鄉村振興戰略背景下西北貧困地區農村治理的創新路徑研究

陳 東 韓 艷

(蘭州理工大學馬克思主義學院 甘肅 蘭州 730050)

習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上的講話中突出強調：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。”[1]在全面建成小康社會，從根源上解決絕對貧困后，面對預期凸顯出來的相對貧困問題，如何鞏固脫貧攻堅成果，預防返貧以及精準應對農村發展可能出現的不同情況是當前亟待考慮的重大現實問題。西北貧困地區生態環境脆弱、經濟社會發展相對滯后，貧困面積大、貧困人口多、貧困程度深、致貧原因復雜多樣，始終是國家脫貧攻堅的重點關注對象。因此，以鄉村振興戰略為引領，結合國家層面最新的部署安排和西北貧困地區農村的治理現狀，制定精準策略補齊西北貧困地區農村治理過程中存在的短板弱項，加強西北貧困地區農村治理的體制機制創新研究是在現有的機遇和挑戰下，適應農業、農村、農民多樣化發展需求，鞏固和夯實已有脫貧攻堅成果，尋求解決相對貧困問題的主動作為。

一、鄉村振興戰略與西北貧困地區農村治理有效的邏輯合理性

習近平總書記在多次講話中談到，鄉村振興戰略的總目標就是在農村治理有效的基礎上實現農業農村現代化。西北貧困地區作為全國治理的重點、難點和關鍵點，作為國家脫貧攻堅的主戰場和重要陣地，長期以來受歷史、地理、國家政策等多種因素的制約，面對干旱的氣候、惡劣的地理環境、落后的基礎設施、匱乏的醫療衛生保障、緊缺的教育師資、多元的民族文化、消極的社會組織和管理……青壯年勞動力外出打工謀生，家中僅剩老幼留守，“空心村”現象普遍，農民“主人翁”意識淡薄，對于自我的認同感低，主觀能動性差，創新精神和主體意識缺乏，對于國家政策在自身發展方面的有效性缺乏理解力、執行力、主動性和積極性，長此以往在思想和意識層面形成一種守舊固化模式，志智短板成為制約脫貧的重要原因。近年來在國家政策的大力扶持和傾斜下，經過多年變革和發展，西北貧困地區的貧困治理取得了一定成效，根據國家統計局全國農村貧困監測調查結果顯示：2019 年末西北地區農村貧困人口323 萬人，比上年減少593 萬人，其中，陜西、寧夏的貧困發生率均降至1%以下，甘肅、青海、新疆的貧困發生率降至1%～2.2%之間，農民的生活水平和質量有了顯著躍升[2]。因此，鄉村振興戰略作為新時代我國順應農民對美好生活向往、指導農村科學有序發展、農民生活水平和自我滿足感不斷提高的根本性戰略，結合西北貧困地區復雜的治理實情，對西北貧困地區的治理轉型和升級迫在眉睫。

(一)西北貧困地區農村治理有效是鄉村振興戰略目標實現的本質要求

農村治理要以群眾滿意為標準，聚焦本地農村治理的痛點和堵點，因地制宜找到適合當前、適合自身的“最優解”治理模式，并在實踐中不斷豐富、完善和發展。根據黨的十九大報告提出的鄉村振興戰略的五大基本要求以及國家推進農業農村現代化過程中的規劃部署，結合不同區域農村現實的基本狀況，為了在2050 年實現農業強、農村美、農民富的美好愿景，近年來各地區因地制宜，探索適合自身發展實際的道路，現已形成諸如江蘇省蘇州“楓橋模式”、廣東省佛山市“黨政引領”南海經驗、廣東清遠市“三重心下移”模式等等可適應于不同農村地區的治理經驗，這些經驗都旨在通過治理創新瞄準治理有效，最終實現治理的價值歸屬。

西北貧困地區基于現有的脫貧人口比例和脫貧技能比例，要達成鄉村振興戰略的五大目標，首先應從治理入手，補齊長期發展過程中存在的短板弱項，在治理有效的基礎上，進一步多方發力、齊頭并進，爭取西北貧困地區早日實現改頭換面，建成美麗鄉村。

