檢察機關法定偵查權轉變原因分析*

范思力

(貴州省人民檢察院，貴州 貴陽 550081)

隨著國家監察制度的建立和《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《組織法》)、《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑訴法》)等法律的修改，檢察機關的法定偵查權范圍被限定為對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪(以下簡稱“司法工作人員瀆職侵權犯罪”)(1)理論上一般將檢察機關的偵查權分為法定偵查權、機動偵查權和補充偵查權。機動偵查權是指：人民檢察院對于公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，報省級以上人民檢察院決定。省級以上人民檢察院認為可以由人民檢察院立案偵查的，由人民檢察院直接立案偵查。補充偵查權是指：審查起訴階段，人民檢察院審查案件，對于需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。。雖然檢察機關法定偵查權有新調整，但對調整原因的認識并不一致。有觀點認為這種調整與檢察機關沒有充分發揮偵查權功能，難以充當反腐敗主力軍有關(2)張智輝.檢察偵查權的回顧、反思與重構[J].國家檢察官學院學報,2018,(3):39.。事實上，從1949年頒布的《最高人民檢察署試行組織條例》開始至今，檢察機關法定偵查權已經歷過幾次大調整，從查處反革命案件及其他刑事案件，到查處職務犯罪、經濟犯罪、侵犯人權犯罪等刑事案件，再到查處貪污賄賂犯罪和瀆職侵權犯罪案件以及查處司法工作人員瀆職侵權犯罪案件(3)閔釤.檢察權配置的歷史變遷與反思[J].國家檢察官學院學報,2010,(5):57-58.。以反腐能力不足為由難以解釋檢察機關法定偵查權為何七十年來一再呈限縮態勢。今后檢察機關偵查工作該如何發展？為此有必要結合檢察工作發展的歷程和背景，分析法定偵查權演變的原因，為檢察機關偵查工作發展理清思路。

一、法定偵查權轉變的主觀原因

(一)理論上對法定偵查權的層次定位較低

檢察機關的偵查權與其他部門的偵查權一樣，運行講究主動性、非公開性，追求效率優先(4)卞建林，張可.偵查權運行規律初探[J].中國刑事法雜志,2017,(1):31.。相較公訴權、批捕權、刑事申訴檢察權、偵查監督權等刑事檢察權能，偵查權運行多年來自有一批隊伍、一類程序、一套標準。但偵查權這種能極大影響公民人身自由、財產利益及個人隱私的公權力，在過去法律監督屬性的統攝下，似乎被定性為一種無權進行實體處分的“程序性監督”(5)陳書全，鄧宇冠.檢察權的構建及論證[J].甘肅政法學院學報,2019,(4):22.。如過去認為偵查屬于法律監督的一種手段，本身沒有獨立目的(6)張智輝.法律監督三辨析[J].中國法學,2003,(5):22.；認為偵查權派生并從屬于法律監督權，是實行法律監督的重要手段，其本身當然是法律監督權(7)上海市人民檢察院研究室.檢察機關偵查權及其法律屬性[J].法學,2005,(11):22.。直接將偵查權作為法律監督權的下位權力，在理論上會帶來兩個問題：第一，基于我國偵查權配置的分散以及不同偵查主體的本質差別，直接得出“偵查=法律監督”的結論難以令人信服。比如無法回答為什么其他部門的偵查權沒有監督屬性，甚至還產生為保證法律監督屬性，應取消偵查權的認識(8)劉本燕.試論我國檢察機關法律監督范圍[J].甘肅政法學院學報,2005,(6):83.。第二，過去理論上對公訴權與法律監督權究竟是平行關系還是從屬關系爭議較大。比如有觀點認為偵查權是為了實現公訴職能，公訴權是上位權，偵查權屬于下位權(9)葉林華.檢察機關偵查權的構建和控制[J].政治與法律,2005,(1):132.。類似觀點不僅無法從“偵查服務公訴”的立場將偵查權歸入法律監督權，反而認為應以公訴權與監督權分離為前提，將檢察機關不再定位為法律監督機關(10)郝銀鐘.評檢察機關法律監督合理論[J].環球法律評論,2004年冬季號:450.。為消除爭議，突出偵查權的法律監督屬性，過去理論構建的法律監督權能層次關系逐漸改造為“法律監督權(檢察權)-某類監督權-偵查權”三個層級，將偵查權的法律監督屬性先歸于某類監督權能。這樣可以從監督對象出發，引申出監督對象與偵查對象的一致性或同質性，最后得出兩種權力目的一致、屬性相同的結論。這種理論構造思路導致：上位監督權邊界應大于或等于偵查權邊界。

