論生態環境修復責任制度的完善*

邱玉梅,李 卓

(1.湖南師范大學,湖南 長沙 410081;2.長沙市岳麓區人民法院，湖南 長沙 410006)

2012年11月，黨的十八大作出了“大力推進生態文明建設”的戰略決策，提出要通過實施“重大生態修復工程”來改善當前嚴峻的生態環境，因此，“完善生態環境修復制度”應運而生。環境修復作為生態文明建設的重要內容之一，為實現生態環境的良好發展奠定了基礎。但由于針對環境本身損害的法律規定過于抽象、模糊，并且其救濟方式以停止侵害、損害賠償為主，很難使被破壞的生態環境恢復到原有狀態。為此，2014年最高人民法院通過的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《2014司法解釋》)明確了生態環境修復一詞，規定針對環境公共利益損害有關組織可以提起訴訟，責任承擔方式包括修復生態環境。這說明從國家層面已經意識到僅僅運用私益性的補救措施是不夠的，還應把視域擴展到具有公益性的生態環境上來，以此改善已經被污染和破壞的環境，這才是可持續發展的路徑選擇。

一、生態環境修復責任制度概述

一項制度的建立是源于社會問題不能被自主解決，且缺乏治理的動力而推進的，為了應對出現的社會問題，需要通過制度的規范來引領社會行為的發展。生態環境資源作為社會公眾所享有的公共物品，其天然屬性決定了任何公民都可以擁有并享用。但是由于“公地悲劇”的出現，任何環境資源使用者都有可能為了謀取自身更大的環境利益，不惜犧牲他人利益，而導致公共生態利益的匱乏。這種以犧牲他人利益來謀取自身福利的做法使得公共資源的數量極速減少、質量嚴重下降，導致了個人、單位的專有利益與公眾的環境集體利益產生了重大沖突(1)蔡守秋.論公眾共用物的可持續供給[J].江漢論壇，2014，(12)：60-67.。為了解決這種日益嚴重的社會矛盾，從20世紀70年代開始，許多國家開始關注生態環境整治、修復問題，并且將環境修復確立為一項法律原則或基本制度，配套一系列的具體措施保障其落實。如美國為了加強對有害物質釋放的嚴格責任，1980年頒布了《綜合環境反應、賠償和責任法》。在內容的設計上，其規定了嚴格的生態環境修復責任制度的歸責原則，并且對范圍進行了限定，如果行為人盡到了合理的注意義務，不會因為產生的風險而承擔嚴格責任(2)Alexandra B. Klass.From Reservoirs to Remediation: The Impact of CERCLA on Common Law Strict Liability Environmental Claims Wake FOREST Law Review. 2004, Vol.39.；日本規定了責任人嚴格的無過錯責任；歐盟則規定要求侵害者承擔無過錯責任。無過錯責任的承擔方式包括消除污染，賠償污染費用和對環境破壞的補償費用。對于環境損害賠償范圍，美國、法國和英國均分為傳統損害賠償和支付環境修復費用兩種。針對修復對象，德國以采礦區和重工業區的環境治理和修復為主，設置專門的治理機構并實行生態修復的保證金制度；日本著重于治理土地污染與災后的生態環境重建與修復。對于可以提起環境損害賠償責任的主體，美國的《超級基金法》、歐盟的《環境責任指令》和《愛爾蘭環境責任條例》都確立了基于公共信托理論由有關主管機構代表國家行使職權，責令行為人承擔賠償損失和生態修復的制度。我國在生態環境修復責任制度方面的規定還比較分散，有些法律如《海洋環境保護法》雖然規定了有關主管機關有要求責任主體賠償損失的權力，但是并沒有規定行為人修復海洋環境損害的義務。

