新時代生態扶貧的基本方略與政策建議*

李娟 吳甜甜

（北京師范大學馬克思主義學院 北京 100875）

消除貧困，逐步實現共同富裕是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。新中國成立以來，我們黨帶領人民持續向貧困宣戰，不斷研究新情況、解決新問題、總結新經驗，取得了顯著成就。黨的十八大以來，在我國扶貧開發到了攻克最后堡壘的階段，黨中央依據現存貧困人口分布呈現的明顯地緣性特征，提出生態扶貧的創新戰略。所謂生態扶貧，即“堅持貧困地區扶貧開發與生態保護并重，通過實施重大生態工程建設、加大生態補償力度、大力發展生態產業、創新生態扶貧方式等，加大對貧困地區、貧困人口的支持力度，推動貧困地區扶貧開發與生態保護相協調、脫貧致富與可持續發展相促進，使貧困人口從生態保護與修復中得到更多實惠，實現扶貧攻堅與生態文明建設‘雙贏’”。[1]“通過生態保護脫貧一批”與發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批共同構成了新時代精準扶貧脫貧“五個一批”體系。梳理分析黨的十八大以來我國生態扶貧的基本方略，厘清影響生態扶貧成效的關鍵因素，對于推動生態扶貧工作具有現實意義。

一、生態扶貧的理論基礎

從表面上看，生態環境與扶貧開發分別屬于自然科學和經濟社會領域的不同范疇，兩者之間似乎并不存在直接關聯。其實，如果綜合考量生產力的全要素，我們可以清晰地看到，經濟狀況與生態質量并非兩條平行線，不僅具有極強的相關性，而且呈現明顯的因果關系。

1.馬克思的自然生產力理論。馬克思在《資本論》開篇就闡釋，“勞動生產力是由多種情況決定的，其中包括：工人的平均熟練程度，科學的發展水平和它在工藝上應用的程度，生產過程的社會結合，生產資料的規模和效能，以及自然條件”。[2]（P53）自然條件在經濟上可以分為兩大類：一類是生活資料的自然富源，如肥沃的土壤、魚產豐富的水域等；另一類是勞動資料的自然富源，如可以航行的河道、森林、金屬、煤炭等。自然條件與勞動生產率存在“同義反復”關系，比如，土地肥力差別造成同量勞動收成不等量的農產品，在肥沃的土地上，同一勞動量每年收成遠遠高于貧瘠的土地。在人類社會發展高級階段，勞動資料的自然富源則更具有決定性意義，它們是機器工業生產必不可少的生產資料，水能、風能、太陽能等自然力同機器體系和社會勞動“一道構成‘主人’的權力”，[2]（P487）聯合作用于提升生產效率。馬克思將這種自然有助于生產力發展的能力稱為“自然生產力”，與人類勞動生產力相對應，自然生產力是“特別高的勞動生產力的自然基礎”，[2]（P728）任何生產活動都離不開勞動、資本等社會要素與自然要素的結合，否則無法形成現實生產力。所以，馬克思總結，“勞動并不是它所生產的使用價值即物質財富的唯一源泉”“勞動是財富之父，土地是財富之母”。[2]（PP56～57）

既然自然生態本身就是一種生產力，顯然，保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力。從我國扶貧脫貧的角度而言，現在許多貧困地區一說窮，就說窮在了山高溝深路遠。其實，不妨換個角度看，這些地方要想富，恰恰要在山水上做文章，尤其是我國“百分之七十以上的景區周邊集中分布著大量貧困村”，[3]（P30）通過改革創新，讓貧困地區的土地、自然風光等要素活起來，可以形成很多經濟增長點，讓綠水青山變金山銀山，帶動貧困人口增收致富。