(二) 對監督權類別認識是一個不斷變化的過程

從1951年至1954年陸續出臺的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》《各級地方人民檢察署組織通則》《組織法》等法律文本看，過去曾賦予檢察機關一般監督權。有學者通過考證列寧在《論“雙重”領導和法制》中關于法律監督的論述，認為垂直領導制和一般監督是列寧論述法律監督機關性質的核心要素，但1979年彭真在《關于七個法律草案的說明》中只明確檢察機關是維護國家法制統一的機關，在放棄兩項核心要素的同時僅對法律監督理念進行了繼承(11)田夫.什么是法律監督機關[J].政法論壇,2012,(3):50.。時過境遷，一般監督權已失去了法律依據，無法再作為法律監督權的組成部分。

十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(12)《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正?！?，行政檢察權也曾被視為“有限的一般監督權”作為偵查權從屬的上位權能概念(13)顏翔.行政檢察監督體制之改造——以行政權監督轉向為視角[J].江西社會科學,2015,(3):174.。在此權能概念之下，針對職務犯罪立案偵查也能符合“行政違法監督——嚴重行政違法監督(職務犯罪偵查)”的遞進邏輯自洽。比如過去有觀點認為檢察機關之所以可以行使職務犯罪偵查權，是因為檢察機關有監督制約行政權和審判權的法律監督職責(14)向澤選，武曉晨.檢察機關行使職務犯罪偵查權的合理性[J].紅旗文稿,2007,(5):15.。問題是，設定檢察機關可以對公共行政活動是否嚴格遵守憲法法律進行監督(15)秦前紅.兩種“法律監督”的概念分野與行政檢察監督之歸位[J].東方法學,2018,(1):171.，這種理論構建一直沒有得到法律授權，也明顯與檢察工作覆蓋范圍不符。時至今日，大部分偵查職能劃轉后的檢察機關也并沒有與所有行政機關形成常態化的法律監督關系。與偵查權有法律授權相比，行政檢察權與訴訟外監督能否劃等號直到現在也沒有定論。行政違法檢察監督仍缺乏與之相對應的法定職責填充。比如各地檢察機關新成立的行政檢察部門，其職責仍局限于行政訴訟活動的法律監督。過去督促行政機關履職的檢察建議職責不僅督促對象和范圍有限，而且現已作為一種訴前程序劃歸到新增的公益訴訟檢察職能。

在理論上，原來也曾設想將訴訟監督權置于偵查權之上，如將職務犯罪偵查作為訴訟監督的主要方式之一(16)朱孝清.論訴訟監督[J].國家檢察官學院學報,2011,(5):4.。伴隨訴訟監督權概念的提出，理論上又需將法律監督范圍作訴訟內外區分。檢察機關法定偵查權的范圍，特別是對瀆職侵權類犯罪的偵查，仍需要在訴訟外監督中找到立足的支撐。如有學者認為作為法律監督機關應盡職責，應將執法犯法案件交由檢察機關立案偵查(17)張智輝.檢察偵查權的回顧、反思與重構[J].國家檢察官學院學報,2018,(3):46.。若只將訴訟監督權居于偵查權之上，一個明顯問題就是：基于訴訟監督僅針對司法行為，偵查對象應限縮至訴訟活動中的司法工作人員，這樣才符合監督權能關系的層級設定(目前法定偵查權的權力邊界正好印證了這種理論框架設計)。與此同時，提出訴訟外監督也面臨職責不清晰和存在的必要性問題，特別是國家監察體制改革后，立法已明確監察機關應將監督覆蓋所有公職人員及其履職活動(18)第十二屆全國人大常委會副委員長李建國在關于《中華人民共和國監察法(草案)》的說明中指出：“構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”。。一言以蔽之，從屬訴訟監督權的理論設計易導致法定偵查權邊界限縮。

二、檢察機關法定偵查權轉變的內部因素：“以人立案”