生態環境修復責任制度是指造成環境損害的主體主動修復受損環境，使之恢復至基線狀態的一種法律責任承擔方式。關于其性質，國內學者發表了各自的觀點。呂忠梅教授認為生態修復責任關系到社會公共利益，民法研究的是私人利益，因此，把生態修復責任歸入到民事法律責任中不妥(3)呂忠梅，竇海陽.修復生態環境責任的實證解析[J].法學研究，2017，39(3)：125-142.；李摯萍教授認為生態環境修復責任是以維護生態環境利益為中心、以救濟受損的生態環境為本位的法律責任設計。從生態修復責任性質研究可以看出它是以修復生態環境，致力于保護環境本身，保護公民的公益性環境權利(4)李摯萍.生態環境修復責任法律性質辨析[J].中國地質大學學報(社會科學版)，2018，18(2)：48-59.。筆者也認為，環境損害意味著生態系統內外部關系、結構、功能等方面的損害，它是社會公共利益的損害，是公民環境權的損害，所以生態環境損害修復責任作為一種特殊的環境法律責任體系，通過行為人作出修復生態環境的行為，或替代采取支付生態環境修復費用等責任承擔的具體方式，使受損環境得到救濟，以恢復生態系統原有的功能。生態環境修復救濟的是公民的環境權益，突破了傳統權利在救濟環境損害方面的缺陷。同時，隨著環境公益訴訟的發展，判決中更多地體現了將生態環境修復這一責任承擔方式，作為救濟環境公共利益損害的主導性救濟方式。如2015年審結的38件環境民事公益訴訟中，就有23起要求承擔生態修復費用或承擔修復生態環境的責任(5)鞏固.2015年中國環境公益訴訟的實證分析[J].法學，2016，(9)：16-33.。 筆者從裁判文書網中搜集到的2016年至2018年的環境民事公益訴訟判決案件共計33起，其中就有27件判決要求行為人修復生態環境或支付相應的環境修復費用。

二、生態環境修復責任制度存在的問題

(一)生態環境修復責任立法缺失

近年來，為了解決環境損害帶來的一系列問題，我國相繼出臺了一些規范性文件和司法解釋：如《生態環境損害賠償制度改革試點方案》《環境損害鑒定評估推薦辦法》(第Ⅱ版)、《2014司法解釋》、最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、最高人民法院《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等等。但這些規定大多停留在政策以及司法解釋層面，其規定的內容也比較模糊及概括，導致司法實際可操作性不強。

對生態環境修復責任制度是否保留在相關法律中也存在一定爭議。2016年6月第十二屆全國人大常委會第二十一次會議初次審議后公開征求意見的《民法總則 (草案) 》第 160 條第5項，將 “修復生態環境”規定在“恢復原狀”責任形式之后，也就是說，把它作為一種新的、獨立的民事責任承擔方式。但是在第十二屆全國人大常委會第二十四次會議再次審議后公開征求意見的《民法總則 (草案二次審議稿) 》中，卻沒有保留“修復生態環境”這一提法，以至于在最后通過的《民法總則》中并未將“修復生態環境”內容納入到民事責任的承擔方式之中。從上述立法活動可以看出，立法者對修復生態環境的責任承擔方式是否列入民法典的慎重考慮(6)呂忠梅，竇海陽.修復生態環境責任的實證解析[J].法學研究，2017，39(3)：125-142.。 正因為生態環境修復在立法上還未得到規范，且與此相關的法律及司法解釋也沒有完整表達，導致環境修復立法的進程被拖延，司法的統一也遭遇障礙。