(二)夯實鄉村振興戰略的治理根基是西北貧困地區農村治理有效的重要保障

鄉村振興是包括經濟、文化、社會、生態等全方位、多領域的振興，是與全面建成社會主義現代化強國相匹配的高水平的振興，鄉村振興戰略的提出要求在日益完善健全的治理體系和治理能力下實現直正的治理有效，是對農村治理提出的更高更深的要求。農村治理有效實則就是直正貫徹和實施國家針對農村提出的各項政策、制度，直正讓農民獲益。治理有效在鄉村振興戰略規劃的各個環節起著承上啟下的重要作用，是聯系和平衡各個環節的重要紐帶。西北貧困地區長期以來受多種因素的合力制約，其治理體系相對欠缺，作為國家治理體系的重要組成部分，精準完善其匱乏的治理體系，應當在鄉村振興戰略的指引下，加快推進農村治理的效度。成熟完善的農村治理體系和治理機制會直接成為鄉村振興的動力之源。實施鄉村振興戰略所帶來的不僅是農業農村面貌的改變、農民生產生活水平的提高，更是城鄉二元結構破解，實現城鄉一體化發展，使農村與城鎮實現共生共榮、互促共進、各美其美、美美與共和諧局面的助推器。因此，農村治理要緊跟鄉村振興戰略的部署安排，與鄉村振興同頻共振，全面解決發展不平衡、不協調難題，通過考量鄉村振興多維度效益，加強農村基層基礎工作，構建農村治理新體系，著力推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。

二、當前西北貧困地區農村治理的現狀及存在的突出問題

(一)空心化問題凸顯，治理方式滯后

根據國家統計局最新發布的有關數據，黨的十八大以來，全國農村貧困人口累計減少超過9000 萬人。截至2019 年末，全國農村貧困人口從2012 年末的9899 萬人減少至551 萬人，累計減少9348 萬人；貧困發生率從2012 年的10.2%下降至0.6%，累計下降9.6 個百分點。按現行國家農村貧困標準測算，2019 年末，全國農村貧困人口551 萬人，比上年末減少1109 萬人，下降66.8%；貧困發生率0.6%，比上年下降1.1%。全國農村貧困人口繼續大幅減少，貧困發生率顯著下降。其中西北地區現有農村貧困人口323 萬人，比上年減少593萬人。在眾多扶貧脫貧舉措的合力助推下，西北貧困地區的農村社會結構發生了明顯的轉型與升級，隨著人口流動速度的加快，舊有的封閉保守的格局被打破，農民的生產生活方式、思想價值觀念逐步轉變、民主法治意識明顯增強、利益訴求日益多元、對政府的要求和期望越來越高、參與治理的主動性和主體意識日趨強烈[3]。然而，不可避免地顯現出來的問題就是農村總人口數量不斷下降導致的農村空心化現象日益凸顯，絕大部分受教育程度高的青壯年勞動力均流向城市工作，外出學成的精英人才也大多選擇就地擇業不再返鄉，精英人口的流失使當地治理主體弱化，使得人口在年齡分布上極不合理，只剩下老人、婦女、兒童以及其他弱勢群體，導致農村治理參與主體斷層、農村治理人才短缺，村領導班子無法注入新生力量，成員老齡化嚴重，治理方式固化，無法適應新形勢下農民日益增長的多元化需求。因此，面對當前治理過程中凸顯出來的問題，如何找到各階層利益的最佳契合點，吸引有信心、有能力、有干勁的青年回村發展，幫助、引導農民通過理性合法的方式保障和維護自身合法權益，打破空心化問題的栓桔，探索適宜的治理方式和治理模式成為當前西北貧困地區農村治理的難點。

(二)不良風氣滋長，社會價值體系面臨重塑

隨著城鄉融合發展，人口流動頻率加強，農村生活注入了多元文化。但在部分地區，物質財富的增加并沒有帶來精神財富的提高，反而滋生了許多不良社會風氣。一方面，隨著經濟社會的發展，農村社會矛盾糾紛由以家庭和鄰里矛盾為主，逐漸轉變為涉及宅基地、土地承包、項目征地、林地收益等經濟糾紛為主，出現諸如賭博之風、迷信之風、奢侈浪費之風、不孝之風等各類日趨復雜突出且化解難度較大的矛盾糾紛[4]。另一方面，出現了由于干群關系緊張、政策宣傳執行不到位等導致的農民與政府相關部門、單位間的矛盾糾紛，村民選舉糾紛、醫療糾紛、環境保護糾紛、道路交通事故糾紛等源源不斷的新型矛盾，農村治理過程中，農民的道德觀缺失和價值觀扭曲，很容易導致治理亂象頻發、違法犯罪現象層出不窮，嚴重影響農村社會經濟的正常發展。因此，在日常處理這些矛盾糾紛的治理過程中，在政府已經采取多種措施加以解決的情況下，面對處理結果與農民需求之間還存在的距離，要想實現綜合性、全方位、多樣化的治理推廣，必須重塑農村的價值體系，扭轉不良風氣，在和諧的環境中實現美麗鄉村的建設。