從1979年頒布《組織法》開始，檢察機關法定偵查權一直處在一個不斷完善的過程中。這既受國家經濟體制改革、國家法制建設不斷加快等大環境因素影響，也與檢察機關自身規范化建設有關。法定偵查權范圍雖有明確限制，但在操作層面并不是沒有拓展可能。單就職務犯罪而言，此類犯罪本身就可能涉及其他非國家工作人員的犯罪事實，需要偵查的多個事實中哪些屬于主罪、一人犯數罪、共同犯罪、多個犯罪嫌疑人實施的犯罪關聯交織需要并案偵查等情形。在主動與其他偵查機關協商一致的情況下，檢察機關的法定偵查權在個案中可以做到適當拓展，即檢察機關以并案偵查的方式擴大管轄。目前涉及檢察機關偵查與監察機關調查銜接時也留有協商管轄的余地。如《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》規定：“人民檢察院立案偵查本規定所列犯罪時，發現犯罪嫌疑人同時涉嫌監察委員會管轄的職務犯罪線索的，應當及時與同級監察委員會溝通。”可事情發展并非如此。從法定偵查權使用情況看，檢察機關辦案時主動拓展偵查范圍的情況很少見。筆者認為，這種保守更多受檢察機關偵查立案模式的影響。

(一) “以人立案”偵查工作模式形成的背景

1979年《刑訴法》第61條規定：“人民法院、人民檢察院或者公安機關對于控告、檢舉和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案。”2018年修訂的《刑訴法》第109條規定：“公安機關或者人民檢察院發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍，立案偵查?！睆倪@兩部法律的規定上看，公安機關和檢察機關的偵查立案條件沒有明顯差別。但從兩機關各自主要負責偵查的犯罪看，在因發現犯罪事實立案(簡稱“以事立案”模式)和因發現犯罪嫌疑人(簡稱“以人立案”模式)均可立案的情況下，檢察機關傾向以發現犯罪嫌疑人立案。1996年《刑訴法》修訂后，檢察機關主要負責職務犯罪偵查，似乎“以人立案”變得更加合理。過去認為“以人立案”更合理的理由有兩個，一是認為行為人與其利用職權具有天然的緊密聯系，鎖定了人，就可以查明其相關職權行使是否合法。二是因舉報、控告發現的線索，大多已經指明人員，在初查時自然先從核實相關人員情況開始(19)白雪飛，陳勝才.自偵案件“以事立案”模式論析[J].西南政法大學學報,2004,(4):100.。間接合理性則更有驅動力，職務犯罪偵查采取“以人立案”模式，可以人為提高立案標準，可以“先破后立”“邊破邊立”，從而提高破案率甚至達到破案率(偵結率)100%的效果。比如早在1996年昆明地區貪污賄賂案件和瀆職侵權案件的偵結率均能達到100%(不含去年積存案件)(20)王瑞林.昆明地區職務犯罪情況調查[J].中國刑事法雜志,2003,(3):93.，而當時全國公安機關平均破案率大約為79.9%(21)劉品新.論偵查的相對性原理[J].福建公安高等專科學校學報,2001,(1):37.。

(二)“以人立案”偵查工作模式帶來的問題

檢察機關法定偵查權以“以人立案”模式為主運行的弊端是顯而易見的，即該模式不完全符合其他類型犯罪的偵查規律，強行代入容易造成其他類型犯罪案件初查工作偵查化，甚至造成一些案件線索長期處于備而不查、久查不立狀態；立案環節該有的過濾功能被虛置，一些可以立案的線索被人為放棄，偵查思維和習慣變成了“不破不立”(22)葉永光.試論“以事立案”[J].人民檢察,2001,(2):29.。過去有觀點認為，“以人立案”實際上要求初查階段既要掌握足夠的犯罪事實，又要確定具體的犯罪嫌疑人，既違背立法本意又嚴重束縛辦案人員手腳(23)王教生.檢察機關“以事立案”的探索[J].犯罪研究,1998,(3):8.。另外，偵查作為一種實踐性、經驗性很強的活動，“以人立案”比較適宜達成犯罪條件苛刻、行為人作案可能性排除難度低的貪污賄賂犯罪偵查，不太適宜只發現危害后果沒發現行為人，排除作案嫌疑難度大的犯罪偵查。長期以該模式為主，會變相削弱檢察機關偵查其他類型犯罪的主動性。比較典型的現象就是過去各地查處瀆職侵權案件的數量一般低于貪污賄賂案件。如2008年至2012年廣東省查處的職務犯罪案件，貪污賄賂犯罪占總數的86%，瀆職侵權犯罪僅占總數的14%(24)巫國平.當前職務犯罪的新變化及其預防——以廣東近五年審判實踐為視角[J].探求,2013,(6):88.。事實上從罪名設置、行為方式、涉及領域、危害結果看，瀆職侵權犯罪輻射范圍遠高于貪污賄賂犯罪。針對這一情況，最高人民檢察院在2003年出臺了《關于檢察機關職務犯罪偵查部門以犯罪事實立案的暫行規定》，將貪污、挪用公款、私分國有資產和私分罰沒財物犯罪案件，濫用職權、玩忽職守等瀆職犯罪案件，以及國家機關工作人員利用職權侵犯公民人身權利、民主權利的案件納入到“以事立案”范圍。但在司法實踐中，因為“以人立案”容易提升偵查工作業績，所以大多數地方檢察院仍愿意以該模式為主。即便在瀆職犯罪偵查實踐中，偵查人員也喜歡固守“以人立案”的思維和習慣，極少采用“以事立案”。2002年至2012年，上海檢察機關“以事立案”數量約為年平均1件，2012年，“以人立案”數量是38件,“以事立案”數量僅2件(25)袁衛，鄭傳清.瀆職犯罪案件“以事立案”的思考[J].中國檢察官,2014,(6):63.。

