企業環境信息公開法治路徑建構

陳積敏，江林升

（南京森林警察學院 生態環境法治研究中心，江蘇 南京 210023）

中共十八大以來，生態文明建設被提升到前所未有的國家戰略高度。企業作為社會主義市場經濟的主要生產者和參與者，理應融入生態文明建設的行列。[1]然而，企業始終在保護生態環境和追逐經濟利潤之間尋找“納什均衡點”。當前經濟的轉型陣痛，深刻影響著企業的經營戰略。為了在夾縫中求生存，一些企業仍舊頂風作案，以犧牲生態環境為代價，比如2010年以來，上市公司江蘇輝豐生物農業股份有限公司持續性地偷排高濃度廢水（以下簡稱“輝豐公司環境違法案）”，直到近日被生態環境部和證監會聯合督辦查處。在“輝豐公司環境違法案”的發展歷程中，民眾不斷舉報污染行為，主管部門選擇性地忽視，當地環境受到長期嚴重地破壞。盡管輝豐公司受到法律的制裁，但也無法填平環境和當地民眾受到的實際影響。環境問題所造成的損害不單單是即時性，更會產生代際性不利影響。[2]由此可見，在環境保護中，相比于事后制裁，預防性手段更具實效性。行之有效的預防性手段正是企業環境信息公開。本文試圖在企業環境信息公開的制度功能基礎上，探尋企業環境信息公開存在的諸多問題，并富有針對性地提出相應地改進建議。

一、企業環境信息公開的制度功能

環境問題的產生不僅僅由于企業單方污染行為，也與政府的管理行為密切相關。環境信息公開制度作為回應環境問題的一種手段，其旨在修正政府監管失靈和矯正企業的逐利性。

（一）修正政府監管失靈

政府監管失靈是建立在政府和市場的二元結構中，強調政府所進行的活動或采用的干預措施缺乏效率。政府監管失靈是西方經濟學界對于二戰以后政府過度干預市場的一種批判和反思理論。[3]在過去的二十年，中國處于經濟發展的高速期，環境問題也隨之而來。從結果導向觀之，政府沒有處理和平衡好經濟發展和環境保護之間的矛盾。也就是說，盡管政府采取各種手段防控企業污染行為，但是沒有實現良好的治理效果。[4]政府在環境問題中的監管失靈體現在以下幾點：

第一，執法權限分散造成效率低下。督查環境問題涉及多個部門，包括環保、市場監管、城市管理等。多部門聯合執法是破解環境問題中“九龍治水”的一種機制。多部門聯合執法并非常態化的執法機制。在環保領域的日常執法中，部門之間受到多重因素影響，可能無法及時發現和查實環境污染行為，比如部門間的利益糾葛、部門間的專業化壁壘、部門之間缺乏違法線索移送機制等。

第二，無效的管理造成環境問題持續存在。環境污染問題的判定具有高度技術性和政策性。一旦企業沒有達到法律規定的更嚴苛的實質性處罰標準，企業通常會無視環保部門責令改正的行政命令。[5]一方面，環境問題難以得到實際的解決，保障公眾宜居的生活環境。另一方面，大量的執法資源被浪費，挫傷基層執法人員的積極性。

第三，企業和政府共謀產生環境破壞的風險。“規制俘獲”通常指政府在政策和標準制定過程中，受到經濟利益、聲譽等激勵，形成有利于利益集團的政策。[6]在中國環保實踐中，規制俘獲現象通常發生在執法領域，地方政府受到企業稅收、領導人個體意志等影響，對污染企業一路開綠燈，犧牲地方環境生態利益。

由此可見，政府監管失靈的表現形式是多樣的，細究失靈的原因主要源于政府與企業之間的信息不對稱。企業是環境信息的掌控者，搜集企業相關的環境信息是政府監管的前提。囿于執法力量的有限，政府部門無法持續性地通過行政檢查，收集企業的環境信息。[7]此外，企業會通過相應的技術處理，偽造超過規范標準的環境信息，以應對政府的例行檢查。企業主動公開環境信息一定程度上能消弭信息的不對稱：從宏觀角度而言，政府通過對企業信息的收集和研判，對產能低下的企業予以淘汰，對污染嚴重的企業予以淘汰，從而達到宏觀調控的目的。從微觀角度而言，政府通過企業公開的環境信息，能夠動態地、直觀地了解企業生產對環境的影響，防范企業污染生態環境的風險。

