論國家資格理論在實踐中的適用
——以民國時期西藏為視角*

曾 皓

(湖南師范大學法學院，湖南 長沙 410081)

一、問題的提出

“西藏自古以來就是中國的一部分，從蒙元時起中央政府開始對西藏地方正式行使管轄權?！?1)朱曉明.關于“西藏自古是中國一部分”研究的歷史與現狀[J].紅旗文稿,2012,(4):16-21.但是，在民國時期(1912—1949年)，由于帝國主義侵略我國西藏，并干涉、阻擾中國中央政府對西藏地方正常行使國家權力，中央政府與西藏地方之間的關系處于一種“不正常的狀態”。1939年8月23日，國民政府司法院字第143號指令就指出：“中華民國之成立已閱19年，政府頒行一切法典，無論行政、司法，舉不能適用于蒙藏地方。”(2)張晉藩.20世紀中國法制的回顧與前瞻[M].北京:中國政法大學出版社,2002.145.1941年達扎活佛繼任攝政以后，原西藏地方政府(本文所說的“西藏地方政府”如未加特別注明，都是指民國時期的西藏地方政府)又擅設“外交局”，妄圖以“獨立國”自居，居然將中央視為與之對等的“外國”(3)徐百永.國民政府西藏政策的實踐與檢討[M].北京:社會科學文獻出版社,2013.143.。達賴集團及一些國際上的反華勢力據此認為“西藏在民國時期是‘事實國家’”(4)周偉洲.西藏通史·民國卷(上)[M].北京:中國藏學出版社,2016.26-29.。一些西方的國際法學者也附和這種觀點。例如，國際法學家委員會(international commission of jurists)于1960年了公布了《西藏與中華人民共和國》(Tibet and the Chinese People’s Republic)。該報告聲稱：“西藏在1912—1950年間擁有自己的人民、領土以及政府；并且，當時中國的法律不能適用于西藏，中國的法官、警察、軍隊以及政府代表都不在西藏。因此，民國時期西藏事實上是一個獨立國家?！?5)George N.Patterson, The Situation in Tibet[J]. China Quarterly, Vol. 1961, No. 6, 1961, pp.81-86.范普拉赫在其1987年發表的專著《西藏的地位》中也認為：“1911—1950年間，西藏具有國家資格的本質屬性(essential attributes of statehood)，因此至少在這一時期，西藏是獨立的事實國家?！?6)Michael C. Van Walt Van Praag, The Status of Tibet: History, Rights, and Prospects in International Law[M]. Boulder:Westview Press, 1987, p.140.時至今日，上述觀點在境外國際法學術界仍然甚囂塵上。據作者查證，2009—2020年，全球著名法律期刊數據庫HeinOnline共收錄了三十多篇“西藏問題”的英文國際法論文，其中支持或論證“西藏獨立”的就近二十篇(7)See AmyKellam, Suzerainty and the 1914 Simla Agreement between Great Britain, China and Tibet, Jus Gentium: Journal of International Legal History, Vol. 3, No. 1, 2018, pp.155-180; Maria Adele Carrai, Learning Western Techniques of Empire: Republican China and the New Legal Framework for Managing Tibet, Leiden Journal of International Law, Vol. 30, No. 4, 2017, pp.801-824; RobDickinson, Twenty-First Century Self-Determination: Implications of the Kosovo Status Settlement for Tibet, Arizona Journal of International and Comparative Law, Vol. 26, No. 3, 2009, pp.547-582; Valerie Epps, Evolving Concepts of Self-Determination and Autonomy in International Law: The Legal Status of Tibet, Journal of East Asia and International Law, Vol. 1, No. 2, 2008, pp.217-242; LobsangSangay, Legal Autonomy of Tibet: A Tibetan Layer’s Perspective, Journal of East Asia and International Law, Vol. 1, No. 2, 2008, pp.335-356.。我國學術界已經從歷史學的角度充分地論證了民國時期的西藏是中國的一部分(8)例如，祝啟源等著的《中華民國時期中央政府與西藏地方的關系》、多杰才旦等著的《元以來西藏地方與中央政府關系研究》(下冊)、王貴等著的《西藏歷史地位辨——評夏格巴〈藏區政治史〉和范普拉赫〈西藏的地位〉》、郭卿友著的《民國藏事通鑒》、徐百永著的《國民政府西藏政策的實踐與檢討》等專著是這方面的代表作。。我國政府在《西藏的主權歸屬與人權狀況》《西藏發展道路的歷史選擇》等多個關于西藏的白皮書中也從歷史學的角度有力地駁斥了“西藏在民國時期是獨立國家”的錯誤言論。不過，我們還有必要從國際法中的國家資格的角度闡釋清楚以下問題：為什么說西藏地方在民國時期控制了一部分地區與人口，并成立了有一定程度自治權的政府，西藏仍然不具備國家資格，不是國際法上的國家？如果我們把這個法律問題說清楚，將有利于我國在國際層面開展法理攻防戰，使我國政府一再申明的“西藏自古屬于中國”的觀點在國際上更具有說服力。本文將對上述國際法問題做一些粗淺的研究，以期能對維護國家主權與領土完整有所裨益。

所謂國家資格(statehood)，是指一個在確定領土上建立的政治實體，需要具備哪些特定要素，才能成為作為國際法主體的國家，即建立國家的標準。國際法中并沒有關于國家應當如何產生與創立的理論與規則，國際法理論與實踐也一再闡述：國家的成立及其國際法主體資格的取得不決定于他國的承認。例如，在“波黑訴南斯拉夫的《防止及懲治滅絕種族罪公約》適用案”中，國際法院就認為，國家承認不是新國家成立的構成要素。因此，國家的創建僅僅是一個事實問題(9)Vaughan Lowe, International Law[M]. Oxford:Oxford University Press, 2007, p.161.。然而，一個政治實體要取得國際法律人格，以致其能享有國際法上的權利能力與行為能力，則屬于國際法規范的事項。所以，判斷一個實體是否具備國家資格是個法律問題。國際法學者一般習慣于把一個政權機構對領土實體(territorial community)行使有效權力，以及該實體與其他類似實體進行國際交往的一系列事件，作為判斷該實體是否具有國家資格的標準(10)James Crawford, State [DB/OL]. Max Planck Encyclopedias of International Law, http://iras.lib.whu.edu.cn:8080/rwt/MPEPIL/https/N7ZGT5BPN74YA5DBP6YGG55N/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1473?rskey=AHqzQa&result=1&prd=MPIL，2007年4月上傳，2020年5月10日訪問。。規定國家的構成要素，最具權威性的國際法規范是1933年《蒙特維的亞公約》第1條：“(a)定居的居民；(b)確定的領土；(c)政府；(d)與他國建立關系的能力?！边@“四要件說”“客觀且價值中立(value-free)”，因而得到了國際法學術界的廣泛認可。國際法學術界普遍認為，1933年《蒙特維的亞公約》關于國家資格的“四要件說”已經成為了國際習慣法規則(11)Hilary Charlesworth, Christine Chinkin, The Boundaries of International Law: a Feminist Analysis[M].Manchester:Manchester University Press, 2000,p.126.。1991年歐共體針對南斯拉夫解體專門設立的歐洲會議仲裁委員會，在其第1號意見中也大致認同這個國家資格的“四要件說”。只不過，該仲裁委員會認為“國家的特點是擁有主權”(12)Matthew Craven, The EC Arbitration Commission on Yugoslavia[J].British Yearbook of International Law,Vol. 65, 1994, p.333.。但是，也有不少國際法學者對這“四要件說”提出了一些批評。例如，有人認為國家的構成要素應當還包括“民主正當性”(democraticlegitimacy)；有人認為國家的構成要素應當附加更多的彈性標準(13)Rosalyn Higgins, Problems and Process: International Law and How We Use It[M].Oxford: Oxford University Press,1994,pp.39-42.；有人認為“《蒙特維的亞公約》的規定既非窮盡，也非永恒不變。在特定情況下，自決、承認也可能成為創造國家資格的相關附加標準。然而，非常清楚的一點是，構成國家的法律標準的特征是它們以領土單位之間的有效性原則為基礎”(14)Malcolm N. Shaw, International Law[M]. 8th ed., New York:Cambridge University Press, 2017, pp.575-576.。在國際社會中，由于各國基于不同的利益需要或立場對國家資格的認定標準有不同地認識或理解，要想在國際法中設立一個得到所有國家一致同意的國家資格規則，可能是個不可能完成的任務。而且，即便假設存在各國一致認可的國家資格認定標準，但在具體個案適用時，相關國家還會對“統一要件”作各種不同解釋(15)Martin Dixon, Textbook on International Law[M]. 7th ed., Oxford: Oxford University Press, 2013, p.107.。本文認為，作為國際法律人格者的國家要履行、承擔國際法上的權利與義務，就必須同時具備行為能力與權利能力。其中，國家的權利能力，表現為國家能夠依法享受權利和承擔義務的資格。國家的行為能力則是建立在以下兩方面基礎上的：其一，具有賴以存在和發展的物質機體，如領土、人民、資源和財富等；其二，具有獨立的意思能力，這表現為政府組織和主權的結合(16)曾令良.國際公法學(第二版)[M].北京:高等教育出版社,2018.102.。因此，“從國際法的觀點看來，控制一定的人民，保有一定的領土，形成政治組織，具有主權，則有國家的存在?！?17)周鯁生.國際法(上冊)[M].武漢:武漢大學出版社,2007.64.依據這種國家資格理論，我們完全可以論證：民國時期的西藏絕不是一些境外反華勢力與分裂分子杜撰的“事實國家”。