(三)基本公共服務相對短缺，治理能力亟待提升

經過多年的社會主義新農村建設，西北貧困地區的基礎設施和生產生活條件已經大為改善，基本公共服務得到大幅度提升[5]。截至2015 年，西北貧困地區農民的用電問題已全部解決，道路交通基本實現了村村通。但由于經濟發展水平的制約，鄉鎮政府提供公共服務的意識不夠清晰，以及長時間的歷史欠賬，現階段西北貧困地區農村的基本公共服務在總體上仍然處于不充分的狀態。雖然從2006 年起就免除了農村九年義務教育階段的學雜費，甚至還提供了免費早餐和午餐，但就辦學條件、教學水平、師資力量來說仍然比較薄弱，難以實現較高水平的教育資源均等化。另外，看病難問題依舊突出，縣級以下的醫院不僅醫療條件和設備短缺，而且一些基本的藥品都會不時出現斷檔的現象，“缺醫少藥”現象頻出。因此，面對治理過程中存在的民生方面的短板弱項，創新和加快治理能力，加快補齊短板是十分必要的。

三、西北貧困地區農村治理的創新路徑

鄉村振興戰略背景下，立足西北貧困地區人文地理特征，結合經濟發展、技術革新、意識形態領域對于國家發展規劃的認同和自我責任的明確，創新農村治理就是要堅持“以人民為中心”的治理理念和整體性治理思維，通過構建多元主體協同治理的新機制，打造符合發展方向的治理新格局，實現農村治理的民主化和法治化。

(一)矯正農村治理的價值理念

以傳統的治理格局為視角，從服務與被服務的關系出發，在現有的農村治理工作中，存在基層政府和農民兩大主體。進入新時代，伴隨著農村經濟的迅猛發展，各治理主體之間的矛盾仍然尖銳，傳統治理理念在農村治理工作中依然存在，影響甚至嚴重影響到治理的實效性[6]。基層政府作為基層治理工作的負責者，部分工作人員的思想觀念、法治觀念依然陳舊，傳統的管理式思維仍然存在，致使其定位不明確，導致農村治理工作緩慢進行，缺乏效率。同時基層政府仍然存在管制性思維，不利于農民自治的獨立性。因而，基層政府要矯正傳統的管理思維，樹立先進的服務理念，打造基層服務型政府。從“社會管理”向“社會治理”理念轉型，建立與農民之間的服務關系，不僅有利于理順基層政府與農民之間的關系，也有利于消除農民對權力的畏懼感，使其主動參與農村治理工作。

農民作為治理工作的主體，本應該在鄉村振興戰略的實施過程中發揮著主體作用，然而受舊有模式的栓桔，現階段農民的思維仍然沒有沖破封閉的環境限制，傳統的價值觀念根深蒂固[7]。農民的習慣性服從、對權威的信服與依賴、被動式參與治理等理念仍然直接或間接影響著農村基層實際的治理情況。因此，要著力提高農民素質，矯正其被動式參與的思維定式，充分運用道德講堂、文化宣傳、模范評選等各種載體，促成共同的道德價值觀念，培養塑造村民遵德守禮的習慣，并內化為自覺的行為準則。通過大力宣傳法律法規，強化村民法律意識。發揮鄉賢榜樣作用，由鄉賢向村民傳授管理經驗、專項技能，引導農民樹立主動參與治理工作的意識，通過農民素質的提升推進農村善治和農村治理有效。

(二)發揮農村基層政權的引領作用

農村基層政權是我國農村治理工作的權利主體，在落實黨和國家的政策、促進農村全面發展、維護農民利益等方面發揮著極為重要的作用，主要包括基層黨組織和基層政府。實施鄉村振興戰略，基層黨組織和基層干部要不斷強化農村基層政權的職能和作用，擔起農村治理工作的擔子。

習近平說：“黨的根基在基層，一定要抓好基層黨建，在農村始終堅持黨的領導。”[8]在農村治理工作中，要強化基層黨組織在治理工作中的領導核心作用，夯實農村治理工作的基層政治基礎。主要是加強村鎮兩級黨組織建設，充分發揮黨委核心領導作用，加強黨的全面政治領導，才能始終保證農村治理工作沿著正確的道路前進，朝著科學的方向發展。要把治理重心下移至農村社區，適合地方下移至村民小組，加強農村基層黨建工作，推進“黨政一肩挑”，健全自治、法治、德治相結合的農村治理體系，發揮好農村治理為鄉村振興搭基礎、保穩定、促增收的關鍵作用，使農村治理與鄉村振興同頻共振。