（二）踐行企業的社會責任

工業化進程中，環境問題不斷涌現，其間出現的企業自然成了環境問題的“罪魁禍首”。尤其是大型企業借助技術壟斷、資源獨占等，一味片面地追尋利益最大化，無視保護生存生活環境的需求。肇始于19世紀末，臻于二戰前后的企業社會責任理論，旗幟鮮明地向企業的逐利性開火，呼吁企業積極追尋實現其他社會目標。社會責任理論的后繼者卡羅爾提出社會責任理論的責任層次，按照責任重要性次序分為經濟責任、法律責任、倫理責任、自由選擇性服務責任。[8]依托于卡羅爾的理論，思考環境生態保護目標在企業社會責任中的性質和定位。

首先，環境生態保護目標是企業應恪守的法律責任。1989年實施的《環境保護法》早已明確企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任。21世紀前后的二十年，中國側重于經濟發展，一定程度上破壞了生態環境。同時，法律對于企業破壞環境的懲戒力度有限，企業違法成本較低，污染環境行為屢禁不止。2014年《環境保護法》的修改引入了環境民事公益訴訟制度，提升了破壞環境的成本，標志著中國進入嚴格保護生態環境階段，典型的例證是泰興天價處罰案。[9]2011年至2013年，江蘇泰興六家化工企業將2萬噸廢棄硫酸傾倒入河。修法后，六家企業被提起公益訴訟，最終判賠承擔人民幣2．15億元的生態修復費用。

其次，環境生態保護目標是企業應遵循的倫理規范。企業承擔環境責任是我國傳統價值觀約束的結果。我國傳統價值觀強調人與自然的和諧共生，進而產生天人合一的理念。企業在其生產活動中應當考慮到環境承載能力以及社會整體繼續發展的權利，也不能危及社會公共利益。

最后，環境生態保護目標應是企業自我選擇遵守的目標。市場經濟中，良好的信譽是企業的立足之本。[10]一旦企業產生環境污染事件，經過媒體曝光和發酵，民眾通常會在一定時間內抵觸相關企業生產的產品或提供的服務。目前，世界大多數500強企業已經建立起對重要文件公開制度，這些對于企業獲得公眾支持從而獲取利潤是起到正面作用的。

保護生態環境是企業多重社會責任的目標所在。環境信息公開是實現保護生態環境目標的重要手段。一方面，環境信息的公開有助于促進企業的透明化運作，打破企業運作中的技術壟斷，形成外部的約束條件。另一方面，通過環境信息公開，公眾了解各企業相關信息從而維護自身權益。尤其是發生環境侵權時，企業公開的環境信息是公眾維權的基礎。[11]

綜上所述，企業環境信息公開制度彌補了政府監管失靈，有助消弭企業追逐私利的片面性，形成政府、企業、民眾多方參與的環境治理新格局。

二、企業環境信息公開的多重難題

2008年實施的《環境信息公開辦法（試行）》（以下簡稱“《辦法（試行）》”）是中國第一個中央專門規定環境信息公開的規范，既包括政府環境信息公開制度，也涵蓋企業環境信息公開制度。為了落實2014年修訂的《環境保護法》關于重點污染企業環境信息公開的制度設計，原環保部于2015年出臺《企業事業單位環境信息公開辦法》（以下簡稱“《辦法》”），這是第一部專門規定企業環境信息公開的部門規章。從零星式立法走向專門化立法，企業環境信息公開制度的地位和意義不言而喻。[12]在新時代的生態環保政策要求下，企業環境信息公開制度在可操性和實用性上還有待進一步提升。