三、檢察機關法定偵查權轉變的制度原因

與其他檢察業務組織建設相比，檢察機關偵查部門的組建走得是一條“高規格配置”發展道路，很早就擺脫“科、處、室、廳”的內設機構設置模式。1989年廣東省人民檢察院成立反貪局，1995年最高人民檢察院成立反貪污賄賂總局，2005年最高人民檢察院下發通知要求全國各級檢察機關反瀆職侵權部門統一更名為“反瀆職侵權局”。在反貪局、反瀆職侵權局陸續成為各級檢察機關對外加掛“新招牌”的同時，偵查部門規格、領導職數配備也明顯高于其他業務部門(26)參見《最高人民檢察院政治部關于省級人民檢察院政治部、 反貪局機構規格、領導干部職級設置以及省級院廳級非領導職務干部配備情況的函》(高檢政發〔1995〕56號)。，成為省以下檢察機關為數不多的可以單設二級內設機構的部門。相應職務也分為局長、副局長、二級部門處(科)長、副處(科)長。各級院反貪局局長的政治地位也明顯提高，在機關內享有與副檢察長、政工部門負責人同等的政治地位。部分地方檢察機關反瀆職侵權局局長也能享有這樣的待遇。提高偵查機構規格帶來的好處是明顯的，對外提升了檢察機關職務犯罪偵查職能的社會知名度，對內“高規格”的職業發展路徑穩定了偵查隊伍。但同時對法定偵查權拓展帶來的消極影響也是明顯的：

(一)偵查機構“機關化”造成法定偵查權內部配置效能不高

在偵查部門“機關化”后，檢察機關的法定偵查權是集中配置而非分散配置，法定偵查權的內部壟斷性更強，運行效能并沒有增加反而形成不必要的內耗。主要表現在兩個方面：一是各偵查部門主動拓展偵查管轄范圍意愿降低。比如過去反貪部門和反瀆職侵權部門“各管一段”，對貪污賄賂犯罪與瀆職侵權犯罪交織案件的偵查要么重復勞動，出現不必要的資源消耗(27)高松林.重慶檢察機關職務犯罪偵查機制探索的啟示[J].西南政法大學學報,2012,(2):84.；要么內部協調成本太高，需要耗費時間和精力進行平衡與協調。當有案件涉及非國家工作工作人員犯罪時，已沒有精力和意愿去爭取管轄。二是在偵查資源匱乏的情況下，其他業務部門拓展案源的可能性被降到最低。相比公安機關，檢察機關的偵查資源本應在有限的情況下最大限度利用，但基于偵查部門“機關化”后地位的提高和偵查權集中配置，其他業務部門已逐漸不再具備自行偵查的能力和條件。比如過去檢察機關的民事行政檢察部門原來負責民事、行政審判人員的職務犯罪偵查。1998年，各地民事行政檢察部門的偵查權被集中配置到偵查部門，僅可以履行初查職責(28)馬海艦.中國偵查主體制度[M].北京:法律出版社,2011.288.。雖然2004年最高人民檢察院下發《關于調整人民檢察院直接受理案件偵查分工的通知》，再次恢復民事行政檢察部門的偵查權，但與偵查部門相比，民事行政檢察部門缺乏技術設備支持、信息查詢輔助、對外請求協助、抽調人員等基礎保障，實際無法獨立開展偵查。