二、民國時期西藏地方政府控制的地區不是國家構成要素中的確定領土

領土是國家生存的物質基礎，是國家行使屬地管轄權的空間范圍，也是連接國家與其人民的紐帶。因此，確定的領土是國家最重要的構成要素。對于如何認定是否存在“確定的領土”，國際法不以領土的面積、連接性(contiguity)，及其領土邊界的確定性、穩定性為判斷標準，而只考察國家是否已在領土上建立起有效的“政治實體”(political community)(18)Ian Brownlie, Principles of Public International Law [M].6th ed.Oxford: Oxford University Press, 2003,p.71.。所以，有學者指出：“與其說‘確定領土’的要求是國家資格的一個獨特標準，不如說它是政府和獨立這兩個標準的組成部分?！?19)James Crawford, The Creation of States in International Law [M].2nd ed.Oxford: Oxford University Press, 2006,p.52.雖然民國時期西藏地方當局控制了一部分西藏地區，但這一地區自古以來就是中國領土不可分割的一部分，而且任何人都無權將西藏從中國分離出去。

(一)西藏自古以來就是中國的領土

西藏自古以來就是中國不可分割的一部分領土，元代開始正式將西藏地方納入中央行政管轄之下(20)十三世紀初，蒙古族領袖成吉思汗在中國北部建立蒙古汗國。1247年，蒙古皇子闊端和西藏宗教界領袖薩迦班智達·貢嘎堅贊在涼州議定了西藏歸順的條件，其中包括呈獻圖冊，交納貢物，接受派官設治。西藏歸順蒙古的具體條件隨后得到蒙藏雙方高層的認可，并通報各地，西藏因此正式歸屬蒙古汗國。蒙哥汗即位后，在西藏清查戶口和實行分封制，使西藏在行政上與當時的蒙古本土及蒙古汗國的其他地區基本上趨于一致。忽必烈即位后，于1270年改國號為大元，正式將西藏納入中國版圖。西藏成為中國元朝中央政府直接治理下的一個行政區域。參見多杰才旦主編：《元以來西藏地方與中央政府關系研究》(上冊)，中國藏學出版社2005年版，第18-46頁。。此后，歷經明、清兩代，中國中央政府對西藏地方一直行使著有效主權管轄(21)李鐵錚.西藏歷史上的法律地位[M].夏敏娟,譯.長沙:湖南人民出版社,1986.45-67.。1912年中華民國成立，清廷發布的《清帝遜位詔書》申明：“乃合滿、漢、蒙、回、藏五族完全領土，為一大中華民國?！?22)賴駿楠.憲制道路與中國命運：中國近代憲法文獻選編：1840—1949(上卷)[M].北京: 中央編譯出版社,2017.362.中華民國臨時大總統孫中山隨后發布的《中華民國臨時約法》也指出，中華民國的領土包括西藏(23)中華民國臨時約法.臨時公報(北京)[J].1912,1(27):4-10.。這兩個憲法性法律文件證明，中華民國政府合法繼承了清王朝對西藏的領土主權。1949年，中華人民共和國中央人民政府取代國民政府，成為中國唯一的合法政府。因此，包括西藏領土主權在內的中國在國際法上的權利與義務理應由中華人民共和國中央人民政府繼承。1951年5月23日，中央人民政府和西藏地方政府的代表就西藏和平解放的一系列問題達成協議，簽訂了《中央人民政府和西藏地方政府關于和平解放西藏辦法的協議》。這標志著帝國主義侵略者和西藏上層集團中少數親帝分裂勢力的陰謀徹底破產。所以，依據國家同一性與連續性理論，中國政府一直有效地擁有對西藏地方的領土主權(24)[奧]漢斯·凱爾森.法與國家的一般理論[M].沈宗靈,譯.北京:中國大百科全書出版社,1996.244-246.?？梢哉f，中國對西藏的領土主權形成了一條完整的“領土主權鏈”。

民國時期，中國歷屆中央政府長期、持續、明確地宣示了對西藏的領土主權。南京臨時政府公布的《中華民國臨時約法》規定：“中華民國領土，為二十二行省、內外蒙古、西藏、青海?！?25)中華民國臨時約法.臨時公報(北京)[J].1912,1(27):4-10.1912年4月22日，中華民國大總統袁世凱在大總統令中強調：“凡蒙、藏、回疆各地方，同為我中華民國領土?！?26)中國藏學研究中心等.元以來西藏地方與中央政府關系檔案史料匯編(6)[Z].北京:中國藏學出版社,1994.2346.此后的1914年《中華民國約法》、1923年《中華民國憲法》、1931年《中華民國訓政時期約法》以及1946年《中華民國憲法》等都一致重申，西藏為中華民國之固有領土(27)中國第二歷史檔案館等.民國治藏行政法規[M].北京:五洲傳播出版社,中國藏學出版社,1999.16-20.。這些憲法法律都明確地規定了西藏的法律地位，即西藏為中國領土的一部分。

(二)任何人都無權將西藏從中國分離出去

一段時間以來，少數分裂分子錯誤地將所謂的“分離權”作為“民國時期的西藏是‘事實國家’”的“法理依據”。但在國際法中從來就不存在所謂的“分離權”。因為“分離權”的提法違反了國家主權原則和維護國家領土完整原則。而國家主權原則與維護國家領土完整原則不但是國際法的基本原則，還取得了國際強行法的地位，任何與之相抵觸的規則或行動都是非法的、無效的。這正如弗蘭克教授所說的：“如果國家享有領土完整權，少數民族就不能有分離權。因為，如果該國的少數民族有分離權，其母國的領土主權就會受到損害?！?28)Thomas M. Franck, Fairness in International Law and Institutions[M].Oxford: Oxford University Press, 1995,p.168.由此可見，“分離權”根本就不是國際法上的合法權利。