(二) 生態環境損害認定困難

1.生態環境損害事實確認困難

承擔生態環境修復責任的前提是確認環境損害事實是否存在，若沒有造成生態環境損害，也就不存在承擔修復責任。與普通的民事侵權行為認定相比，環境侵權案件中生態環境損害的認定相對困難。在司法實踐中，由于環境問題的復雜性，侵害者為了逃避責任,往往否認環境損害是由其自身導致的。如在“泰州環境污染責任糾紛案”中，雙方當事人對是否存在危害結果存在較大爭議。被告主張其排放的廢酸經過一段時間的自凈功能，如泰運河、古馬干河水質尚已恢復至污染之前的狀態，未對生態系統造成損害，所以無需再通過采取相應的措施進行人工修復(7)參見最高人民法院(2015)民申字第三者1366號民事裁定書、江蘇省高級人民法院(2014)蘇環公民終字第00001號民事判決書。。而專家輔助人從其專業角度認為，雖然河流具有自凈功能，但由于環境容量的有限性，排放至河流中的副產酸達到一定程度時，若未開展及時有效的修復工作，水生態環境必定遭受嚴重的損害，加上物質的循環作用，污染源勢必會轉移到其他區域，屆時將會對河流的水質、河流沿岸、水體動植物及周圍生態系統造成嚴重的損害。在本案中，對環境損害事實的認定，專家輔助人和被告的觀點完全相反。那么，如何認定本案的損害事實呢？按照傳統侵權法的處理方式，為了使人們的一般行為自由在宏觀層面上與受害者民事權益救濟達到平衡，通常對復雜多樣的現實損害進行不同側面的截取，以此來保障兩者的均衡性(8)張新寶.侵權責任立法的利益衡量[J].中國法學，2009，(4)：4-32.。但是對環境侵權損害事實進行認定時，必須打破傳統侵權法對損害賠償的界定，有學者甚至認為生態環境損害的認定屬于一種風險判斷。因此，制定一套完整可行的認定標準，從多方面論證是否造成損害以及造成損害的原因，才能作為確定侵害者是否需要承擔生態環境修復責任的依據。否則會出現由于認定標準和認定技術方法的標準不同而導致在認定環境損害程度的差別(9)呂忠梅，竇海陽.修復生態環境責任的實證解析[J].法學研究，2017，39(3)：125-142.。

2.生態環境修復目標認定的局限性

生態環境修復目標是指生態環境修復所需要達到的程度。生態環境修復最理想的目標當然是達到修復前的狀態。但是否意味著達到了修復前的狀態，其生態環境的功能與價值也就回復到了初始狀態，這還有待于科學與技術的深入研究。因為生態修復是一個系統復雜的過程，可以說是牽一發而動全身。從目前的治理情況來看，環境被破壞后并不能通過簡單的修復達到初始狀態，這也為制定認定環境損害量化標準提出了難題。加上人類對破壞前的生態系統了解的不全面，很難縱向對生態壞境的功能做一個前后對比。因此，如何將生態壞境損害認定標準具體化以及如何量化生態修復指標就成了當前面臨的一個大難題。

(三)生態環境修復責任主體范圍過窄

生態環境修復作為一項責任體系，包括民事法律責任、刑事法律責任以及行政法律責任。本文僅從民事法律責任的角度進行探討。也就是說，在民事視域下主要追究的是直接承擔修復義務的行為人責任。直接責任人是造成環境損害的直接推動者，其承擔環境修復義務理所應當，但有時損害結果的造成并不僅由一方導致，很可能有其他潛在責任人，是他們的共同作用才導致了環境損害的后果。美國《超級基金法》中規定的責任主體就突破了現有直接責任人的范圍，規定潛在環境責任人的污染或破壞行為也需要受到法律的約束。其潛在責任人大致包括：處置污染物時營運處置設施的一方；為處置污染物的污染運輸方；合同約定處置污染物的相關第三方(10)劉平.美國如何界定土壤污染責任.學習時報，2016-08-18(002).。美國通過擴大環境損害責任的主體范圍，保障了環境修復責任的履行。而我國現有法律并沒有規定污染運輸方、污染處置設施一方等潛在責任人的行為責任。污染結果的最終造成也可能恰恰是直接責任者與這些潛在責任人的共同參與導致的。所以不能因為處罰了直接責任人而將這一部分人置于法律之外。同時政府作為環境監管者對環境的保護至關重要，其在環境損害中的主體責任也缺乏相應的規定。