2.“環境貧困陷阱”理論。二戰以來，南北問題的突出矛盾促使西方學者關注發展中國家的貧困問題，在對“發展”的辯爭中，他們對貧困原因的探討由單純的經濟因素拓展延伸至教育、政治權利、衛生健康等多維因素。近年來，越來越多的學者發現，經濟貧困與生態脆弱具有明顯的區域耦合性，世界貧困地區主要集中在沙漠荒漠地區、高原山區、喀斯特環境危急區等自然生態環境極其惡劣的地帶，而且當地生態環境退化與經濟貧困之間具有顯著的正相關關系，比如聯合國環境署研究表明，非洲很多人為沙漠的形成與當地饑民直接相關；[4]（P187）一組對墨西哥2 400個自治區的研究數據發現，當地貧困程度越高，損失的森林覆蓋率就越大。[5]對此現象，學者解釋，相對于富裕地區，貧困地區的生計和發展更依賴于自然資源，現實物質性要素的欠缺迫使他們選擇更加激進的方式從外界環境系統中求得補充，掠奪型的資源開發方式、粗放的發展模式與落后的技術手段勢必會造成自然環境的破壞；[6]貧困人口沒有能力也不愿意投資于見效慢的生態環境管理。[7]（P76）結果，經濟發展要素的自然資本嚴重匱乏和生態惡化的自然制約，反過來進一步加劇貧困局面，由此形成“貧困—環境惡化—貧困”的惡性循環。學者將這種經濟貧困與環境惡化相互強化的現象稱為“環境貧困陷阱”。[8]據此，2012年聯合國可持續發展大會的主題就是“在可持續發展和減貧背景下的綠色經濟”，提出要以綠色增長模式來取代傳統的主要依靠資源和環境的增長模式，達到消除貧困和實現可持續發展目標。

20世紀90年代初期，我國學者就發現了經濟貧困的“低收入—生態破壞—低收入”循環機制。[9]有些貧困地區急于擺脫貧困和增加收入，不惜采取過度耕作、過度放牧、過度砍伐、過度采集等掠奪式開發利用自然資源的方式，導致當地自然環境的嚴重破壞，其結果是引發自然災害，造成貧困地區基礎設施破壞、農戶經濟損失甚至人身傷亡，使已經脫貧的對象再度陷入貧困。特別是過去有一段時期，在城市環境標準提高的情況下，大量化工污染企業進入農村地區，環境污染引致的嚴重疾病使得大量農民家庭致貧返貧，“癌癥村”現象就是環境貧困陷阱的明顯事實。

綜上所述，馬克思的自然生產力理論和“環境貧困陷阱”理論分別通過邏輯推理和經驗歸納論證了生態環境與經濟發展的緊密關系，闡釋了保護和改善生態環境對于促進經濟發展的必要性，為生態扶貧戰略奠定了科學理論基石。因此，要實現脫貧致富必須考慮如何彌補當地自然生產力的短板，要推動可持續發展必須考慮生態文明建設與反貧困的有機結合。

二、中國生態扶貧的基本方略與實際成效

新中國成立以來特別是改革開放以來，隨著農村改革的深入發展和國家扶貧開發力度的不斷加大，中國貧困人口大幅減少，現存貧困人口主要分布在生態脆弱地區、限制或禁止開發區、國家重點生態功能區。學者研究表明，我國80%的扶貧縣和95%的貧困人口分布在生態環境脆弱、敏感和需要重點保護的地區，連片貧困區的生態環境脆弱指數與貧困指數的相關性達到80%以上。[10]黨的十八大以來，我國提出生態扶貧戰略充分體現了精準扶貧“對癥下藥”“靶向治療”的原則。由于自然地理形態多樣，區域差異和動態變化十分顯著，我國生態扶貧依據自然資源稟賦、承載能力、地方特色、區域經濟社會發展水平等因素，因地制宜采取了以下三種策略模式。