（一）義務主體的有限性

企業環境信息公開采取自愿公開和強制公開相結合的方式，相關法律規范對強制公開的企業主體予以規定。《辦法（試行）》限定“兩超企業”作為企業環境信息強制公開的主體，包括超過地方排放標準的污染物排放企業以及污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業。《環境保護法》則概括性地將強制公開主體規定為重點排污單位。《辦法》采取列舉和兜底的方式明確《環境保護法》規定的重點排污單位范疇。但是與《辦法（試行）》采取的羈束性立法方式不同，《辦法》對于重點排污單位的規定賦予環保部門較大的裁量空間，比如環保部門認定的重點監控企業，可能對環境敏感區造成較大影響。無論是“重點”還是“較大影響”都屬于不確定概念，語義的核心內涵和外延皆難以確定。[13]換言之，地方環保部門對于重點污染單位的認定具有較強的意志性，容易造成認定結果的恣意和武斷。

從現有規范來看，環境信息強制公開的義務主體有限，主要以達到法律容忍排污界限和潛在污染環境可能性的企業為主。這一制度的構造具有以下弊端：

一是立法的不平等。《公司法》第5條明確規定公司開展生產經營活動，需要承擔社會責任。維護生態平衡，保護環境是社會責任的一大目標。該條并沒有區分承擔社會責任的主體，而是一律平等適用于各種類型的公司。立法應當體現平等對待原則，差別對待應具備充分合理的理由。[14]環境信息公開區分主動公開和強制公開的分類，可能考慮到企業經營成本，執法監管難度等因素。但是上述考量的因素與環境污染的結果孰輕孰重，不是全有或全無的結論。甚至，在當前嚴格的環保態勢下，上述考量因素無法成為合理差別對待的理由。

二是忽視環境污染的動態性。以是否為重點污染單位作為環境信息強制公開主體的區分界限，具有一定的局限性。生產單位是否達到重點污染程度，往往采取量化認定標準。位于重點污染量化臨界線的單位，同樣具有巨大的潛在污染環境風險。一方面，囿于監控技術的有限性，部分污染物可能難以被監測。另一方面，排污行為是動態持續性的過程，某些時間段的排污量可能會超過重點污染的臨界線。因此，一刀切的環境信息強制公開主體的認定方式會導致部分污染企業逃脫事先信息預防監控。

三是違背預防為主的環保立法政策。《環境保護法》第五條明確了環境保護堅持保護優先、預防為主的原則。治理污染的成本是巨大的，甚至有些生態破壞是不可逆及不可修復的。[15]為了實現生態環境的良好保護和維持，應當強化對所有生產企業的環境信息監管，而不應僅選擇重點污染單位。

（二）公開內容的模糊化

企業環境信息公開制度的效果取決于公開內容的全面性和準確性。公開事項和公開程度構成了公開內容。梳理當前關于公開內容的制度設計，不難發現存在諸多的不合理之處：

一是公開事項尚未統一。相較于《環保法》和《辦法（試行）》，《辦法》中對于企業環境信息強制公開事項首次采取“列舉+兜底”式立法技術。開放式的立法不僅給信息公開制度未來發展和完善留下足夠空間，也提高了環保行政的靈活性。地方政府在執行環境信息公開制度時，可以根據地方環保治理需求，增加企業應當公開的環境信息。[16]但是，在備案審查漸趨完善的當下，《辦法》實際上面臨合法性的詰問。《環保法》作為環保領域的基本法，其對于企業應當公開的環境信息采取封閉式列舉，并且沒有采取委任立法的模式，交由環保部門進一步規定和細化公開的環境信息。由此，《辦法》中對于應當公開信息的擴充，有缺乏上位法依據和增設企業義務之嫌，比如公開排放口數量和分布情況、環保行政許可等情況。相對應地，《辦法》中對于未履行環境信息公開義務的企業實施相應的處罰，也存在缺乏依據，增設處罰的風險。[17]另外，對于非強制公開主體的信息公開范圍，《辦法》僅規定了參照強制公開信息范圍。