(四)生態環境修復責任配套機制不健全

1.生態環境修復資金保障機制缺位

當環境侵害人拒絕履行或無法履行修復行為責任時，責令其履行經濟責任，這也是民事視域下生態環境修復的特征之一。《2014年司法解釋》第 24 條明確規定由被告承擔生態環境修復費用，并保障該項費用的妥善管理與運行。在環境民事公益訴訟中，一般由侵害人負擔生態環境修復費用這是不爭的事實。但為了保證生態環境修復的專業性和有效性，促進修復工作良性發展，第三方治理機構和治理市場逐漸興起并日趨完善。依靠侵害人提供的修復資金由專業的第三方及時有效的代為履行，不僅為生態環境治理贏得了時間成本，還解決了侵害人的技術難題。這一方式極有可能成為將來生態環境修復責任履行的常態而被積極推廣。因此，生態環境修復費用的履行是保障修復資金來源的重要途徑，它不論是在采取第三方代為履行的修復方式抑或是在自行修復中都扮演著相當重要的角色。因此，生態環境修復費用的專項管理以及使用，對推進生態環境修復責任實施的意義就顯得愈加重大。

雖然，《2014司法解釋》從宏觀角度對支付生態環境修復費用及訴訟中所使用的規則作了比較籠統的規定，但具體如何使用、如何管理均未提及。如在環境公益訴訟“泰州環境污染責任糾紛案”中，六家企業被判共同侵權，須共同支付超過1.6億元的環境修復費用。但是，這筆修復費只有一審法院在判決書中判明其將用于“泰興地區的環境修復”，在此后的二審和再審中，法院均未對修復費用的使用、管理事項作出具體的表述。如果僅僅只是判決侵害人承擔修復費用而不對該費用的使用、管理作出具體判決，必然會導致執行難，那么充分發揮生態環境修復的功能及其作用也將成為一句空話。

2.生態環境修復責任監督制度缺失

的確是胡鬧。西雙說，假如我們真的又產生感情，真的對那段婚姻戀戀不舍，婚后真的可以夫妻恩愛白頭偕老，復婚也未嘗不可。但是可以肯定的是，我與她，不可能再有絲毫感情——我指的是夫妻間的那種感情。我去看她，我借給她錢，都不過只是憐憫——我不忍心讓她死在那個出租屋里，就這樣。

由于環境損害的隱蔽性與長期性，它所造成的一系列后果無法在短時間內顯現出來，因此治理與修復環境污染是一個漫長而復雜的過程。在修復過程中，為了確保修復工作的順利完成，需要細致而有效地對整個修復過程進行監督。若缺乏這一監督機制，勢必導致環境治理部門在修復治理的范圍、投入的資金、修復目標的確認，以及資源的使用狀況等方面的自由裁量權過大而存在濫用的可能。

三、完善生態環境修復責任的構想

(一)完善生態環境修復責任的相關立法

完善的法律體系是嚴格執法的前提，是自覺守法的戒尺。健康有序的法治環境賴以生存的根源在于法制的統一。我國現行的環境保護法以及一系列政策法規中盡管提到了環境修復一詞，但都是以原則或理念的形式出現，在實踐層面不具有可操作性。其他個別單行法條文中也只是零散地分布著對環境修復的粗略規定：如《水土保持法》第16條規定，各級政府按照水土保持規劃，采取自然修復等措施履行相應的職責；《礦產資源法》第32條規定，開采礦產資源造成破壞的，采用復墾利用、植樹種草等措施來修復生態環境。2014年新環境保護法出臺后，對環境污染制裁的力度在一定程度上震懾了侵害者的行為，為生態文明建設鋪墊了良好道路，但一些單行法中有關環境修復的規定并未隨之進行相應的調整。現有關環境修復責任的立法與發達國家尚有不小差距。例如早在 20 世紀 70 年代，美國就制定了《資源保護及恢復法》，用以規范生態環境恢復。之后的1980 年又頒布了《綜合環境反應、賠償與責任法》，對環境修復主體、環境損害評估、修復的基金保障等都作了詳細規定：生態修復的主體不應該局限于政府，不能僅由政府為污染侵害者的過錯買單，污染侵害者更應該承擔生態修復的主要任務，而受益者也要承擔一些補充責任；要統籌考量現有技術條件、修復成本和功能性，因地制宜地制定修復目標，不能盲目追求環境目標最高值；對于修復資金來源方面，通過司法實踐積累的相關經驗，采取不同形式的類型來保障生態修復的資金來源，包括財政撥款、對責任人的罰款、環境修復保證金、環境保護方面的稅收等。因此，我國可以借鑒其有益經驗，植根于我國當前環境修復的實際，因地制宜地制定出契合現有國情的相關制度，如對責任主體、修復方式等內容在《環境保護法》中予以細化。