1.加強生態補償，使貧困人口獲得轉移性收入。我國不少貧困地區處于重點生態功能區或自然保護區，統計顯示，我國14 個集中連片特困地區都處于重點生態功能區，42.9%的國家禁止開發區域位于國家扶貧工作重點縣。[11]對于這類經濟發展相對落后、基本公共服務薄弱、生態環境資源豐富而保障基礎脆弱的生態敏感地區，如果依靠GDP 增長的傳統思路來解決貧困問題，很容易出現為了經濟發展和公共服務短暫提升而過度開發資源造成生態環境急劇惡化的后果，最終掉入“環境貧困陷阱”而積重難返，甚至影響整個國家的生態安全。面對生存權、發展權與環境權之間的內在張力，制度化的補償機制被認為是填補權利人損失、緩解利益沖突、平衡利益格局的有力工具。西方學者通常強調市場化生態補償機制的重要性，他們認為由于環境資源具有產權屬性，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，建立反映生態系統價值的市場價格機制，能夠有效解決污染負外部性和環境保護正外部性問題。事實上，由于環境保護的受益和成本分攤的非對稱性，利益相關者并不會顯示他們的真實偏好，對于外溢性較大的公共服務，單純的市場機制極易出現次優結果和供給不足問題。因此，在扶貧減貧導向的生態補償機制運用中，我國發揮社會主義制度優越性，更加注重政府財政的引導和扶持功能。

我國生態補償與扶貧脫貧對接主要采取以下方式：一是將貧困人口所承包的部分耕地納入退耕還林工程，國家無償向退耕農戶提供糧食、生活費和種苗造林費補助。如2014年《新一輪退耕還林還草總體方案》規定，退耕還林中央每畝補助1 500元，其中通過財政專項資金安排現金補助1 200元、通過預算內投資安排種苗造林費300元。從2017年起，種苗造林費補助標準提高到400元。地方人民政府可在不低于中央補助標準的基礎上自主確定兌現給退耕農民的具體補助標準。二是建立貧困地區生態補償資金分配與生態保護成效掛鉤的激勵約束機制。如生態補助在當年生態保護驗收合格后發放，對生態環境質量惡化的地區，地方政府則扣減轉移支付資金。三是提供生態建設崗位補償。國家實施防護林體系建設和石漠化、荒漠化治理等生態修復工程，吸納當地具有勞動能力的貧困人口參與工程建設工作，使其獲得合理的勞務報酬；或者政府將貧困人口聘用為自然保護區和公園的生態管護員，使其獲得穩定的工資性收入。以林業管護為例，截至2018年初，全國選聘建檔立卡貧困人口生態護林員37萬人，人均增收6 000元以上，帶動了130多萬人增收和脫貧。[12]

生態補償扶貧不僅使貧困人口獲得了直接的貨幣化補助，還改善了貧困地區生態環境，提升了涵養水源、蓄洪防澇、防沙固沙的能力，有利于大幅減少貧困地區因泥石流、山體滑坡、水災、旱災等自然災害造成的經濟損失，同時，為貧困地區發展林業、果業、畜牧業、養殖業等特色農業和生態旅游業奠定了自然生態基礎，有利于補助式扶貧逐步向開發式扶貧的實質轉變。

2.發展生態產業，使貧困人口獲得經營性收入。習近平總書記強調，“產業增收是脫貧攻堅的主要途徑和長久之策”。[13]（P83）我國很多貧困地區擁有獨特的自然地貌風光和豐富的生物多樣性，這些自然地理條件和資源稟賦是區域產業形成與發展的源初驅動力，通過從外部輸入一定的人力資源和管理技術等，可以優化配置生產要素使資源優勢有效轉化為產業經濟優勢，將綠水青山轉變為金山銀山，走上脫貧致富的小康道路。

目前我國貧困地區的生態產業主要有兩種類型。一是利用當地氣候環境和現有草地、湖泊等自然資源發展市場需求旺盛、經濟價值較高的特色農林畜牧業和中醫藥產業。比如，江西樂安縣利用當地林業優勢，發展集藥材、食用菌、果業、禽畜、蜜蜂養殖等為一體的林下經濟，畝均增收3 000元以上，[14]拓寬了農民致富的多元化渠道。另一類是利用貧困地區自然景觀保存完整和區域特色文化資源的優勢，打造景區觀光、民俗文化體驗、生態康養、生態科普等生態休閑產業。如甘肅康縣依托高達75%的林草覆蓋率發展鄉村旅游和康養產業，2018年全縣接待游客達185萬人次，綜合收入超過7億元，2 260戶8 800名貧困人口實現高質量脫貧。[15]