雖然國際法院在“科索沃獨立咨詢意見案”中認為“領土完整原則的適用范圍限于國家間之關系的領域”(29)Accordance with International Law of the Unilateral Declaration of Independence in respect of Kosovo, Advisory Opinion, I.C.J. Reports 2010, p.403.，但這也不能作為存在所謂“分離權”的證據。因為國際法院的這種解釋存在明顯的瑕疵。國際法院將《國際法原則宣言》所說的“各國不得在國際關系中使用或威脅使用武力侵害任何國家領土完整”，作為其“咨詢意見”的依據。然而，領土完整原則具有內外兩層涵義：對外而言，維護國家領土完整，意味著一國有權禁止、抵御外國侵犯本國的領土及邊界；對內而言，領土完整原則意味著，禁止一國內部的實體(如特定民族)以分離為由破壞該國的領土完整。另外，《國際法原則宣言》并未言明禁止“誰”破壞獨立國家的領土完整。因此，有學者指出，國際法院的這種解釋犯了機械性錯誤(30)孫世彥.克里米亞公投入俄的國際法分析[J].法學評論,2014,(5):139-141.。可見，“科索沃獨立咨詢意見案”并不能證明存在所謂的“分離權”。而且，很多權威國際法律文件是明文禁止分離的。如《國際法原則宣言》就強調，不得將各民族享有平等權及自決權原則解釋為，授權或鼓勵任何個人或組織采取任何行動以局部或全部破壞或損害自主獨立國家之領土完整或政治統一。1960年《給予殖民地國家和人民獨立宣言》第6項還明確指出：“任何旨在部分或全面地破壞另一國國內統一及領土完整的企圖都是與聯合國憲章的目的和原則相違背的?！甭摵蠂彩欠磳λ^“分離權”的。聯合國認為：“如果聯合國準備縱容對它自己的成員國的領土完整進行攻擊或證明這種攻擊是正當的，就會使自己處于極端困難的境地。因為，支持分離就意味著支持破壞國際和平與穩定，認可就是對國際法關于尊重其他國家領土完整的原則的違背?！?31)[美]熊玠.無政府狀態與世界秩序 [M]. 張鐵軍等譯.杭州:浙江人民出版社,2001. 169-170.更為重要的是，國際社會一直支持國家維護本國的主權統一與領土完整。國際法允許主權國家以武力方式維護國家領土主權與領土完整，允許主權國家動用軍隊鎮壓武裝分離活動。由此可見，分離從未被確立為一項國際法上的權利。一些人和組織將不存在的“分離權”作為他們所謂的“民國時期西藏獨立論”的“法律依據”，在國際法上根本站不住腳。

(三)民族自決不能作為分裂中國的法律依據

雖然國際法規定一些特定的政治實體有權依據民族自決原則獲得獨立，但是，民族自決不能作為民族分裂勢力破壞中國領土完整的法理依據。

1.民族自決權(32)在國際法中，民族自決權是個備受爭議的概念。在西方國際法學界，有的學者，如意大利學者卡賽斯(Cassese)把民族自決權分為對內自決權(the internal self-determination right)與對外自決權(the external self-determination right)。前者指一國國內人民得向其中央政府所主張之權利，擴張至該國境內少數民族則引申為，一國少數民族有免于政府迫害，要求保持本民族特有的文化、語言與風俗習慣等權利。而后者指民族得自由決定其國際法律地位的權利。對外自決權在20世紀60年代的非殖民化運動中產生了巨大影響。也有學者，如法國學者格諾斯(Gross)認為，“對外自決權”是“the right to self-determination”，對內自決權是“the right of self-determination”。還有一些美國學者，如赫爾珀寧(Halperin)、切爾菲(Scheffer)主張，民族自決權的對內與對外之分，已經不應對后冷戰時代的復雜情勢，應當將民族自決權進行更加詳盡的分類。轉引自姜皇池.論“人民自決”適用于臺灣之可行性：實質要件之考察[J].臺大法學論叢,1997,26(2):42.不適用于西藏。民族自決權并不是一項沒有任何限制的絕對權利，其有特定的適用對象與適用范圍?！蛾P于人民與民族自決權的決議》以及《給予殖民地國家和人民獨立宣言》等權威國際法文件都規定，民族自決只能適用于“被強權國家所控制、奴役的殖民地、附屬地民族，以及在《聯合國憲章》體制下的托管地和非自治領土上的民族”自由決定其政治地位、爭取獨立的運動。因此，“運用自決的權利只能直接用來反對殖民統治，而不是原有的統治”(33)[美]熊玠.無政府狀態與世界秩序 [M].張鐵軍等,譯.杭州:浙江人民出版社,2001.169.。這正如印度代表1998年在聯合國大會就民族自決權問題發言時所指出的那樣：“只有尚未獲得獨立的殖民地人民才能援引民族自決權而要求獨立……不得以民族自決為借口，來從事分裂他國、顛覆他國政府等侵犯他國主權的行為?！?34)Hurst Hannum,Autonomy, Sovereignty, and Self-Determination: The Accommodation of Conflicting Right[M]. Revised Edition,Pennsylvania:University of Pennsylvania Press, 1996, p.42.由前文可知，西藏自古以來就是中國領土的一部分，并非如一些人所說的那樣是“中國的殖民地”或“被保護國”。因此，西藏地區的少數民族根本就不屬于民族自決權適用的對象。

2.民族自決權不等同于“分離權”。在法理上，民族自決權與“分離權”是兩個不同的概念。如前所述，國際法中沒有所謂的“分離權”。而民族自決權在國際法上有明確的權利淵源。并且，“在多民族國家內，民族自決權主要用于保護少數民族的基本權利……而并非一概適用于對少數民族要求分離獨立的支持。”(35)Wolfgang Danspeckgruber ed.,Self-determination and Self-administration[M]. Boulder:Lynne Rienner Publishers, 1997, p.31.一些權威國際法律文件還明確指出，承認民族自決權，并不等于國際法承認一國境內的少數民族享有當然的從其母國獨立或分離出來的權利。例如，1960年《關于人民與民族自決權的決議》規定，民族自決不得“部分或整個分裂一個國家的民族統一和領土完整”；1970年《國際法原則宣言》指出，包括民族自決在內的各項規定“均不應解釋為授權或鼓勵整個或部分分裂或損害主權和獨立國家的領土完整或政治統一”；1997年的《維也納宣言和行動綱領》宣布，“民族自決權不得被解釋為，授權采取任何行動去侵犯一個國家的領土完整或政治統一?！笨梢姡瑹o論是國際條約還是國際實踐都不支持把民族自決解釋為國內一個民族能夠“分裂其母國”的權利。所以，西藏地區的任何人或組織都無權以民族自決為由破壞中國的統一和領土完整。