(二) 完善生態環境損害評估機制與修復目標

1.完善環境損害評估機制

環境遭受人為損害之后，因估算環境損害程度和環境修復費用具有主觀性和不確定性，導致地區差異較大。這就要求通過立法來規范環境損害評估，用統一科學的方法計算損害程度、修復過程的方法及當地的環境要素。因其具體計算過程需要依賴生態環境與數學統計等專業知識，所以應由具備相關資質的專業鑒定機構進行鑒定評估，明確修復費用后，再由法院決定是否采納(11)於方，張紅振，牛坤玉，謝光軒.我國的環境損害評估范圍界定與評估方法[J].環境保護，2012,(5)：25-29.。

評估環境損害首先要了解受損原因以及受損范圍。有的生態環境損害不單單限于某一環境要素的損害，很有可能是因為某一環境要素的損害，從而牽涉到其他環境要素的損害，進而導致更大范圍生態環境的不利改變(12)呂忠梅，竇海陽.修復生態環境責任的實證解析[J].法學研究，2017，39(3)：125-142.。因此，深入了解受損原因，準確把握受損范圍、環境要素，是修復生態環境的基礎。由于生態系統自身具備的自凈功能與納污能力，如果可以確定生態環境的損害沒有超過環境承載容量，則不需要額外采取措施加以干預。因此，修復的前提是對生態環境損害的“量”進行判斷。

而“量”的判斷涉及專業技術問題。現行辦法是一般先由權威專業機構發布技術標準，把環境損害“基線”確定下來，然后以 “基線”水平作為評定“環境損害”有無的標準，法院再通過對環境損害水平的觀測與評判，作出最合乎科學的事實認定。這種通過對比基線水平的方法雖然是以先前環境水平為參照，但與民法中的 “物” 的判斷標準和方式不同，生態環境損害的評估不能僅局限于外在狀態是否變化，更注重對生態系統的整體性或內在體系要素進行評判。因此，由立法部門會同有關專業機構制定統一科學合理且具有可操作性損害評估衡量標準非常必要。

2.明確科學合理的修復目標

制定環境修復目標時需要考慮的首要問題是如何將社會共識貫徹到修復方案的每個細節，這是環境修復公益性的重要體現。其次是科學問題，也就是利用最佳的方法尋求結果的最優化，通過設置一系列制度安排來解決修復的難題，從而達到更好的環境修復結果。目前，修復制度的可行性最需要考慮的是物質條件和技術條件，既需要一定的經濟支撐，也需要切實可行的技術保障，最后還要結合對當地的生態環境所做的價值評估等進行可行性論證。但是，作為公共利益的救濟措施，僅僅關注直接修復目標還是不夠的，一個完善的目標體系至少應包含以下兩個方面：

第一，受損自然生態系統的修復。傳統上的法律只是將關注重點放在了生態系統的財產價值上，即通過追究行為人的行為與經濟責任進行修復，而忽略了對生態系統生態價值的救濟。環境問題的復雜性決定了恢復生態系統的原有功能及價值遠比單純的排除損害和外部改善更有意義，所以制定目標體系一定要秉承生態服務功能最優化的宗旨綜合考慮。

第二，環境修復必須考慮環境的整體性。即在修復過程中，要著眼于生態系統全局，兼顧該系統內現存的良好環境要素。順應自然規律，重點關注環境各要素之間的相互影響、彼此聯系，例如土壤和地下水，它們存在于同一生態系統內，相伴而生，一旦土壤受到污染，也會因為環境要素的流動最終殃及與其密切聯系的地下水。盡管我國對于地下水的關注日趨系統化、科學化，但對它的治理仍然停留在土壤或場所表面的修復位置上，缺少對土壤因素或其他關聯因素的統籌考慮。對此，我們可以借鑒我國臺灣地區的做法，即把土壤及地下水當成一個整體，統一進行預防與整治、監督與執行，并且規定農業、衛生、水利、工業、地政、營建等多個治理主體共同參與。