(二)偵查機構“行政化”造成偵查組織結構不夠合理

2018年修改的《刑訴法》第108條規定：“‘偵查’是指公安機關、人民檢察院對于刑事案件，依照法律進行的收集證據、查明案情的工作和有關的強制性措施。”從法律規定不難看出，任何偵查活動本質都是一項需要極強臨場行動力的工作。事實能否查明、證據能否收集、犯罪嫌疑人能否查獲均與偵查人員臨場行動力、執行力有關。對偵查職責的分配按理應以此為基礎。偵查權是主動的，具有創造性的，而不是文牘性、程式性的(29)但偉，姜濤.論偵查權的性質[J].國家檢察官學院學報,2003,(5):126.。各項偵查程序設計應符合靈活操作需要，審批決定主體也不宜太多太分散，偵查人員在查明事實、收集證據、查獲嫌疑人等關乎偵查實體質量的事項上要能體現個體主觀能動性和技戰術水平。從過去偵查組織建設歷程看，偵查權配置其實只關注審批決定權的配置，忽視了如何實現檢察官的偵查職責。偵查任務的執行能力不僅沒有提升，反而容易使主任檢察官(檢察官)脫離偵查最關鍵的“找人”和“尋證”環節，將精力放在審查文書、核實證據材料、規范程序等工作上。比如過去偵查部門在探索檢察官辦案責任制時，通過搭建辦案組織實現管理扁平化，一般按“主任檢察官+檢察官+檢察輔助人員”的結構設置偵查組織，將原先檢察長的部分程序性審批決定權下放給主任檢察官(30)張偉國，段繼濤.“扁平化”架構下的主任檢察官——兼論職務犯罪偵查部門辦案組織結構的變革[J].犯罪研究,2016,(4):93.。在構建這種偵查組織時，一個最大問題就是主任檢察官可以不用全程到場指揮、實施、參與偵查。主任檢察官成了辦案程序的決策者、決定者而不是全程親歷者，對當時偵查工作所面臨的人和現場環境缺乏直觀感受和敏銳性，在偵查取證層面失去了即時判斷機會和主導可能，偵查實體質量更多依賴辦案組織內檢察官和檢察輔助人員的能力水平和臨場工作表現，主任檢察官的即時行動能力并沒有在新型偵查組織中得到充分發揮。

四、 檢察機關法定偵查權轉變的外部原因

從檢察機關法定偵查權演變過程看，除職務犯罪偵查權因監察機關成立被重新配置外，部分過去由檢察機關管轄的案件實際上是由公安機關承接。從之后學者關于偵查中心主義、偵查封閉性的批評(31)陳瑞華.論偵查中心主義[J].政法論壇,2017,(2):4.以及對檢察機關機動偵查權啟動較少原因的分析(32)董坤.檢察機關機動偵查權研究——從2018年修改的〈刑事訴訟法〉第19條第2款切入[J].暨南學報(哲學社會科學版),2019,(1):127.等不難看出，公安機關的這種承接絕非簡單的管轄范圍擴大，而是帶有排他的壟斷效果。偵查權配置的此消彼長現象既要從檢察機關自身發展看，也要對比公安機關七十年來偵查權的發展。

(一)偵查分類專業化建設極大提升了公安機關獨立偵查的能力

建國初期，公安機關與檢察機關并沒有就各自偵查范圍形成明確劃分，在經濟犯罪、瀆職侵權犯罪、重大責任事故犯罪、偷稅抗稅犯罪等案件偵查上，兩者的偵查權能沒有非此即彼的差別。一個例證便是1956年起草的《關于公安機關、人民法院、人民檢察院受理刑事案件的臨時辦法(初稿)》中，明確檢察機關可以立案偵查過失致人死亡罪、故意傷害罪、妨害司法罪(偽證罪)等領域的犯罪。1962年出臺的《關于公、檢、法三機關受理普通刑事案件的職責范圍的試行規定》，依然將檢察機關立案偵查范圍確定為國家機關工作人員、基層干部和企業職工貪污、侵吞公共財產、侵犯人身權利的犯罪，并且規定了“誰受理誰辦理”的立案原則。1979年的《刑訴法》、1980年的《關于執行刑事訴訟法規定的案件管轄范圍的通知》都規定：檢察機關除負責貪污瀆職等案件的偵查外，還負責侵犯公民民主權利、妨害司法公正、偷稅抗稅、假冒商標、盜伐濫伐林木等案件的偵查。公安機關則在1983年根據當時的情況，將其中的反間諜、反特務職能、勞改勞教職能、地方武裝職能劃出(33)劉忠.從公安中心到分工、配合、制約——歷史與社會敘事內的刑事訴訟結構[J].法學家,2017,(4):6.，專門以治安與偵查為其基本職能，這樣公安機關刑偵工作專業化建設力度不斷得到加強，刑警隊建制、在鐵路、交通、民航、林業、緝私等領域設立專門公安機關，實行偵審合一，分類設置刑事偵查專職部門以及后續的大刑偵體制、主辦偵查員等一系列改革舉措，都不斷拓展和鞏固了公安機關的偵查權。