3.民族自決也不能導致西藏獨立。一般而言，只有一個多民族國家沒有有效地保護其境內少數民族的基本人權，而實行種族滅絕、種族同化、文化破壞等政策，“致使該民族在其國家聯邦中的存在受到威脅”，受迫害的少數民族才有權要求以自決為由謀求獨立(36)[德]沃爾夫剛·格拉夫·魏智通.國際法 [M].吳越等,譯.北京:法律出版社,2002.255.。在這種情況下，民族自決類似于“救濟性分離”(remedial secession)，它實質上是西方自由主義傳統學說所謂的“革命權利”。相應地，如果一國在其法律和政治制度中規定了民族平等、保護少數民族基本權利的政策，該國少數民族就不能援引民族自決進行分離活動或宣布獨立(37)王英津.自決權理論與公民投票[M].北京:九州出版社,2007.193.。中華民國成立以后，中央政府在憲法中規定，“中華民國人民，無分宗教、種族，在法律上一律平等?！?38)張國福.民國憲法史 [M].北京:華文出版社,1991.410.而且，為了改善和加強漢藏關系，國民政府以國民黨的“新三民主義邊疆政策”(39)1929年國民黨第三次全國代表大會通過的《政治報告之決議案》提出了“新三民主義邊疆政策”，即邊疆少數民族地區應與內地各省份一樣施行“三民主義”。具體而言，于民族主義上，乃求漢、滿、蒙、回、藏各族人民的團結，成一強固有力之國族，對外爭國際平等之地位；于民權主義上，乃求增進國內諸民族自治之能力與幸福，使人民能直接行使民權，參與國家之政治；于民生主義上，提升少數民族的經濟實力與生活水平。轉引自郭卿友.民國藏事通鑒[M].北京:中國藏學出版社,2008.85-86.作為其民族立法與制定治藏政策的指導思想，并制定了保障西藏地方少數民族自治權的法律法規。這些法律規定，在保障國家領土完整之前提下，中央政府授予西藏地方在一定范圍內享有一定程度的自治權(40)榮孟源.中國國民黨歷次代表大會及中央全會資料(上)[M].北京:光明日報出版社,1985.646-647.。例如，1913年《待遇西藏條例》明確規定，中央政府對西藏地方“不以藩屬待遇；原有土地統轄治理權照舊；封號照舊；各喇嘛俸餉照舊；裁撤外官另設行政機關以藏人治理；西藏礦產定為藏人生計；藏人曉漢文者得任民國官吏”。1946年《中華民國憲法》規定：“西藏自治制度，應予以保障，”“國民大會、立法院、監察院等國家機構和政府部門都要有西藏的代表參加。”(41)中華民國憲法(中華民國三十五年十二月二十五日國民大會制定)[J].國民大會特輯.1947,特輯:265-279.1947年《國民代表大會選舉罷免法》及其《實施條例》還規定“應從西藏地方選出四十名國民代表大會代表”(42)李鳴.中國民族法制史綱[M].北京:民族出版社,2016.421-435.。事實上，國民政府也切實地遵守了上述規定，讓西藏地方的代表參與了國家政治生活。在1946年召開的“制憲國民大會”中，西藏地方共有16人作為“特種代表”參加；在1948年召開的“行憲國民大會”中，西藏地方政府有13名代表出席，班禪堪布會議廳也有11名代表出席(43)中國藏學研究中心等.元以來西藏地方與中央政府關系檔案史料匯編(7)[Z].北京:中國藏學出版社,1994.3046-3053.。另外，在中華民國的國民政府委員、立法院立法委員、監察院監察委員、國民政府軍事委員會參議中都有西藏地方的代表?？梢姡駠鴷r期，中央政府無論在政治上還是經濟上都充分尊重并保障了西藏地區各少數民族的基本人權。因此，任何人都不能援引民族自決而謀求西藏獨立。

綜上所述，民國時期，中央政府一直有效地維護著對西藏的領土主權，西藏作為中國領土的事實從未發生改變。西藏地方政府控制的地區，從來就不是中國國界之外的“外國領土”。

三、民國時期西藏地區居民不是國家構成要素中的定居居民

國家是由一定數量的人組成的領土實體。有永久性的居民，才能形成社會和一定的經濟及政治實體，進而構成國家。有學者指出：“共同語言、文化、人種背景、宗教和人口多寡都不是定居居民的要件。居民的永久性是以國籍的形式和國家結合在一起的?！?44)[日]寺澤一,山本草二.國際法基礎[M].朱奇武等,譯.北京:中國人民大學出版社,1983.103.倘若西藏在民國時期真的已經從中國分離出來而成為“事實國家”，那么西藏地區的居民就會相應地變成“外國公民”。而事實是，世代居住在西藏地區的藏族、門巴族、珞巴族、回族等少數民族，一直是具有中國國籍的中國公民。民國時期西藏地區的居民并非國家構成要素意義上的定居居民。

(一)從國籍法的角度而言可以認定民國時期西藏地區居民是中國公民

從民族學的角度而言，中國自古以來就是多民族國家，中華民族是多元一體格局的，居住于西藏的藏族等少數民族是中華民族大家庭中平等的成員(45)拉巴平措.血脈相連榮辱與共——略論藏族與中華民族的內在關系[J].中國藏學,2006,(2):109.。更為重要的是，從國籍法的角度來說，西藏地區的居民都是具有中國國籍的中國公民，而不是具有外國國籍的外國公民。

我國第一部國籍法——1909年《大清國籍條例》及其《實施細則》采用父系血統主義立法原則。該法規定：“生而父為中國人者；生于父死后，而父死時為中國人者，無論是否生于中國地方，均屬中國國籍。”(46)董霖.中國國籍法[M].重慶:國民圖書出版社,1943.12.西藏自古以來就屬于中國的領土，出生于西藏的土著居民當然為中國公民。并且，依據《大清國籍條例》，他們所生子女自然取得中國國籍，也為中國公民。中華民國成立后，中國對西藏地方的主權沒有變化，西藏地區居民的中國國籍自然不會有所改變。北洋政府于1912年頒布的《中華民國國籍法》，繼續采用清朝的父系血統主義入籍原則。1912年4月22日發布的《取消蒙藏回疆藩屬令》規定：“凡蒙、藏、回疆各地方，同為我中華民國領土，則蒙藏回疆各民族，即同為我中華民國國民?！?47)中國藏學研究中心等.元以來西藏地方與中央政府關系檔案史料匯編(6)[Z].北京:中國藏學出版社,1994.2346.1929年國民政府頒行的《國籍法》也大體沿襲舊時規定(48)程維榮.中國近代行政法(1901—1949)[M].北京:商務印書館,2018.298-299.。所以，依據中國的國籍法及相關行政法規，西藏地區的居民是具有中國國籍的中國公民。

(二)就政治地位而言可以認定民國時期西藏地區居民是中國公民

中華民國成立后，中央政府在少數民族聚居的邊疆地區建立了相應的行政機構，將所有少數民族及其區域納入到國家權力所管轄的范圍之內，提出并實施“五族共和”的憲政思想(49)張淑娟.民族主義與近代中國民族理論[M].北京:光明日報出版社,2011.215.。1912年元旦，孫中山在《臨時大總統宣言書》中提出，“合漢、滿、蒙、回、藏諸族為一人，是曰民族之統一?！痹绖P接任臨時大總統之后，也延續了“五族共和”的政策。1912年，袁世凱發布《勸諭蒙藏令》，提出“務使蒙藏人民，一切公權私權，均與內地平等”。1946年《中華民國憲法》進一步明確規定：“中華民國各民族一律平等”“中華民國人民，無分種族、階級、宗教，在法律上一律平等。”