(三) 擴大生態環境修復責任主體范圍

環境損害修復責任的確定其首要任務就是明確相應的責任承擔主體，通過制度來區分不同主體在生態修復中的權利義務關系，這是建立整個生態修復制度的一個難點(13)魏旭.生態修復制度基本范疇初探[J].甘肅政法大學學報，2016，(1)：01-10.。鑒于生態環境修復項目的持久性、復雜性，再加上投入資金巨大，實行單一的法律責任主體體系是不現實的。

我國環境保護法第6條規定：“企事業或生產經營者有防止環境損害的義務并承擔不履行該義務相應的責任。”基于環境正義的需要，“污染者負擔”原則在生態環境領域已形成共識并成為環境法的基本原則。但是在現實情況下，可能會出現污染者或破壞者已“另立門戶”，或者與其他主體進行合營合并以及自身分散為多個主體等等情況，從而導致污染或破壞生態環境的修復主體無法確定的情形。事實上，不管企業是合還是分，后者仍是前者債權和債務的承擔者，因此，法律的規定應該把責任主體擴展到基于承繼關系的承繼人身上，促使相關主體積極承擔修復義務，杜絕相關責任主體的僥幸心理。

此外，增加潛在責任人的修復責任，并規定對責任主體(包括潛在責任人)實行嚴格的無限連帶責任。這方面我們可以借鑒美國《超級基金法》的規定，將造成污染的運輸方、污染處置場地所有的潛在責任人納入到責任承擔主體之中，同時將政府作為責任主體規定在相關法律中，以此擴大責任主體范圍。

(四)完善生態環境修復責任配套機制

1.健全生態環境修復基金和保證金制度

環境修復基金是環境修復目標實現的保障。環境修復基金主要來源于各級政府的財政撥款、社會捐助以及相關責任主體的罰金等，它既可以用于環境修復，也可以用于支持環境保護行動。當侵害者無力承擔修復義務時，可以通過環境修復基金，把個體承擔的責任移轉給國家、社會或多個企業承擔，并配套責任追償機制從而實現環境修復的最終落實。與此同時，為了保障生態開發主體審慎對待生態環境，還可以建立環境修復保證金制度。如國土資源部頒發的《礦山地質環境保護規定》就明確，采礦人作為礦山地質生態恢復的義務主體，應繳納一定數額的環境治理恢復保證金。這種保證金的形式對生態環境修復費用的保障效力是最強的。在繳納保證金時，為了避免小企業沉重的經濟負擔，可以采取分期付款的方式交納。因此，在今后的環境保護法修改中，相關法律可以增加環境修復基金和保證金制度的內容。

當然，建立統一的環境修復資金制度，首先必須明確生態環境修復資金的所有權，以及它的收支、責任主體、適用范圍、監督主體、運行管理等。其次要確定修復資金的來源：如環境賠償款、環境稅費、政府撥款等。最后通過墊付追償的方式合理使用資金。只有制度的規范才能使責任方承擔的生態環境修復費用落到實處。通過社會化的救濟雖然能有效緩解責任人環境損害壓力，保護受害者的權利，但是在生態環境修復制度框架內，這一方式只能作為補充性、墊付式的救濟方式。環境污染直接損害者理應承擔主要的修復任務，否則將繼續盛行個人行為由政府、社會買單的不良風氣。