(二)長期的院校體系建設增強了公安機關的偵查人才儲備

1949年羅瑞卿組建公安部時就指明了公安隊伍建設的基本思路：“干部來源主要靠實際工作與公安學院培養，將來各戰略區、省屬市都要辦公安干部學校。”(34)公安部編輯組.羅瑞卿論人民公安工作[M].北京:群眾出版社,1994.15.從1950年設立中央和省以上公安干部學校開始，“學歷教育+在職培訓”院校體系建設模式得以長期堅持(35)公教.“十四大”以來公安教育事業蓬勃發展[J].公安教育,1997,(5):4.，使得公安機關在基礎教育方面可以收獲研究生、大學本科、?？?、中專四個層次的公安專業學歷人員，在實戰訓練方面得到專門的科研隊伍和教學隊伍的補充，刑偵學科體系和專業門類不斷充實和完善。2018年，全國共有公安院校34所。其中，本科院校25所、高職(?？?院校9所。全國公安院校有教職工1.6萬余人，其中專任教師9100余人。在校生13.8萬余人，其中公安專業10.3萬余人。年度招生規模3.5萬余人，其中公安專業2.6萬余人(36)蕭左.堅持政治建警建校 嚴防責任缺失弱化[N].人民日報,2018-09-19(14).。與之相較，檢察機關偵查人才卻缺乏基礎性保障。以1978年檢察機關重建為例，各地檢察人員大多來自于國家機關、企事業單位、大專畢業生、軍隊轉業干部，在職培訓則依托于政法院校法律專業函授專科和電大、夜大、職大進行法律專業學歷教育，并沒有符合檢察工作需要的專門教育培訓體系。時至今日，各地檢察機關招錄人員依然依托于一般國民教育序列和公務員招錄體制。檢察人員偵查能力的養成更多依靠新進人員入職前的教育背景、從業經歷以及入職后的工作積累和學習培訓。長期以來，國家檢察官學院及各地分院也沒有形成長期穩定且符合檢察機關偵查需要的院校專業教育培訓體系和師資力量，缺乏偵查所需的基礎科研條件。即便各地檢察機關能在實戰中逐漸磨煉出一批偵查實戰人才，但在基礎層面和可預期性上都會面臨供給不足的難題。

五、檢察機關法定偵查權轉變的啟示

從世界各國檢察制度看，檢察機關單獨或與其他機關共同享有特定類別犯罪偵查權是普遍制度設計(37)王守安.域外職務犯罪偵查模式研究[J].河南社會科學,2016,(1):29.，這其中或多或少都兼有監督制衡其他機關權力的考量。所以未來我國檢察機關的偵查權只存在如何使用的問題，不存在是否應該有的問題。法定偵查權作為檢察機關偵查權力邊界的直接體現，首先要繼續深化認識，并根據檢察機關偵查權的發展演變歷程，從定位、邊界等方面加以考量。