國民政府還以政權組織法的形式，確保西藏地區的居民與其他行省居民一樣能夠選派代表出席全國會議，享有參政議政的公民基本權利。1912年《中華民國臨時約法》規定：“參議員，西藏得選派五人；其選派方法，由西藏地方自定之。參議院會議時，每一參議員有一表決權?！?913年北洋政府先后公布的《第一屆國會西藏議員選舉法》，以及《參議院議員選舉法》《眾議院議員選舉法》等憲法性法律對西藏地方選舉參、眾議員的辦法和名額等，作了詳細的規定。1931年國民政府公布的《國民會議代表選舉法》和《國民會議代表選舉施行法》規定，西藏地方得選舉代表十名。1937年國民政府公布的《國民大會組織法》也規定，應在西藏地方選出十名國民大會代表，并在其他省區從有選舉權的西藏地區居民中選出六名國民大會代表。1947年《中華民國憲法》更是規定，在中央政府的立法、監察等機構中必須要有西藏地方代表。1928年南京國民政府成立以后，歷次全國性政治會議，如國民會議、國民參政會議、國民黨全國代表大會、“制憲國民大會”“行憲國民大會”以及其他一些重要的政治會議，都有西藏地方代表出席。直到國民黨敗退臺灣之前，西藏地方代表仍在國民政府立法院和監察院任職(50)周偉洲.西藏通史·民國卷(下)[M].北京:中國藏學出版社,2016.503-507.。試問：如果西藏地區居民不是具有中國國籍的中國公民，又怎么可能享有中國公民的基本權利？無論依據中華民國的憲法法律，還是通過查證西藏地區的居民參政議政的實際情況，我們都可以證明：居住于西藏的各少數民族都是中國人。

(三)民國時期西藏地區居民具有較強的民族認同感

據我國學者胡巖考證，十三世達賴喇嘛與九世班禪額爾德尼，“這兩位藏族領袖人物都接受和贊同‘五族共和’的口號，并表示要‘同謀五族幸?！?。這說明他們明確認為藏族是中國的一個民族，是中華民族的成員之一，西藏是中國的一部分?！?51)胡巖.“五族共和”口號的提出及其意義[J].西藏研究,1995,(1):45-50.民國時期康巴藏區的藏族精英有更強的國家認同感與民族認同感。他們宣稱：“康地亦為中華民國之國土，康人亦為中華民國之國民。”(52)李雙,喜饒尼瑪.民國時期康區藏族精英國家認同的形成與實踐[J].青海民族研究,2018,(2):184.并且，世界各國與國際聯盟及其后的聯合國，都承認藏族是中國的少數民族，西藏地區的居民是生活在西藏的中國人。

四、民國時期西藏地方政府不是國家構成要素中的有效政府

布朗利認為，國際法對“國家”最精煉的定義可能是，在特定領土上建立和維持具有排他性的法律秩序的穩定的政治團體。因此，存在具有中央集權的行政機關、立法機關和司法機關的有效政府，是證明國家存在的最佳證據(53)James Crawford, Brownlie’s Principles of Public International Law[M]. 8th edition, Oxford: Oxford University Press, 2012, p.129.。阿庫斯特也認為：“在特定領土上存在有效政府(effective government)，表明相關實體具有一定的法律地位，一般是證明其具有國家資格的前提條件。”(54)有效政府也是其他國家構成要素的基礎。因為，特定領土上政府的連續性，是決定國家的連續性的一個重要因素；并且，領土主權的取得與維護，居民國籍的認定、授予以及對領土內居民的統治，主權權力的行使，代表國家對外交往，都取決于有效政府的存在。See Peter Malanczuk, Akehurst’s Modern Introduction InternationalLaw[M]. 7th revised, London: Routledge, 1997, pp.79-80.那么，何謂有效政府呢？國際法學家委員會在1920年“亞蘭群島案”(?land Islands Dispute)中提出了判斷是否存在有效政府的標準：“已經建立了一個穩定的政治組織，該公共當局已經強大到足以在沒有外國協助的情況下就可以在該國的所有領土上進行統治。”(55)LNOJ Sp.Supp.No. 4, 1920, pp.8-9.按照這一說法，“有效性(effectiveness)和獨立性(independence)是認定有效政府必不可少的兩個因素。有效性是指，政府有效控制了全部或絕大部分的領土與人口這兩個國家構成要素；獨立性是指，一國政府不隸屬于其他國家政府。國際法又將有效性視為對內主權(internal sovereignty)，把獨立性視為對外主權(external sovereignty)。然而，這些標準也不是絕對的?！?56)Siegfried Magiera, Governments[DB/OL]. Max Planck Encyclopedias of International Law, http://iras.lib.whu.edu.cn:8080/rwt/MPEPIL/https/N7ZGT5BPN74YA5DBP6YGG55N/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e1048?rskey=vvOqaQ&result=2&prd=MPIL，2007年4月上傳，2020年5月7日訪問。例如，剛果、克羅地亞和波黑在它們被承認為新國家，并被聯合國等國際組織接納為會員國時，它們的政府都未有效控制該國大部分領土。因此，有學者主張，政府在有效性方面的瑕疵，可以通過國際承認、取得一些重要的政府間國際組織的成員國資格的方式來得以彌補(57)M. Weller, The International Response to theDissolution of the Socialist Federal Republic of Yugoslavia[J]. American Journal of International Law, 1992, Vol. 86, No. 3, pp.569-607.。但克勞福德(Crawford)教授堅持認為，有效控制是政治實體取得國家資格所必需的條件，不能任意對政府的有效性做擴張性解釋；否則，將不利于國家維護其主權與領土完整。他指出，作為國家構成要素的“政府”應當具有兩個方面內涵：實際行使權力，有行使權力的權源?？藙诟５逻M而提出了認定有效政府的標準：第一，政府必須排他地有效控制該國大部分領土，并建立了相應的政權機構。第二，應當結合具體情況確定政府對特定領土實施有效控制的嚴密程度：(1)考察相關實體取得國家資格是否違反國際法：如果是，那么判斷政府對領土有效控制的嚴密程度和要求就高；(2)考察宣布獨立的政治實體是否獲得其母國的同意：如果沒有，那么要求政府更加有效地控制有關領土；(3)考察新國家是否通過分離或分裂的形式成立：如果是，那么認定政府的有效性與獨立性標準則應當更嚴格一些。克勞福德指出，只有具備上述條件的政府，才有資格和能力代表國家對內進行管轄，對外進行國際交往，從而可以作為國家的構成要素(58)James Crawford, The Creation of States in International Law[M]. 2nd ed.Oxford: Oxford University Press, 2006,pp.57-59.。按照國際法的相關理論與實踐，民國時期西藏地方政府不是國家構成要素意義上的有效政府。

(一)民國時期西藏地方政府不具有獨立性

1.民國時期西藏地方政府隸屬于中央政府。民國時期，西藏地方政府的組織模式，基本上沿襲清制。1751年，清乾隆帝頒行《欽定酌定西藏善后章程十三條》，確立“達賴喇嘛得以專主，欽差有所操縱，而噶倫不致擅權”(59)中國藏學研究中心等.元以來西藏地方與中央政府關系檔案史料匯編(2)[Z].北京:中國藏學出版社,1994.532-533.的政教合一制西藏地方政府行政體制，賦予達賴喇嘛兼管西藏地方政教兩權的地位與職權。但為了加強西藏行政管理，清廷又將西藏地方之宗教、設官、兵政、財政、交通、外交等權，統統收歸中央政府執掌(60)黃維忠.西南邊疆卷·十四清代駐藏大臣考[M].哈爾濱:黑龍江教育出版社,2015.24.。清廷還明確規定，達賴喇嘛、班禪額爾德尼以及其他大活佛，必須得到中央政府的認可和冊封，他們在西藏地方才有政治上和宗教上的合法地位。因此，終清一朝，西藏地方政府都只是中國的一個地方政府，十三世達賴喇嘛也只是清朝皇帝的一個臣子而已。例如，清朝滅亡前夕，由于十三世達賴喇嘛出走印度，清廷于1910年2月25日下旨，宣布革去達賴喇嘛名號(61)《宣統政紀》卷三〇，宣統二年正月辛酉。。1912年中華民國成立。民國中央政府沿襲清代舊制，以立法的形式允許原西藏地方政府繼續統治西藏，并允許其在一定范圍內享有一定程度的自治權。1912年10月28日，中央政府恢復達賴喇嘛的名號(62)中國藏學研究中心等.元以來西藏地方與中央政府關系檔案史料匯編(6)[Z].北京:中國藏學出版社,1994.2354.。1913年4月1日，中央政府加封班禪額爾德尼“致忠闡化”名號。此后，中央政府還按照歷史定制，追封先后圓寂的十三世達賴喇嘛和九世班禪；發布命令認定達賴與班禪的轉世靈童免于金瓶掣簽；派員主持十四世達賴喇嘛與十世班禪額爾德尼坐床大典。另外，國民政府還冊封了西藏地方的兩位攝政。