值得注意的是，“開展特色產業，需要一定經營規模……不是隨便一家一戶就能干得了的”。[13]（P64）考慮到農戶主體土地規模小、生產能力弱等產業發展的主客觀制約，我國生態產業扶貧強調培育新型農業經營主體，鼓勵分散的農戶組織起來，與龍頭企業聯合組建特色產業合作社，形成“政府扶龍頭、龍頭建基地、基地連農戶”的產業扶貧體系。如貴州省黔西南州晴隆縣成立草地畜牧中心，組織農戶在山地種植牧草和養殖肉羊，在產業實施前期，政府為農戶修建羊舍、購買養羊相關農機器械等基本生產資料提供補貼和貸款貼息；在產業扶貧投入階段，中心對農戶開展養殖技術培訓指導；在產業扶貧后期，政府集合各方力量擴大宣傳，打造肉羊品牌。隨著產業的發展，種植業、飼料加工業、肉羊屠宰業、運輸服務業等相繼發展起來，形成了更長的產業鏈。據統計，農戶年均收入可達3萬元以上。[16]“晴隆模式”成為石漠化治理與產業扶貧相結合的典范。

總之，我國貧困地區立足當地資源，宜農則農、宜林則林、宜牧則牧、宜開發生態旅游則搞生態旅游，不僅使貧困人群獲得了實際的經濟收入，還使貧困人口在生產實踐中提高了技術水平和自我發展能力，從而實現物質生活和精神文化的雙脫貧。此外，生態產業扶貧還具有社會效益，如提升了農村女性素質，有利于打破貧困文化傳遞機制；農村剩余勞動力實現本地就業，有利于減少留守兒童數量等。

3.易地生態移民，使貧困人口生產生活條件得到根本性改善。我國還有部分深度貧困地區分布在環境惡劣、資源匱乏的深山區、偏遠區、高寒區等，通水、通路、通電等成本很高，治理地質災害以及災后修復工程耗資龐大、效益低下，因而實現脫貧和鞏固脫貧成果都存在很大不確定性。對于這類“一方水土養不活一方人”的貧困地區，我國生態扶貧主要采取遷移手段，綜合考慮貧困人口的遷移距離、搬家費用、文化背景、社會適應性等因素，按照就近就地轉移的原則，將他們搬遷至自然條件良好、基礎設施便利的公路沿線、工業園區和縣城附近，克服資源環境的主導性限制和強約束狀況，達到異地脫貧的目的。

生態移民扶貧的本質是對貧困人口生計空間的再造和空間資本的重塑，推動這種再造與重塑最重要的就是經濟組織和制度安排。在生態移民扶貧模式中，我國積極探索生態移民與產業化、城鎮化戰略相結合的多維機制。政府對搬遷移民進行整村集中安置，提供居民基本公共服務，支持發展特色產業，或者插花式分散安置，包括允許一些移民投親靠友，少數移民被安置在自然條件較好的村莊中，與村莊原居民插花居住，鼓勵移民安置點周邊企業優先吸納生態移民群眾就業，最大限度避免移民在新居住地因社會資本薄弱和社會支持缺乏而產生“次生貧困”問題。2012 年以來，國家累計安排中央預算內投資404 億元，撬動各類投資近1 412億元，搬遷貧困人口591萬，地方各級統籌中央和省級財政專項扶貧資金380億元，搬遷貧困人口580多萬，[17]基本實現了“一年搬遷，兩年定居、三年溫飽”的目標。

易地生態移民使貧困人口走向了開放的社會系統之中，擺脫了貧瘠的土地，告別了原始粗放的耕作方式，打破了原來固守的傳統思維方式、生活習慣、生產模式，推動了思想觀念和收入來源的根本轉變。有學者對寧夏10個移民村804戶的調查顯示，在異地搬遷之前，他們的收入以種植業和養殖業為主，只有不到10%的被訪戶的收入主要依靠外出務工，但是在搬遷以后，超過60%的被訪問農戶的收入主要依靠務工收入。[17]易地生態移民還有效降低了遷出區人畜的負載，使生態環境在隔離人為因素侵擾的狀況下可以得到自行恢復。此外，中國通過易地搬遷解決貧困的人口主要分布在民族地區、邊疆地區，因而生態移民扶貧不僅加快了民族地區、邊疆地區工業化、城鎮化和農牧業產業化的進程，而且有利于促進民族團結、邊疆鞏固和社會和諧穩定。