(一)辯證看待法定偵查權的屬性變化

建構性是國家權力分類首先具有的特征。無論是將國家權力分為立法權、司法權、行政權，還是將國家權力分為立法權、審判權、法律監督權、行政權、監察權，各種分類邏輯的基礎取決于某些原理或方法論。過去在考察檢察機關法定偵查權屬性時大體有三個角度：第一，行使權力的主體。如有觀點認為偵查權行使主體的性質會影響偵查權的性質(38)何明鳳，蔡家華.我國偵查權性質探析[J].新余學院學報,2015,(4):50.；第二，權力所依據的上位權力。如有觀點認為偵查權是基于更好地履行控訴權需要而產生的(39)萬毅，華肖.檢察機關偵查權溯源[J].法學,2005,(11):27.；第三，權力行使的方式。如有觀點認為偵查權屬于行政權，具有主動性、單方性(40)但偉，姜濤.論偵查權的性質[J].國家檢察官學院學報,2003,(5):49.。過去試圖用法律監督概念統攝所有類別檢察權時，法定偵查權不可避免地需要論證其法律監督屬性的來源，而基于偵查權的性質和運行方式，這三個角度的考量又會遇到對應的理論難題。如其他偵查機關的性質、公訴權的屬性、法律監督權與監察權運行方式的區別等。其實按照唯物辯證法關于整體和部分關系的認識，單就法定偵查權的權力特征和運行方式而言，都不應將其視為一種沒有獨立目的和價值意義的手段。與其他偵查權一樣，法定偵查權也屬于國家權力。法定偵查權歸于檢察機關是國家對偵查權配置的結果，并不影響偵查權作為一項國家權力的定位。但目前檢察機關法定偵查權的理論架構和法律制度設計已決定其行使必須與訴訟監督權相結合(41)現行《刑訴法》第19條規定：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。”，而訴訟監督權無疑具有法律監督屬性。在這種情況下，當法定偵查權基于訴訟監督權需要啟動時，訴訟監督權的屬性自然會傳導至法定偵查權。另外，將法定偵查權歸于一般偵查權屬性(行政屬性或準司法屬性)只有一種可能，即脫離訴訟監督權單獨運行。可目前法律制度設計并沒有預留這樣的空間。法定偵查權既無法脫離訴訟監督權單獨運行，也無法隔絕法律監督屬性的傳導。至于法定偵查權屬性是單一屬性還是復合屬性，仍可在承認法定偵查權具有法律監督屬性前提下討論。

(二)完善司法工作人員瀆職侵權犯罪偵查的立案程序

從目前檢察機關法定偵查權的構造看，既然已將訴訟監督程序作為法定偵查權啟動的前置程序，相應就要適當調整今后偵查的“入口”以符合訴訟監督需要。對司法工作人員瀆職侵權犯罪的偵查，在立案環節不宜再區分“以人立案”或“以事立案”。是否立案應立足于訴訟監督階段調查結論進行判斷，認為構成犯罪的，即可立案。也就是將立案程序前的審查回歸到過去以“書面審”“材料審”為主的審查模式。這種模式有別于過去檢察機關偵查立案前的初查，不以開展調查、走訪、取證、核實等工作為主，不接觸被調查對象和相關人員。過去之所以在立案前設立初查程序更多基于過去發案單位移送線索和人民群眾舉報線索大量增加后，加強偵查案件質量把關的需要(42)盧樂云.我國職務犯罪初查制度流變考[J].湘潭大學學報(哲學社會科學版),2010,(2):14.。現在檢察機關一般只負責偵查司法工作人員瀆職犯罪，這類犯罪線索基本在訴訟監督中發現，相關行為至少已確認為訴訟違法，相關人員已在訴訟監督調查核實中接觸和明確。進入偵查程序后，調查核實更多是為了補充完善現有證據。另外，從《人民檢察院檢察建議工作規定》《人民檢察院民事訴訟監督規則(試行)》等司法解釋看，訴訟監督可采取的措施種類已與初查基本相同(43)《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第173條規定：“在初查過程中,可以采取詢問、查詢、勘驗、檢查、鑒定、調取證據材料等不限制初查對象人身、財產權利的措施。不得對初查對象采取強制措施,不得查封、扣押、凍結初查對象的財產,不得采取技術偵查措施”?！度嗣駲z察院民事訴訟監督規則(試行)》第66條規定：“人民檢察院可以采取以下調查核實措施：(一)查詢、調取、復制相關證據材料；(二)詢問當事人或者案外人；(三)咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見；(四)委托鑒定、評估、審計；(五)勘驗物證、現場；(六)查明案件事實所需要采取的其他措施。人民檢察院調查核實，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施”。《人民檢察院檢察建議工作規定》第14條規定：“檢察官可以采取以下措施進行調查核實：(一)查詢、調取、復制相關證據材料；(二)向當事人、有關知情人員或者其他相關人員了解情況；(三)聽取被建議單位意見；(四)咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見；(五)委托鑒定、評估、審計；(六)現場走訪、查驗；(七)查明事實所需要采取的其他措施。進行調查核實，不得采取限制人身自由和查封、扣押、凍結財產等強制性措施。。在檢察官盡職調查核實的前提下，訴訟監督調查核實的力度、達到的效果、查明事實的清晰度應能與過去初查相當。