民國時期，歷屆中央政府均設立了管理西藏事務的中央機構。例如，北洋政府于1912年設置蒙藏事務局，專門管理蒙藏事務。1914年北洋政府又將蒙藏事務局升格為蒙藏事務院。到了國民政府時期，1929年國民政府設立蒙藏委員會，“審議關于蒙藏行政事務，計劃關于蒙藏之各種興革事項?！?63)中國第二歷史檔案館等.民國治藏行政法規[Z].北京:五洲傳播出版社,1999.1-2.1940年國民政府在拉薩設立蒙藏委員會駐藏辦事處，作為中央政府在西藏的常設機構。

以上史實證明，在整個民國時期，中央政府沿襲清朝舊制，在冊封西藏地方最高政教領袖達賴喇嘛、班禪額爾德尼及攝政等重大政治原則問題上，堅持行使了主權，西藏地方政府只是隸屬于中央政府的地方當局(64)周偉洲.西藏通史·民國卷(上)[M].北京:中國藏學出版社,2016.235-275.。

2.民國時期西藏地方政府不擁有完全獨立于中央政府的權力。1942年7月，在英國的教唆下，西藏噶廈(65)噶廈是以達賴為首的政教合一制西藏地方政府中政務系統最重要的組成部分。非法成立所謂“外交局”，并向中央政府提出：“今后漢藏間，事無巨細，請徑向該機關洽辦?！?66)中國藏學研究中心等.元以來西藏地方與中央政府關系檔案史料匯編(7)[Z].北京:中國藏學出版社,1994.2842.此后西藏噶廈又阻止修建中印邊境公路，嚴重影響中央政府的抗戰。為了遏制噶廈的分裂活動，并徹底解決民國以來中央政府對西藏地方控制相對松散的局面，1943年中央政府準備對西藏采取軍事行動。后來，迫于中央政府的武力威懾，西藏地方政府只得同意不再強求國民政府駐藏辦事處與“外交局”往來，并重開中印馱運線。西藏噶廈企圖走出“獨立”的第一步的圖謀破產了(67)中國藏學研究中心等.元以來西藏地方與中央政府關系檔案史料匯編(7)[Z].北京:中國藏學出版社,1994.2851.。由此可見，盡管在民國時期中央政府與西藏地方政府之間存在一些矛盾和斗爭，但中央政府的命令與意志在西藏還是能得到實施的(68)孫鎮平等.民國時期西藏法制研究[M].北京:知識產權出版社,2005.311-312.。

3.民國時期西藏地方政府雖然擁有一定程度的自治權，但其外交事務仍歸中央政府負責辦理。民國時期，西藏噶廈從未與外國政府建立過外交關系。英國雖然一直企圖否定中國對西藏的主權，但也承認噶廈不具有與他國交往的能力(69)Alex McKay, Tibet and the British Raj: The Frontier Cadre, 1904—1947[M]. Surrey: Curzon Press, 1997, p.197.。1941年，達札活佛繼任攝政以后，噶廈中少數親英分裂分子得勢。他們企圖通過“拓展國際關系”，在國際社會鼓吹“西藏獨立”。但除英國和印度以外，國際社會絕大多數國家都沒有與噶廈有過官方的政治往來。例如，1947年10月，西藏噶廈派遣由清一色的西藏分裂主義集團成員組成的“西藏貿易代表團”，持非法的“西藏護照”，赴歐美、印度等國從事分裂中國的活動。除英國與印度不顧中國的抗議，堅持將該代表團視為“官方代表”外，歐美國家都只給予“西藏貿易代表團”以“非官方”“非正式”代表團的地位與待遇。并且，在中國的嚴正抗議下，美國還向中國表示：“美國向來承認中國對西藏的主權，美國政府無意改變其對西藏立場，”“美國今后不再承認所謂‘西藏護照’為有效護照，”“美國總統不會單獨接見該代表團”(70)周偉洲.英國、俄國與中國西藏 [M].北京:中國藏學出版社,2000.569-574.。此外，西藏也沒有加入任何一個政府間國際組織。例如，在1945年聯合國成立以后，西藏噶廈多次向美國、英國、印度、尼泊爾等國“求援”，要求它們幫助西藏加入聯合國，但都遭到了這些國家的拒絕(71)西藏自治區黨史資料征集領導小組主編.和平解放西藏[M].拉薩:西藏人民出版社,1995.241-243.。

(二)民國時期西藏地方政府不具有有效性

如前所述，倘若一國的組成部分企圖從其母國分離出來而成立一個新國家，對這個“新國家”的政府的有效性要求將更加嚴格。清代時中央政府把西藏地方政府等同于達賴喇嘛的拉章(即達賴喇嘛的隨侍機構)，但以達賴為首的西藏地方政府從未有效控制整個西藏地區及人口。

清代的西藏地方政府所管轄的地區與人口主要是1642年固始汗向五世達賴喇嘛奉獻的十三萬戶的衛藏地區。1653年，清朝封賜固始汗與達賴喇嘛金冊金印，也承認了當初固始汗對五世達賴喇嘛的分封。但西藏土地的最高所有權已收歸清朝皇帝。1728年，雍正帝在平定阿爾布巴之亂后，調整了西藏的封地，將后藏拉孜、昂仁、彭措林三宗改封給了五世班禪額爾德尼(72)房建昌.清代西藏的行政區劃及歷史地圖[J].中國邊疆史地研究,1993,(2):59-70.。

民國時期，西藏的行政區劃基本上沿襲清朝，只略有變革。西藏地方政權機構包括：西藏地方政府、班禪堪布會議廳，以及名義上屬西藏地方政府所轄之昌都地區的帕巴拉呼圖克圖政教系統、察雅洛登協繞呼圖克圖政教系統、類烏齊龐球呼圖克圖政教系統、八宿濟嚨呼圖克圖政教系統；昌都的德格土司和拉多土司統治區、前清駐藏大臣的直轄區(三十九族地區和當雄蒙古八旗地區)、薩迦法王轄區(薩迦縣地區)、拉加里赤欽轄地、波密土王轄地、直貢法王轄地、三巖地區、德格土司部分轄地、巴塘土司部分轄地等行政區劃(73)周偉洲.西藏通史·民國卷(下)[M].北京:中國藏學出版社,2016.476.。以達賴為首的西藏地方政府的行政轄區主要為以拉薩為中心的衛藏地區。西藏地方政府對在班禪堪布會議廳統轄下的以日喀則為中心的部分后藏地區和阿里以及相鄰部分地區，以及昌都絕大多數康藏地區，都沒有政治治理關系，僅有宗教影響和聯系。而且，西藏地方政府無論在政治上還是宗教上對信奉藏傳佛教格魯派以外宗教的西藏其他地區基本上沒有管轄或領導關系，如波密噶朗第巴轄區(今西藏自治區波密縣、墨脫縣一帶)、薩迦法王領地(今西藏自治區薩迦縣一帶)、拉加里赤欽領地(今西藏自治區山南地區)(74)喜饒尼瑪等.西藏通史·清代卷(下)[M].北京:中國藏學出版社,2016.677-686.。綜上所述，舊時西藏分阿里、藏(后藏)、衛(前藏)和康四部(75)復旦大學歷史地理研究所《中國歷史地名辭典》編委會.中國歷史地名辭典[M].南昌:江西教育出版社,1986.72.，而西藏地方政府只控制其中衛藏一部，遠未達到有效控制舊時西藏絕大部分土地與人口的標準，因而不具有有效性。

