土地供給側改革新路徑“標準地” 改革杭州樣板與全國意義

黃忠華，馮 娟，杜雪君，金 晶

（1. 華東師范大學經濟與管理學部，上海 200062；2. 杭州市發展和改革委員會，浙江·杭州 310020；3. 上海師范大學商學院，上海 200234；4. 浙江工業大學管理學院，浙江·杭州 310023）

1 土地供給側改革內涵與“標準地”改革背景

土地供給側改革是以土地供給和配置利用方式變革促進經濟發展方式轉變和結構優化，是穩增長、促改革、調結構的重要途徑。土地是中國經濟增長的重要工具，然而當前產業用地供給粗放、利用低效和監管失靈等問題嚴重，威脅中國經濟可持續發展[1]，突出表現在：首先，土地資源要素日益緊缺，生態環境約束趨緊，現有粗放供應和低效配置模式不可持續，高質量產業投資項目落地難問題亟待解決[2-3]；其次，產業投資項目審批周期長，涉及事項和審批部門多，增加企業運行成本，影響營商環境和高質量項目投資積極性[4-5]；最后，產業用地投資項目缺乏有效監管考核和退出機制，土地低效配置嚴重，制約產業高質量轉型發展[6]。

為推動土地供給側改革、優化營商環境和促進經濟高質量發展，“標準地”改革在浙江應時而生。“標準地”是指在完成區域能評、環評等區域評估基礎上，帶固定資產投資強度、畝均稅收、單位能耗標準、單位排放標準、容積率等指標出讓的國有建設用地。“標準地”改革是政府提前通過將產業用地設立標準打包出讓，大大減少過去企業需辦理的繁雜手續，減少“尋租”行為，并提升土地要素供給和配置效率。“標準地”改革是深化“最多跑一次”改革而做出的一項重大制度創新和改革舉措，也是深化土地要素市場化改革，推動營商環境優化和項目全生命周期管理的關鍵措施。

浙江是全國“標準地”改革的發源地，其改革于2018年3次獲得國務院肯定和通報表揚。2017年8月，袁家軍省長在浙江省政府第十次全體會議上提出要推行“標準地”制度，并要求2017年先在德清試點，2018年在全省推廣。杭州“標準地”改革始于2018年9月，以杭州市發改委聯合國土局出臺《杭州市企業投資工業項目“標準地”工作指引》文件為標志。杭州的“標準地”改革在浙江具有典型性和示范性，其經驗對全國也具有重要啟示意義。

2 杭州“標準地”改革實踐與經驗

2.1 實踐

杭州“標準地”改革主要可分為兩個階段。第一階段，起步階段（2018年9月至2019年9月），也可稱1.0版本。為深化“最多跑一次”和“放管服”改革、優化營商環境，2019年9月杭州市出臺《杭州市企業投資工業項目“標準地”工作指引》，明確“標準地”改革要求和操作流程，有效推動了“標準地”改革，這一階段杭州市共出讓標準地299宗。第二階段（2019年10月至今），也可稱2.0版本，2019年10月“標準地”在線數字地圖推出，標志著“標準地”改革進入“2.0”時代。“標準地”數字地圖旨在打造“標準地淘寶城”，向全社會提供“標準地”項目、平臺及周邊配套等信息，有效解決土地供需雙方信息不對稱，降低企業交易成本，重新定義“標準地”招商模式，企業拿地由“找市長”變為“找市場”。

2018年10月至2020年7月（截至7月9日），杭州出讓“標準地”559宗，2019年實現全部工業用地“標準地”形式出讓。杭州“標準地”出讓呈現一些顯著特征。首先，從出讓時間分布來看，2018年出讓“標準地”62宗，2019年出讓“標準地”356宗，2020年1～7月出讓“標準地”141宗，2020年受新冠疫情影響，“標準地”出讓規模略有下降。其次，從出讓區位分布來看，富陽（111宗）、臨安（96宗）、建德（88宗）、中心城區（72宗）、余杭（71宗）等區縣出讓工業“標準地”宗數居前列。最后，從出讓的產業分布來看，計算機、通信和其他電子設備制造業用地出讓宗數最多（67宗），通用設備制造業用地第2位（64宗），專用設備制造業次之（47宗），這與杭州主導產業有關。