基層黨組織在進行基層治理工作時，不僅要強化其對農村中各種組織的政治領導力，而且要提升其動員能力，利用黨員的模范作用影響和帶領廣大農民群眾，擴大其有效參與面，更要強化基層黨組織的服務理念，以農民的需求為導向，充分維護農民的根本利益。總體來看，基層政府是農村治理工作的重要主體，農村大量工作需要基層政府來決策和調控。基層政府要突出其主導地位，明確其工作職責，充分發揮引導作用，對治理工作不大包大攬，做到工作責任明確。在農村治理工作中，要不斷提高黨的領導能力，提升基層政府服務職能，為建立新時代的農村治理格局提供政治基礎。

(三)激發農村治理的內生動能

馬克思指出：“人民是推動社會歷史進步的主體和創造者”。在農村治理工作中，要注意激發農村治理的內生動能，充分調動農民主動參與治理，激活農民的積極性和主動性，這是新時代基層治理的必然選擇。

提高農民的治理參與意識，既是中國特色社會主義建設的內在要求，也是基層治理現代化的必要前提。構建現代農村治理體系，政策制度的支持固然重要，但人是治理的基礎，關鍵還是要通過創新產業的發展，吸引人才回流，發揮人的主體能動作用。一是要基于本地農民，通過專業培訓、政策扶持、龍頭企業的帶動等，提升他們的素質與專業能力，將他們“留”在農村；二是通過一二三產業融合的產業聚集，鼓勵有實力的社會主體下鄉，發揮他們的帶動作用，將其新思想、新理念、新技術融入日常治理中，以推動農村社會的綜合發展。三是要通過營造包容共享的發展環境，健全外來人口參與農村治理機制，使外來人口與本地居民和諧共處。成立外來人員黨支部和黨員志愿服務隊，在矛盾糾紛調解、環境整治、治安巡邏、特殊群體慰問等工作中發揮模范帶頭作用。成立共治議事會，由本土村民和外來人員共同協商解決公共事務。搭建外來人員融合學堂、外來人員融合服務站等交流平臺，促進外來人口融入本土居民的社會生活。

首先，要提高農民的治理參與意識。加強對廣大農民的思想教育引導，幫助農民樹立有序參與、有權參與、有責參與等現代治理理念，增強法律意識，積極參與治理，更好地配合黨和國家政策的實施與落實。其次，要建立農民參與治理的渠道，完善農民參與治理的途徑，實行民意最直接、最全面、最有效的交流溝通方式，使農民可以順利參與到基層治理工作之中。農民參與治理的途徑是農民權利得到保障的根本，要結合新時代的具體特點。例如，借助網絡高效性、直接性、廣泛性的特點，建立農民參與治理的平臺，充分保障農民的各種權利，使得農民參與治理變得更有效、更便捷。

(四)注重農村社會組織的協同作用

基于新時代開放的、多元的社會和廣大群眾需求的日益豐富，為協調各方利益，避免沖突，社會組織參與治理非常重要。因此，在農村治理工作中，要發揮各種社會組織的協同作用，進一步更新管理觀念，改進管理方式，引導各種組織更好地建設和諧社會，形成共同治理農村的合力。西北深度貧困地區當前治理邏輯存在著碎片化現象，制約著農村治理合力的形成，影響著鄉村振興戰略的實施。因此，要通過培育新型的農村社會治理組織，將農民組織起來，提高治理契合力，實現治理力量的整合，實現多元主體合作參與農村治理。

多元主體合作參與農村治理就是要激發包括基層政府在內的機關、社會組織、農民等多元主體的參與積極性，推動政府向服務型政府轉變，鼓勵和支持社會組織和群眾共同參與社會建設，創新農村治理模式。長期以來，政府包攬了社會發展所需的各類公共服務產品，在公共服務的提供過程中，政府投入了大量人力、物力、財力，并出現了部分職能越位和缺位現象。農村治理作為一個龐大復雜的工程，除了需要政府、村民自治組織和個人的參與外，引入市場要素也尤為重要。基層政府通過公開招標、定向委培、邀標等形式，引入民間企業，將部分公共服務進行市場化運作，能夠有效地提升服務質量和效率。

鄉村振興戰略背景下農村治理創新的關鍵在于將農民和各種社會組織調動起來，使他們立足于農村，獲得充分的發展機會，以此增強參與感，獲得幸福感，并由此形成新型的社會治理模式。一方面要發揮基層黨組織的優勢，將政治優勢、資源優勢和組織優勢綜合起來，培養一批立足基層，致力于解決農村矛盾，反映基層百姓需求，貼近農民的基層社會組織。另一方面要培育有監管效力的社會組織，以基層黨組織為領導，充分發揮農村自治協會組織的作用，鼓勵這些社會組織發揮協同作用，適當將一部分政府的服務功能轉接給這些社會組織，最終使基層組織充滿活力，形成協同治理的良好局面。