(三)民國時期西藏地方政府從未宣布獨立

民國時期，西藏地方政府中的親英派分裂勢力雖然從事了一些分裂活動，但他們并不能代表西藏地方政府。民國時期西藏地方政府從未宣布過獨立。

一些人把十三世達賴喇嘛于1913年2月13日發布的《水牛年文告》說成是西藏的“獨立宣言”(76)例如，范普拉赫在其著的《西藏的地位》以及夏格巴在其著的《西藏政治史》都認為，1913年《水牛年文告》是所謂“西藏獨立宣言”。；將十三世達賴喇嘛在文告中用宗教上的“供施關系”來否定歷史上西藏地方與中央政權的隸屬關系的錯誤說法，說成是“西藏獨立”的歷史根據與理論依據。然而，十三世達賴喇嘛并未在上述文告中提及“獨立”的意思與字眼，“也沒有證據證明達賴喇嘛的聲明是向全世界發表的，要把西藏從中國分離出去的獨立宣言?！?77)Alfred p.Rubin, The Position of Tibet inInternational Law[J]. China Quarterly, Vol. 1968, No.35, 1968, pp.122.美國學者梅·戈爾斯坦就認為，1913年《水牛年公告》在當時西方的術語中算不上是一個正式的獨立宣言，它只是清楚地表達了達賴的愿望——在沒有中央政府封號、沒有中央政府“干涉”的情況下統治西藏。即便支持達賴喇嘛對抗中央的英國政府也不希望出現“獨立的西藏”。英國殖民者的陰謀是：把西藏變成受英國控制的中國“自治地方”，并要限制西藏地方與其他列強“交往”(78)[美]梅·戈爾斯坦.喇嘛王國的覆滅[M].杜永彬,譯.北京:中國藏學出版社,2005.21-31.。另外，西藏內部還存在強大的維護祖國統一的正義力量。所以，民國時期從未出現“西藏宣布獨立”的事件。有學者曾查遍1912—1949年間出版的《紐約時報》《泰晤士報》等西方權威媒體，根本就不存在“西藏單方面宣布獨立”的新聞報道或消息(79)[加拿大]譚·戈倫夫.現代西藏的誕生[M].伍昆明等,譯.北京:中國藏學出版社,1990.351-356.。

綜上所述，西藏地方政府在民國時期雖然擁有一定程度的自治權，但它仍然只是中國的一個地方政府。并且，民國時期的西藏地方政府既不具有有效性也不具有獨立性，因而根本就不是“主權國家”的有效政府。

五、西藏地方政府擁有的自治權不是國家構成要素中的國家主權

主權是國家所固有的基本屬性，是國家區別于其他政治實體和社會組織的根本標志。之所以用“主權”替代1933年《蒙特維的亞公約》中所說的“與他國交往的能力”，一方面是由于主權就已經包涵了能“與他國交往的能力”；另一方面則是因為“與他國交往的能力”并非是國家特有的。例如，一些國際組織、正在爭取獨立的民族解放組織，也能與他國交往或參與國際關系，但它們并不是國家。我國的國際法學術界也普遍認為“主權”才是國家資格要素(80)王鐵崖.中華法學大辭典·國際法學卷[M].北京:中國檢察出版社,1996.239-240.。西藏地方從來就不擁有國家主權。

(一)中國對西藏擁有的是主權而非“宗主權”

清末時期，時任英印總督的寇松，為了讓其提出的侵藏戰略具有“合法化”，炮制出毫無根據、也未經論證的“中國對西藏只擁有一種憲法上虛構的宗主權”之說(81)張皓.“宗主權”：國民政府和英國政府關于西藏地位爭論焦點[J].福建師范大學學報(哲學社會科學版).2016,(1):113-125.。民國成立后，英國政府仍然堅持以“宗主權”來否定中國對西藏的主權，并唆使西藏先在“自治”名義下圖謀割斷西藏地方與中央政府之間的政治隸屬關系，再徹底脫離中國而成為英國控制下的“傀儡國家”(puppet state)(82)梁俊艷.英國與中國西藏(1774—1904)[M].蘭州:蘭州大學出版社,2012.346-348.。這種由英國殖民主義者任意歪曲國際法而提出的“宗主權說”，不但沒有遭到西方一些國際法學家的唾棄，反而被他們奉為“西藏在民國時期是獨立國家”的“法理依據”。

而事實是，中國對西藏擁有主權而非宗主權。在國際法中，“宗主權是指描述兩個主權國家之間的某些國際關系的術語，其中一個國家在保留或多或少有限的主權的同時，承認另一個國家的至高無上。這種關系原指封建君主對其諸侯的統治權，后來擴展到國與國之間的關系。它既可能是宗主國監護和控制其附庸國的權利和權力，也可能指帝國主義推行殖民統治的形式。”(83)Wallwyn p.B. Shepheard, Suzerainty[J]. Journal of the Society of Comparative Legislation, Vol. 1, No. 3, 1899, pp.432-438.西藏自古以來就是中國的領土，而不是中國的“附庸國”(vassalstate)；西藏的政權機構是中國的一個地方政府，而不是獨立國家的政府；達賴喇嘛是1751年由清朝頒行的《欽定藏內善后章程二十九條》確立的西藏地方政府的最高長官，而不是獨立國家的元首；清代的駐藏大臣在1751年以后不但是清廷派駐在西藏地方的欽差大臣，還是總攬藏政的西藏地方最高行政長官，而不是一些人杜撰的“清朝駐藏大使”(84)張新羽.清朝治藏典章研究(上)[M].北京:中國藏學出版社,2002.286-287.。因此，自古以來中國對西藏就擁有最高的主權權威。

民國時期，由于中國國力衰微、軍閥混戰、強敵入侵，再加上英國的阻擾，中央政府與西藏地方之間的關系不正常。但這并不意味著中國喪失了對西藏的主權。因為，國家主權具有可分性。傳統國際法認為，國家對領土的主權包括對領土的所有權(dominium)與統治權(imperium)，領土所有權與領土統治權是可以分離的(85)[奧]阿·菲德羅斯等.國際法(上冊)[M].李浩培,譯.北京:商務印書館,1981.324.。例如，國家的領土可以租借給他國，可以承擔國際地役，也可以置于聯合國托管制度下，但這都不影響該國對這一地區擁有主權。在國際法中，一國主權所及之領土，即使享有“高度自治”，也很難藉由此歷史證據證明此“主權”是完全徹底空洞的“理論上的主權”。況且，民國時期，中央政府通過“政府宣言和立法”“主持對達賴、班禪轉世靈童金瓶掣簽和坐床典禮”“遏制西藏地方親英勢力的分裂活動”等等行使國家權威的形式，來宣示中國對西藏的主權。所以，民國時期的西藏地方政府盡管擁有一定程度的自治權，但中國仍然對西藏地區擁有完整主權。這正如常設國際法院在1937年“克里特和薩摩斯燈塔案”中指出的那樣：“盡管克里特具有自治權，但是它并未停止作為奧斯曼土耳其帝國的一部分的地位。即使蘇丹在克里特島行使主權權利時受到重要的限制，克里特島的主權從未停止為蘇丹所有?！?86)Lighthouses in Crete and Samos, P.C.I.J., Series A/B, No. 71, 1937,p.117.