三、進一步推進生態扶貧的政策建議

生態扶貧是我國綠色發展與減貧脫貧兩大戰略深度融合的時代產物，黨的十八大以來，我國在生態扶貧實踐中積累了不少經驗，形成了一些有價值的案例和樣本，不僅有利于推動貧困人口的可持續脫貧致富，而且有利于補齊全面建成小康社會的生態短板，使全社會共享良好生態環境的綠色福利。此外，中國生態扶貧還具有重大世界意義，不僅為其他國家尤其是發展中國家的減貧工作提供有益的參考，推動開創21世紀人類反貧困事業的新紀元，而且還是對“中國環境威脅論”的有力駁斥，以雄辯的事實向世界證明，中國走的是和平發展道路，不僅不會造成威脅全球的環境危機，而且還在發展過程中不斷保護和修復自然環境，為推動人類文明可持續繁榮進步作出了重要貢獻。當然，我們也要看到，我國生態扶貧在具體實際工作中還存在一些需要完善之處，筆者認為，提升我國生態扶貧成效的關鍵是要最大限度地激活土地、市場和主體三大要素。

1.規范完善農村土地流轉制度。土地資源是最基本的自然資源，馬克思常以廣義的土地來指代自然資源，生態扶貧首先應該著眼于土地資源。改革開放之初，我國實行土地家庭聯產承包責任制，在堅持土地集體所有權的基礎上，明確農民作為相對獨立的經濟實體享有對土地的使用權和收益權，極大地調動了億萬農民的生產積極性，解決了大多數農民的基本溫飽問題，這是中國大規模擺脫貧困的成功實踐。

隨著中國特色社會主義進入新時代，黨中央進一步釋放土地權利，賦予農民土地流轉權。2014年中央明確提出，在農村土地集體所有的前提下，農戶家庭是土地的唯一承包主體，具有承包地經營權轉包、出租、互換、轉讓、抵押、擔保以及其他流轉方式等權能，全面開展農村土地確權登記頒證工作，允許農民運用土地謀取更多合法權益，為開展生態扶貧提供了穩定的制度保障。但是，在土地流轉工作中也存在一些突出問題和潛在風險，影響了生態扶貧的實際效果，甚至可能引發新的貧困問題。諸如：有承包土地意愿的貧困人口往往沒有足夠資金流轉進來更多土地；土地流轉出去之后常常用于其他非糧化用途，使得農民收回土地后難以繼續耕種而失去生計保障；流轉過程缺乏監督，出現土地流轉權賤賣甚至強制農民土地流轉的現象，嚴重損害農民利益；正規金融機構只愿意接受規模經營主體的土地抵押融資，小規模農戶的融資難題并沒有因為土地確權得到明顯改善。因此，完善土地流轉的配套體系是充分發揮土地資源要素在生態扶貧中重要作用的緊迫要求。具體而言，要建立針對貧困人口的土地流轉金融貸款和財政補貼政策，使他們有能力從外出務工者和在城市安家落戶者那里流轉入更多良田，以通過農業生產獲得更多收入；要規范土地流轉程序和合同，健全征地爭議調處裁決機制，特別是要規范規模經營主體的農地使用邊界，保證農民地權的安全性和長遠生計；要構建完善的農村土地金融市場體系，為農民流轉土地提供信息發布、法律咨詢、價格評估、合同簽署指導、抵押融資等服務，使貧困人口土地資源能夠較為便利地轉化為現實資本。

2.創新發展“生態+”新業態。實施精準扶貧脫貧戰略,不能只靠“政府之手”的資金援助和政策傾斜，更要用好“市場之手”，發揮好市場在扶貧資源配置中的作用。如前所說，發展生態產業是生態扶貧的重要策略，取得了明顯成效，但是，當前我國生態產業的經營模式比較單一，主要集中在生態農產品和生態旅游領域，產業鏈較短且附加值有限，還不能完全滿足社會多元生態需求，生態產業的扶貧致富潛力尚未完全發揮。創新發展“生態+”新業態，加快培育生態產業發展新動能是推進生態扶貧工作的關鍵所在。