二是公開程度依靠企業自律。對于強制公開的信息程度，依據相關規定，企業僅需向主管部門備案公開的內容，主管部門無須進行審查。除了明定公開的環境信息，《辦法》中還規定國家鼓勵企事業單位公開“有利于保護生態、防治污染、履行社會環境責任的相關信息。”這就意味著其余與環保相關的信息，完全由企業自主決定公開哪些內容，決定公開的程度，由此會導致企業發布虛假、片面的環境信息。甚至，實踐中，有些企業出于自身需要也公開了部分的環境信息，但其公開的內容晦澀難懂，采用專業術語加以應付，或采用虛假的數據來欺騙公眾，導致其公布信息的質量不高。

三是商業秘密的認定存在困難。現代科學技術極有可能通過重點排污物所含的成分，推斷出企業生產產品的核心技術。[18]《辦法》中規定涉及到商業秘密的環境信息依法可以不公開。《辦法（試行）》中則明確企業不能以商業秘密為借口，不公開應當強制公開的環境信息。不同的制度設計則是權衡商業秘密和環境保護目標后的選擇結果。商業秘密的范圍和判定主體是不明確的。企業一旦以商業秘密為由不公開環境信息，尤其是重點排污物的信息，環保部門是否有權要求企業提供相應的證明資料，進而審核是否符合商業秘密不公開的范疇。

由此可見，關于企業環境信息公開的內容，《環保法》中對于企業環境信息制度僅限于重點排污單位，并且規定較為原則性，也并沒有賦予下位法規范立法裁量空間。下位法規范僅能在上位法的框架下，以實用主義為導向，作出一定的變通規定。企業公開環境信息的內容模糊化正是源于不同層級規范的規定存在抵牾，缺乏總攬性、邏輯周延的總體制度設計。

（三）效果確保手段的單一化

企業環境信息公開制度是借助于信息手段的事先監管手段。監管手段的實效性是評估監管手段的重要測量指標。[19]企業環境信息公開制度效果確保的手段不僅依賴于合理的法律責任設計，還需要有匹配的配套制度。從現有規范和實踐來看，目前的效果確保存在以下兩大難題：

一是以行政管理為主，缺乏行之有效的公眾參與機制。2007年，《辦法（試行）》早已將公眾參與寫入立法目的，隨后2015年《環保法》設立“信息公開和公眾參與”專章，并提出要“完善公眾參與程序”。但是，作為落實《環保法》的《辦法》卻沒有規定相應的公眾參與程序。由此可見，公眾參與仍舊是一種口號式的理念，并沒有落到實處。[20]究其背后的原因是多樣的：首先，公眾參與和信息公開制度之間的關系尚未厘清。《辦法（試行）》將信息公開定位為公眾參與的一種手段。公眾參與是信息公開制度的目標。《環保法》則是將信息公開和公眾參與并列處理，互為表里。但在實踐中，公眾參與作為推動信息公開的一種手段，還沒有達成共識。其次，公眾參與制度設計難以細化。信息公開制度的公眾參與范圍和程度，需要考慮到多種多樣的因素，比如行政成本、社會風險防控等，難以簡化處理。最后，政府仍習慣干預行政模式，不擅長運用與公眾的合作行政來實現監管環境的模式。[21]

二是以懲戒手段為主，缺少激勵機制。以《環保法》和《辦法》為規范基礎，環保部門可以對沒有履行環境信息公開義務的企業處以罰款。囿于執法力量有限和信息不對稱，政府部門難以對企業公開環境信息的狀況全面客觀地評估。此外，以罰款為義務擔保手段，會使得企業違法成本較低，逃避遵守環境信息公開的義務。

三、企業環境信息公開制度的完善

為了降低行政機關的執法成本，減少生態環境污染行為，應完善企業環境信息公開制度，讓其發揮其應有功用。

（一）構建獎懲并舉的責任機制

有力的懲戒手段能夠震懾違法行為，合理的激勵手段亦能引導行為人理性地向制度目標靠攏。我國當前企業環境信息公開的責任機制呈現威懾力不足，處罰手段單一的特征。此外，在強制公開和主動公開的框架下，主動公開制度只是宣示性的鼓勵規定，缺乏一定的激勵機制。在我國產業轉型的關鍵時期，一些企業出于擔心環境信息的公開會增加其商業風險和經營成本壓力，不愿意主動公開環境信息。這樣做的后果便是導致公眾缺乏對環境信息的了解，其本身也會給企業帶來一定的負面影響。因此，實施獎懲并舉的責任機制，有助于提升企業公開環境信息的效果，具體可以從以下幾個方面落實：