(二)民國時期西藏地方擁有的是自治權而非國家主權

在國際法中，“主權是最高權威……是在法律上并不從屬于任何其他世俗權威的法律權威。”(87)[英]詹寧斯,瓦茨.奧本海國際法(第一卷第一分冊)[M].王鐵崖等,譯.北京:中國大百科全書出版社,1995.92.西藏只是中國一個省級建制的特殊行政區域，其所擁有的權力是由中央政府所授予、認可的管轄權，因而對內不是最高的。并且，西藏地方政府沒有資格也沒有能力參與國際關系，更遑論取得“與外國平等之國際地位”。

民國初年，英國政府向北洋政府提出，以中國放棄對西藏的主權、自認對西藏只有“宗主權”，作為承認中華民國政府的先決條件。北洋政府嚴正申明中國對西藏的主權，駁斥了英國的無理要求(88)多杰才旦.元以來西藏地方與中央政府關系研究(下冊)[M].北京:中國藏學出版社,2005.852.。此后，英國又組織召開了由中、英、藏三方參加的“西姆拉會議”。英國人企圖一方面在新訂的條約中否定中國對西藏的主權；另一方面抬升西藏地方的政治地位，讓西藏地方政府以所謂“平等者”的身份與中國中央政府、英國政府締約，以實現其企圖否定中國對西藏擁有主權的陰謀。但中國政府堅持中國對西藏擁有主權、西藏地方代表無權直接參與談判的嚴正立場，拒絕批準西藏地方代表與英國代表私下簽訂的協議，使英國的陰謀破產(89)盧秀璋.論“西姆拉會議”——兼析民國時期西藏的法律地位[M].北京:中國藏學出版社,2014.135-138,170-189.。國民政府成立后，它汲取了北洋政府的經驗教訓，拒絕與英國討論西藏問題。國民政府認為，西藏事務為中國的內政，應當直接由中央政府與西藏地方政府在國家內部加以解決。國民政府還一再向圖謀分裂中國的英國表示：“西藏并非所謂獨立國家，中英間歷次所訂條約，皆承認西藏為中國主權所有?！?90)陳謙平.民國對外關系史論(1927—1949)[M].北京:生活·讀書·新知三聯書店,2013.283.

達札活佛繼任攝政以后，西藏噶廈中的親英分裂分子得勢。在英屬印度駐藏的殖民主義者的鼓動與教唆下，他們企圖通過“拓展國際關系”，在國際社會鼓吹“西藏獨立”。但這些分裂活動都被國民政府有效遏止了。例如，1947年中國政府代表在印度召集的“泛亞州會議”上成功地制止了印度企圖制造“西藏獨立”的鬧劇；1948年國民政府挫敗了以夏格巴為首的藏獨分子竄至英美宣傳“西藏獨立”的陰謀?？梢?，中央政府所許可的西藏地方政府自治，是以不損害中國的國家主權與領土完整為前提的。

(三)民國時期西藏地方不是獨立的

“主權在國家間關系中意味著獨立。”(91)Island of Palmas Case,R.I.A.A., Vol. 2, 1928, p.838.缺乏獨立性，則不擁有主權；以至于可以否定不獨立的實體的國家資格，而只將其認定為一個國家的組成部分。作為國家資格要素的“獨立”，不同于作為國家基本權利的“獨立”。在“奧地利—德國關稅同盟案”中，國際常設法院的判決認為“獨立”是指“作為一個單獨的國家在其當前的邊界內持續存在，且在經濟、政治、金融以及其他領域的所有事項中擁有唯一的決定權”(92)Austro-German Customs Union Case, P.C.I.J.,Ser. A/B,No. 41, 1931, p.45.。安吉洛蒂(Anzilotti)法官在審理此案時對“獨立”這一術語所做的界定，被國際法學術界奉為經典：“獨立實際上僅僅是國際法規定的國家的正常狀況，它可以被理解為主權或外部主權。也就是說，除了國際法以外，國家不隸屬于其他的權威。對一國自由的限制，不論是由一般國際法或條約約定引起的，都可能不影響其獨立性。只要這些限制不將國家置于另一國的法律管轄之下，無論這些義務多么廣泛和繁重，前者仍然是一個獨立國家?！?93)Austro-German Customs Union Case, P.C.I.J.,Ser. A/B,No. 41, 1931, pp.57-58.因此，一般認為，“獨立”包括兩個因素：第一，一個實體在確定的領土內是獨立存在的，即能對確定領土及其上的定居人口行使實質性政府權威；第二，除國際法律義務以外，它不受任何其他國家或國家集團約束，即國家能在國際法規定的范圍內獨立自主地處理其對內、對外事務。

西藏地方政府并不具備上述“獨立”的兩個要素。民國時期中央政府雖然認可西藏地方政府享有一定程度的自治權，但這以西藏地方政府承認中央政府的最高權威、自認為中國的一部分為前提。并且，倘若西藏地方政府妄圖分裂中國，中央政府會采取包括武力方式在內的手段維護國家的統一與領土完整。這讓西藏噶廈中分裂勢力不敢為所欲為，從而有效地遏制了他們的分離活動。并且，民國政府還采取了種種措施，逐步恢復中央政府與西藏地方政府的正常往來。例如，民國政府先后派遣李仲蓮、朱繡、劉曼卿等人入藏，會晤達賴喇嘛等西藏政教上層人士，宣講中央治藏政策，解釋嫌疑，疏通關系，消除誤會，使得西藏地方與中央政府的關系大為改善。十三世達賴喇嘛先是按舊例派遣三大寺堪布赴雍和宮常駐，以恢復西藏與內地的宗教聯系；后又設立西藏駐京辦事處，并多次派代表謁見蔣介石、蒙藏委員會委員長，向他們面陳藏事，申明西藏地方不背中央(94)祝啟源.中華民國時期西藏地方與中央政府關系研究[M].北京:中國藏學出版社,2010.86-121.。

綜上所述，西藏地方在整個民國時期雖然擁有一定程度的自治權，但這種管轄權是經中央政府授予、認可的，它對內不是最高的、對外不是獨立的，因而不是國家才能擁有的主權(95)Barry Sautman, Tibet’s Putative Statehood andInternational Law[J]. Chinese Journal of International Law, Vol. 9, No. 1, 2010, pp.127-142.。

六、結論

“十三世紀中葉，西藏正式歸入中國元朝版圖。自此之后，盡管中國經歷了幾代王朝的興替，多次更換過中央政權，但西藏一直處于中央政權的管轄之下。”(96)中華人民共和國國務院新聞辦公室.西藏的主權歸屬與人權狀況[M].北京: 民族出版社, 1992. 1.在民國時期，英國為了將西藏變成由其控制的“緩沖國”，一直竭力干涉、阻攔中央政府恢復對西藏地方的正常統轄。民國期間，外患不已，內亂頻仍，中央政府孱弱。國民政府無力也無心將治理西藏作為其最緊迫最重要的政治任務(97)呂昭義.英帝國與中國西南邊疆：1911—1947 [M].昆明:云南大學出版社,2014.86-98.。但是，西藏仍然是中國領土的一部分。民國時期，西藏地方所控制的人口與土地，所設立的地方政府，所擁有的行政權力都不是國家構成的要素。西藏不具有國家資格，不能作為國際法的主體。總而言之，所謂“民國時期西藏事實獨立論”沒有任何事實和法律依據。