(三)建立以檢察長為核心的偵查組織

偵查權行使一直是以檢察機關為主體，并非以部門或檢察官個體為主。在檢察系統內部配置偵查權時，無論按部門配置還是按職務配置，都應符合偵查工作實際需求。從案件線索來源看，目前線索主要來源于人民檢察院對訴訟活動實行法律監督時發現的犯罪線索。從當前偵查對象看，法定偵查權主要針對偵查機關、審判機關、檢察機關、刑罰執行機關的司法工作人員。也就是說，任何類型的訴訟活動都存在啟動法定偵查權的可能，履行任何類型司法職權的人員都有可能涉嫌瀆職侵權犯罪，并不僅限于刑事訴訟活動和刑事司法人員。在這種情況下，為保證檢察機關法定偵查權內部運行貫通順暢，偵查權不宜配置在單個業務條線部門。過去檢察機關偵查權也是配置在刑事檢察、職務犯罪偵查、刑事執行檢察、民事行政檢察等多個業務部門。另外，雖然偵查權行使以檢察機關為單位，但并不意味著偵查能力僅是對履行刑事司法職能檢察官的要求。相反，從有利于開展法律監督角度，任何業務條線的檢察官都應具備基本偵查思維、熟知基本偵查方法、了解基本偵查程序，兼具一定偵查實戰經驗。將偵查權分散配置有利于檢察官整體專業素能的養成。在偵查組織建設上，應結合此類犯罪案件數量和難度，建立以檢察長為核心的臨時辦案組織。檢察長可根據案件涉及的訴訟活動領域，抽調相關業務條線檢察官、檢察輔助人員協助其辦理案件。對批準偵查計劃、是否立案、是否采取強制措施、是否移送起訴等偵查事項實行“檢察官——檢察長”的審批決定模式。由檢察長負責調度資源，就線索移送、案件管轄、案件定性等問題與政法委、紀檢監察機關等單位溝通。檢察官、檢察輔助人員根據檢察長指示，負責核實在案材料，收集、調取、固定、保存證據，實施搜查、查封，扣押物證、書證，實行抓捕等行動。

(四)根據偵查資源配置現狀合理評價業績

與公安機關偵查資源的投入和管轄范圍相比，目前檢察機關管轄的14種罪名比較符合自身人力資源配置現狀(44)根據《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》規定，這14種罪名包括：非法拘禁罪(非司法工作人員除外)；非法搜查罪(非司法工作人員除外)；刑訊逼供罪；暴力取證罪；虐待被監管人罪；濫用職權罪(非司法工作人員濫用職權侵犯公民權利、損害司法公正的情形除外)；玩忽職守罪(非司法工作人員玩忽職守侵犯公民權利、損害司法公正的情形除外)；徇私枉法罪；民事、行政枉法裁判罪；執行判決、裁定失職罪；執行判決、裁定濫用職權罪；私放在押人員罪；失職致使在押人員脫逃罪；徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行罪。。一方面檢察機關無需像過去一樣，必須徹底查明犯罪嫌疑人經濟狀況、社會關系、任職經歷、家庭成員情況等個人信息，不必糾結如何短時間獲得言詞證據，如何判斷涉案財物范圍、不正當利益等問題。偵查資源投入更集中，在專業化建設上無需另起爐灶。另一方面此類犯罪涉及的行業知識、專業技能與檢察官的職業經歷較為趨同，大多是對司法判斷、司法行為的再判斷，在偵查人才培養上有較好知識背景基礎?；诟邢薜膫刹橘Y源，偵查人員已不可能像以前一樣追求案件數量和規模、挖掘要案窩案串案。客觀上也缺乏達成目標的基數。也不可能每個案件都建議作有罪判決或判處刑罰。比如部分已進入偵查程序的案件，很可能因犯罪嫌疑人認罪認罰不起訴、免于刑事處罰，最后只給予紀律處分或政務處分。所以下步偵查業務績效的評價導向必須調整。從法定偵查權與訴訟監督權的關系看，在監督糾正訴訟違法行為，為原案件當事人提供司法救濟這一目的上，兩者應具有共同價值取向。啟動法定偵查權，一方面是因為訴訟違法程度已構成犯罪，另一方面是因為原案件當事人已無法通過其他訴訟程序獲得救濟。檢察官作為偵查主體也要秉持客觀公正立場，不能一味地以追究犯罪嫌疑人刑事責任、追求刑罰為目標，應通過辦案讓原案件當事人感受到司法公正，對司法機關重拾信心。對偵查業務績效的評價要以原案件當事人是否能得到最大程度救濟，違法程序能否得到公正糾正為導向。不再以案件數、查辦人數、涉案數額、偵結率、有罪判決率等指標考核偵查業務，可從查辦時機、辦案周期、挽回原案件當事人經濟損失、案件影響等方面逐案評價，單獨考核。