一是引入信用監管手段，增設公開企業環境信息公開的紅黑名單。信用社會建設將個體、組織等行為與信譽密切掛鉤。[22]日前，環保領域已先后出臺《企業環境信用評價辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）、《關于加強企業環境信用體系建設的指導意見》和《關于對環保領域違法失信聯合懲戒備忘錄》，實現環保問題“一處失信，處處受限”。[23]實際上，早在2009年江浙滬環保廳聯合制定了《長江三角洲地區企業環境行為信息公開工作實施辦法（暫行）》和《長江三角洲地區企業環境行為信息評價標準（暫行）》。無論是企業信用評級制度，還是聯合懲戒制度的落腳點都在于遏制違法行為。為了激勵企業主動公開環境信息，自我擴大環境信息的事項，鼓勵更多的企業加入信用評級，可以建立信用紅名單，與企業稅收等優惠政策掛鉤。

二是加大懲戒力度，提高違法成本。一方面，增加企業未按規定公開信息的責任種類和責任主體。現有規范體系中，對于未按規定公開環境信息僅處罰單位，處罰種類限于罰款。為了督促企業負責人肩負主體責任，對于未按規定公開信息的處罰主體擴展至企業負責人，比如與企業負責人的個人信用掛鉤。此外，處罰種類不限于行政處罰，探索在必要條件下引入刑事處罰以及吊銷企業許可證等其他類型的行政處罰。另一方面，將“未按規定公開環境信息”作為認定污染環境違法犯罪的考量因素。如果企業發生污染環境違法甚至犯罪行為，并且沒有按規定公開環境信息，應從重處罰或者量刑。[24]

三是建立多樣化的激勵機制，鼓勵企業主動公開環境信息。地方政府，尤其是污染嚴重的地區，可以探索將企業公開信息與否，與土地、財政、人力等優惠措施掛鉤，促進企業能夠主動公開環境信息，從而使得公眾了解企業相關產品的生產過程，更好促進公眾在消費時選擇環保產品，形成生態生產與生態消費的良性互動。

（二）適度擴大企業環境信息公開的范圍

企業環境信息公開范圍關涉到環境信息公開制度能否有效預防環境污染行為的發生，包括了公開主體和公開事項兩個方面。

要求所有企業公開環境信息公開，顯然是不切實際的設想，但是目前我國的企業對環境信息予以強制公開的范圍限在“雙超”企業具有很強的局限性。有針對性地漸進地將相關企業主體納入環境信息公開范疇是可取的，重點關注下列兩類主體：一是上市公司及公用事業單位。相關規范對于上市公司的環境信息公開仍采取強制和自愿公開雙軌制。[25]上市公司不僅在生產市場獲利，而且也可能在資本市場謀取利益。基于利益風險共擔原則和保護少數股民的權益，上市公司應當強制公開環境信息。相應地，公用事業單位涉及對公共資源的占有、開發和提供，承擔更強的公共責任，其中理應包括對生態環境保護。故，公用事業單位也應當被納入強制公開環境信息的范圍；二是采取潛在影響環境的標準界定強制公開主體，尤其是能源、化學工程、食品藥品制造業、機械制造、公共主體性質的相關企業。對于這類企業的信息公開應當循序漸進，基于企業的生產領域、產品性能等區別要求公開信息的種類和程度，從而達到既促進水環境信息公開的目的，又能維護企業本身利益的目的。[26]