2.構建有效的環境修復責任監督制度

(1)公眾廣泛參與的環境修復責任監督制度

環境問題來源于公眾，解決環境問題的最強動力也來自于社會公眾。如要充分調動社會公眾的積極性，必須將《環境保護法》的公眾參與原則和《環境保護公眾參與辦法》貫徹始終。公眾的監督可以彌補環境行政保護的失靈以及環境公益私法救濟的空白。如上所述，環境保護并非私益，如果出現環境問題看不到社會公眾的利益訴求，極不利于環境公共利益的維護和社會可持續發展。如果公民的利益訴求能夠被決策者采納，在一定程度上可以避免決策的任意性和盲目性。公眾一旦發現環境損害違法行為或在生態環境修復責任執行中存在的問題，及時向有關行政機關反映，對于生態環境修復地有效實現具有積極意義，這也是生態環境保護的內在需求，此其一。其二，依法設立相應的社會組織(中立機構)并賦予它一定的法律地位，也是實現公眾參與監督的一種有效方式。其三，為了保障公民的知情權，可以將相關資源環境開發者的開發行為進行必要的信息披露，讓開發行為在陽光下運行，以便社會公眾能夠清晰地了解環境污染的原因、損害程度、修復方式、修復結果，只有這樣才能更好的實現社會監管，否則，很有可能因為信息的不對稱使群眾的監督成為一句空話。其四，可以參照環境影響評價中公眾參與的相關規定。即在編制生態環境修復方案時不僅可以讓公眾廣泛參與，還可以向法院申請聘任專業第三方機構，對有關生產、生活項目造成的環境影響進行綜合評估，提出專業意見，保證信息的專業化及客觀度。

(2)確定具體的監管模式、監管手段

根據環境污染問題的產生與解決，可以分為事前預防、事中治理、事后修復三個階段。首先，將對生態環境產生不利影響的行為納入前期項目可行性評估報告之中，既列明影響的范圍和程度，又注明修復方案和修復效果以及替代方案，從而為項目的后續運行提供參考；其次，對相關項目的實施進行必要的監督檢測，確保各項污染指數控制在合理的范圍內，一旦突發污染損害，及時啟動應急機制和替代方案；第三，對環境修復結束后存在的一時難以治理的部分不能聽之任之，要制定出詳細的控制防護預案和修復計劃，分階段落實。

(3)引入多元監督主體

一是環境民事公益訴訟的專業性社會組織。其作為環境公益訴訟的原告對環境修復的監管有特殊的意義，對此應給予必要的支持。由于專業組織的特性，使他們對于侵害人的行為方式、損害程度及相關損失的了解可能比司法行政機關了解得更全面更細致，這樣就有便于與侵害者進行高效率的對接。無論是在調查取證階段，還是庭審質證乃至法庭辯論階段，都應是司法行政機關有力的輔助。該組織的外部監督能夠促使相關侵害人嚴格落實修復義務，提高生態環境的修復效率。

二是引入審計監督主體。生態環境修復資金是為了維護公共利益建立的專項資金，資金的管理和使用理應接受社會監督。對公益訴訟的專項資金的監督可以引入審計監督，由審計部門規范環境修復資金的正常運行。審計部門作為獨立的第三方，不存在利益博弈而具有相對客觀性，其憑借專業的審計方法實現對修復資金的有效監管不但合理而且可行。在具體操作層面，審計部門可以采取“一案一審”的方式，對管理人使用專項資金的情況進行規范審計，確保專項資金的使用符合相關規定。

三是增加各級監察委員會對環境的督察。根據《中華人民共和國監察法》第1條的規定：“……實現國家監察全面覆蓋……”之規定，可以在監察法或其他有關環境立法中增加監察委員會作為監督主體。

四、結語

生態環境修復責任是為了救濟生態環境、適應環境民事公益訴訟需要而延伸出的責任形式。盡管現階段在法律上尚未形成完整的體系，但隨著環境民事公益訴訟的發展，生態環境修復責任已日漸完善，生態環境質量也得到了較大程度地改善。

環境修復作為一項新的法律制度工具，首先需要一系列的立法對其進行目標定位，才能在實踐中有效地解決環境問題的種種困境。生態環境的損害意味著公共利益的損害，它不同于傳統的人身、財產損害，不能將環境損害納入到侵權法的保護范疇之內，應當單獨構建并逐步完善生態修復法律制度，這不僅符合我國經濟社會可持續發展的要求，也是建立環境友好型社會形態的內在要求。