(五)完善農村治理的體制機制

打造共建共治共享的社會治理格局是十九大報告明確指明的治理方向，完善和創新農村治理的體制機制實質上就是要求在農村的實踐要“落地有響”。

共建是基礎。共建就是要在基層黨委領導下，由政府帶頭，農民及各類社會組織共同參與、協同治理。從社會公共服務領域來看，要共建政策制度體制，保障廣大農民的切身利益；從社會發展角度來看，要營造全民共建的社會環境，理清政府職能責任，不斷增強農民參與基層治理的動力、活力、能力。

共治是關鍵。共治就是要改變政府以往大包大攬的方式，促進農村各種力量共同參與治理，主要是加強預防和化解社會矛盾機制建設。大量的矛盾最初都是以個體化的形式出現的，看起來都是一些無關大局的小事情，一些干部缺乏本該有的重視，沒有予以解決的積極態度，導致這些小事最后發展成大事，危害農村的穩定和諧。因此，在今后的治理中，要將長期以來的治理經驗和預期矛盾結合起來，提高對矛盾的預警能力，從源頭斬斷矛盾，實現共治的良好治理氛圍。

共享是目標。創新農村治理，歸根結底還是為了滿足廣大農民對美好生活的需要。一方面要健全利益表達和利益協調機制，完善利益保護機制，切實維護和保障廣大人民群眾的根本利益；另一方面要構建共享服務體系，建立政府主導的公共服務體系，不斷完善基本公共服務制度、民生保障制度和公共服務監管制度等。

(六)優化農村治理的發展環境

良好的治理水平和治理環境是實現農村人居幸福感、滿足感提升的最基礎的前提和保障。新農村建設時期，毛澤東就積極倡導農民要樹立勤儉、艱苦奮斗的社會風氣，致力于為農村建設營造新的治理環境。進入新時代，結合長期治理過程中顯露出來的優劣，當前的農村治理應將社會風氣作為治理重點，通過改善治理的能力水平和環境來維護農村正常和諧的生活秩序。諸如治理制度的不完善、體系的不健全、農民的自治意識薄弱以及基層政府部分工作人員的消極懈怠都會導致農村治理環境的不樂觀。治理環境就是指治理的環境或治理的條件。隨著改革開放的深入，新時代的農村治理環境問題急需解決。第一，從內部環境來看，需要完善權利的運行，增強基層政府的權威性。在農村，部分的基層干部不作為，利用不正當不公平的手段來獲得利益，造成官民之間、貧富之間的沖突，最終造成農民不支持不信任基層政府。因而要從基層的權力機構入手，提高基層政府的威信。第二，從基層治理的外部環境來看，倡導全農村的治理意識，提高廣大農民的政治素養，在農村中形成良好的治理風氣，能夠有效實現基層治理。隨著互聯網信息技術的不斷更迭，網絡理政在農村治理組織中得以推廣，互聯網逐漸成為連接政府與群眾的重要渠道。不同類型的政務平臺，拉近了治理組織與農民之間的距離。政府通過網絡能夠了解各類民意訴求，并有針對性地予以回應。此外，大數據分析技術能夠從不同維度對農民意愿和訴求進行挖掘與展現，這為基層政府進行決策和民生服務提供了有效的依據。因此，“互聯網+”模式對于農村治理組織來說，不僅是技術的革新，還有助于提升治理組織決策的科學性、精準性和高效性，是提高治理能力和治理水平的必然選擇。現今農村治理要運用信息化技術，借助信息化時代的機遇，實現農村治理方式的重大轉型[9]。加大農村寬帶建設，提高網絡覆蓋面，為后續信息化建設搭建基礎。打造集村務、服務、資訊和電商于一體的“互聯網＋村務”電子服務平臺，加強陽光村務建設，加強農民對村務的監督，優先做好村委班子、村民理事長的信息技能培訓。新時代，要打造優良的農村治理環境，為治理提供基礎保障。

結語：鄉村振興戰略背景下創新西北貧困地區農村治理是一項復雜而又艱巨的任務，實現西北貧困地區農村治理的創新，要堅持中國共產黨的領導，堅持以習近平新時代中國特色主義思想為理論指導，堅持先進的治理理念，深入開展農村治理創新理論研究并積極投入到治理實踐之中。