在公開事項上，應當以公開為原則，不公開為例，嚴格界定商業秘密范疇。企業周邊的環境信息也應列入公開的范圍。企業為了降低運行成本，一般會采用環境成本外化的手段，實現自身利益的最大化。如果我們放任企業將內部成本外部化，不僅會威脅到企業周邊的生態環境，嚴重時還可能危及公共安全。國家環保部門早在2003年發布《國家環境保護總局關于企業環境信息公開的公告》，明確要求對于企業的信息公開應當拓展到其外部環境。由于文件不具有較強的法律約束力，難以實現預期效果。[27]在不公開的事項上，應當重點關注涉及商業秘密的環境信息。商業秘密是企業的利潤來源，具有獨立的經濟價值，相關企業內部規章都通過管理制度予以嚴格保密。世界范圍內普遍認同商業秘密應當保護。然而在環境信息的公開中，應當嚴格界定商業秘密的范圍，不能讓企業以商業秘密為由，隱瞞或不公開相關與公眾利益有關的環境信息。[28]為了做好商業秘密的認定工作，應當建立相應的配套機制，比如可以采取環保部門組建內部專家審核機制。此外，環保部門亦可采取更為靈活、成本更低的柔性方式，比如與相關企業簽訂承諾協議，企業以信譽等擔保不公開的環境信息確屬于商業秘密。一旦日后發現企業不公開的環境信息不屬于商業秘密，政府可以依托協議約定的追責方式追究企業責任。

（三）拓寬公眾參與監督機制

《環保法》明確規定完善公眾參與程序。回歸到企業環境信息公開制度，公眾參與的落腳點應當是充分保障公眾環境知情權。從國際立法和實踐來看，《奧胡斯公約》通過規定司法救濟、行政救濟和第三方仲裁機構，切實保障公民環境知情權。[29]在我國的憲制框架下，企業環境信息公開中的公眾參與可以從以下幾個方面保障：

一是立法明確合理有序的環境違法行為有獎舉報制度。當前，有獎舉報制度通常僅在規范性文件中明確，不具有強有力的法律拘束力。《廣西壯族自治區環境保護條例》首次在地方性法規中規定環境違法行為的有獎舉報，充分調動了公眾參與環境治理的積極性。在有獎舉報制度的設計中，應當做好舉報人的個人信息保護工作，避免受到企業的打擊報復。同時，有獎舉報制度也應當區分惡意打擊和合理舉報，防止無謂地增加行政執法成本，也擾亂企業正常運作秩序。

二是建立民間信息監察員制度，做好與民間河長的制度銜接。產業術語和技術標準，成為公眾參與監督企業環境信息公開的一大壁壘。通過聘請具有專業知識的離退休工程師、教師等擔任民間信息監察員，有助于及時發現企業信息公開中存在的問題。此外，在企業環境水資源信息公開事項的監督上，可以借助各地聘請的民間河長，讓他們在巡河工作中比對水資源信息公開是否準確到位[30]。

三是發揮環保組織的力量，凝聚公眾參與監督企業環境信息公開。長期以來，我國環保組織在環境維權中力量羸弱。《民事訴訟法》和《環保法》修訂后，賦予“在市級以上民政部門登記的環保組織，專門從事環境保護公益活動連續5年以上且無違法記錄的環保組織”提起民事公益訴訟的主體資格，讓環保組織長出了“牙齒”。隨著環境民事公益訴訟制度的實施和完善，環保組織在履行環保職責上會更加恪盡職守，具備豐富的維權資源，公眾對于環保組織的信賴度予以提升。[31]環保組織將名副其實地成為公眾參與環境治理意見表達的渠道和平臺，真槍實彈地監督企業環境信息公開。

四、結語

在簡政放權的背景下，政府與企業的關系從“管理者—被管理者”模式走向合作治理模式。企業公開環境信息不僅可以節約行政資源，也是主動地融入政府的環境治理過程。現有的企業環境信息公開規范框架尚顯粗糙，無論在公開主體、公開內容還是效果確保手段上都有進一步細節化的空間。結合企業環境信息公開的實踐問題，企業環境信息公開需要完善責任機制、擴大信息公開范圍、拓寬公眾參與渠道，形成企業環境信息公開的共享共治新局面。