四）建立現代人力資源管理模式

首先，建立符合“中國特色現代國有企業制度”的薪酬體系。使之可反映出經濟效益和勞動生產率水平，并與國有資產保值增值和盈利能力相關聯。進一步明確考核指標體系，完善職業經理人管理模式，實行市場化招聘制度或聘任制。合理確定工資總額在投入產出中的比重，確保薪酬水平和崗位價值相掛鉤。重點在于建立符合市場水平和行業特征的激勵約束機制，并充分考慮不同行業、不同地區的綜合因素。一是在薪酬方面體現出行業競爭力，企業內部高級管理崗位和技術崗位應定位本行業薪酬分布的“75分位”以上。二是要細分銀行、證券、保險和其他非銀行金融機構對人才的具體要求，同時在薪酬激勵體現差異性。三是充分考慮地域因素，不同區域的經濟發展水平、消費水平存在差異，薪酬標準也應有所區別。三是細化崗位機制，不同崗位在職責、復雜性等方面存在差異，要嚴格按照崗位價值和責任確定崗位薪酬；完善職業年金制度，實現企業年金和職業年金有效銜接。

其次，對職業經理人身份的國有金融企業高管實行市場化管理。國有金融企業職業經理人統一由董事會負責錄用和管理，董事會根據具體崗位選聘綜合素質能力突出的職業經理人，并以市場化的方式進行管理。對其他層級職工，同樣依據市場化方式選聘，再由經理層確定其薪酬待遇。職業經理人市場化管理應充分考慮到行業特征和企業發展階段，確保其薪酬水平與同行業比具有市場競爭力；同時確保個人薪酬與企業業績、個人績效掛鉤，薪酬“能增能減”。規避職業經理人的短期投機行為和過度偏好風險，建立以績效年薪和任期激勵為主要內容的中長期激勵機制。完善職業經理人退出機制，績效考核結果直接應用于職務任免，進而實現“能上能下、能進能出”的管理機制。培養黨在經濟領域中的執政骨干，實行“雙向進入、交叉任職”原則，通過競爭性選拔、聘任、選舉等方式建立起公職人員與職業經理人相互轉換的機制，為國有金融企業的黨務工作部門輸送高層次人才。

最后，建立與選任方式相匹配的人力資源分層分類管理機制。國有金融企業內部依法選擇出的董事會對出資人負責，國有金融企業董事會成員可由執行董事、外部董事和職工董事組成，執行董事和外部董事由出資人委派，執行董事定位于公職人員，外部董事在專業人員中選任，職工董事由職工代表大會選舉產生，組建高效率、專業化。