首先，貧困地區的鄉鎮政府要深入開展市場調查研究，把握市場需求量、市場供給度、消費者偏好、營銷渠道、發展前景等市場信息，依據本區域自然資源稟賦科學選擇特色生態產業，防止一哄而上、整齊劃一、搞運動式推進等短平快行為。需要強調的是，近年來很多地區大力推進“一村一品”“一鄉一業”，短期內確實使農民收入顯著增加，但是這種單一化的生態產業模式存在巨大風險，很容易因過度擴張單一資源而傷及生物多樣性，破壞當地農業的可持續發展能力。比如，東南沿海某縣通過大規模茶葉種植，使這個多年的貧困縣一躍成為全國經濟發展“百強縣”，但近年來，單一的茶葉作物種植使得生物種類迅速減少，破壞了生態系統的穩定平衡，茶葉品質下降而且產量過剩，給當地企業和農民帶來巨大經濟損失，也給當地政府創新產業發展工作增加了不少壓力。可見，生態產業扶貧要遵循生物鏈規律，因地制宜發展多種經濟作物立體種植，兼顧其他物種的生存繁育和資源承載力，在此基礎上的產業才能可持續高質量發展。

其次，要深度發掘自然資源新功能，培育新業態、提升價值鏈。比如，政府對企業碳排放管控的規制派生出大量碳匯市場需求，而許多貧困地區森林資源豐富，完全可以與公司簽訂碳匯經營合同，通過出售溫室氣體減排額度獲得額外收入，創新實現林木的生態經濟價值。此外，還可以利用貧困地區的民族、歷史和人文要素，推進生態與教育文化等產業深度融合，創造新的生態產業精準扶貧模式。

3.提高貧困人口的生態經濟意識和技能。習近平總書記多次強調，“扶貧要同扶智、扶志結合起來。智和志就是內力、內因，沒有內在動力，僅靠外部幫扶，幫扶再多，也不能從根本上解決問題”。[13](P141)生態扶貧相比其他扶貧方式更是需要扶智，因為生態治理與環境保護具有一定周期性，但貧困地區群眾又急于在短期內脫貧，往往為了眼前生計通過掠取自然資源和污染生態環境獲得“快錢”，可能對實施生態扶貧積極性不高甚至產生一定抵觸情緒。對此，首先要轉變貧困群眾的思想觀念。農民最講“眼見為實”，講十遍不如看一次。生態扶貧要用典型范例引路，介紹周邊地區產業致富的經驗，充分發揮榜樣的力量，讓貧困地區的干部和群眾普遍接受一次生態經濟教育，促使他們從中受啟發、找差距、增信心，認識到自己長期生活的土地上的自然資源就是潛在的“金山銀山”，激發他們將綠水青山變為“金山銀山”的內生動力。其次，要增強貧困群眾生態脫貧的能力。種什么、怎么養、去問誰，是貧困群眾發展生態產業以及提高生態保護成效的突出問題。習近平總書記指出：“縣級黨委是全縣脫貧攻堅的總指揮部，縣委書記要統攬脫貧攻堅，統籌做好進度安排、項目落地、資金使用、人力調配、推進實施等工作。”[18]在生態扶貧中，要發揮縣級政府集聚全縣專家人才的作用，組織專家深入田間地塊，充分了解貧困村自然條件的優勢和劣勢，提出科學的生態產業發展規劃；要采取專家現場培訓指導、咨詢服務等方式，對貧困群眾開展特色農林技術、生態旅游服務、勞動力轉移就業、網絡推廣營銷等職業技能培訓，提升貧困人口的生產能力、信息化能力和風險防控能力。此外，在生態扶貧的前期階段，需要通過訂單的方式為貧困群眾的產品銷售托底，如政府、企業與貧困農戶簽訂生態農產品訂購合同，通過食堂使用、渠道推薦等方式幫助貧困戶宣傳和銷售農產品，解決貧困戶產品運不出、賣不掉、價不高等問題，提高貧困戶的生產積極性。