2.2 成效與經驗

（1）豐富了工業用地“畝產論英雄”改革內涵

過去“畝產論英雄”只考慮畝產稅收和產出指標，未能將環境和能耗等指標考慮進來。“標準地”不僅將畝均稅收和投資等指標在供地階段明確化、提前化，而且還將環境和能耗等指標考慮進來，并通過“承諾制”手段將畝產論英雄改革進行了細化和深化。

（2）深化了“最多跑一次”改革實踐

“標準地”改革發軔于“最多跑一次”改革，政府提前完成土地區域環評、能評等工作，將過去土地出讓后置程序變政府代辦前置，極大節省企業交易成本、時間成本。過去企業催政府盡快完成審批手續，盡早開工投產。“標準地”實施后，發改委相關部門催企業盡快開工投產，效益迅速提升。避免了過去企業獲得土地后囤地炒地行為。工業企業項目投資在過去需跑多次、手續繁、周期長，“標準地”改革后，基本實現最多跑一次目標，縮減大量審批手續，縮短流程周期。

（3）加快了產業用地改革的綜合系統集成

“標準地”改革以工業用地改革為根基，并探索創新型產業用地改革，支持數字經濟、信息經濟等新興產業發展，同時倒閉優化傳統設備制造業、紡織業等產業轉型升級。產業用地改革是一項系統工程，涉及用地政策、用地結構調整與用地監管考核等。“標準地”改革以全周期管理為目標，并協同要素市場化配置、放管服和最多跑一次改革，推進了產業用地改革的綜合系統集成。

（4）優化了營商環境、降低企業的制度成本

杭州市推行“標準地”改革制度以來，有效優化了營商環境，大大減輕企業制度性交易成本。解決土地供需雙方信息不對稱問題，通過市場化和競爭方式選擇項目提升產業政策效率[7]，實現政府“帶標招商、一次告知”、企業“看圖下單、一圖打盡”，變企業拿地“找市長”為“找市場”[8]。

（5）推動企業社會信用體系建設

“標準地”改革加承諾制，基于企業信用機制的體系有助于推動企業社會信用體系建設。建立企業信用機制評價平臺，以激勵、獎懲為手段，掛鉤企業稅收、融資、拍地等環節。企業過去信用評價主要通過銀行單一評價機制，“標準地”改革根據企業承諾完成情況進行綜合評估，推動企業社會信用體系多元化建設。

（6）促進產業轉型和高質量發展

“標準地”對項目畝均稅收、固定投資強度、能耗水平、排放水平等指標設定底線，有助于企業自我對標和發現癥痛，創新和升級技術。對已完成指標企業通過獎勵政策不斷激勵企業提高效益、降低能耗和排放，實現企業高質量發展[9-10]。過去對低產量、高能耗、高污染產業主要通過行政手段強制退出，“標準地”改革以市場化機制淘汰低端企業。

3 完善“標準地”改革的若干建議

3.1 完善“標準地”指標體系，有效落地高質量投資項目

指標體系是“標準地”改革的核心，應進一步完善“標準地”指標體系，按照“發展什么產業、制定哪些標準，出讓哪些土地”，精準對接高質量投資項目。“標準地”改革改變原有低地價、低標準的粗放式招商引資模式，轉變為優選項目、優選土地的精細化招商選資模式，對其指標體系、標準和精準性提出了更高要求。應注重結合本地資源稟賦、區位、比較優勢和發展目標，制定以高質量發展為核心的包含經濟、環境和社會效益等維度的指標體系，現有指標體系主要包括經濟和環境維度，建議增加社會維度指標，社會維度方面可選擇就業指標。進一步調整和完善指標標準。當前“標準地”部分指標未充分考慮行業和地區差異。如杭州“標準地”固定資產投資強度指標對所有行業統一設定為350萬元/畝，不盡合理，對于部分資本密集型行業要求偏低，對于部分創新和研發類行業卻偏高，目前企業研發投入尚不能計入固定資產投資。增加“標準地”指標中的社會內涵，如增加就業指標，根據企業稅收和就業貢獻來配套員工宿舍和保障房。

3.2 完善“標準地”的動態調整機制，提升產業用地配置效率

建立“標準地”動態調整機制，根據行業評價投入、產出、排放等情況動態調整指標。隨著產業技術更新加快，行業整體的產出能力提升，能耗和排放水平降低。按過去的標準衡量企業的產出、投入、能耗、排放指標不利于行業動態發展。進一步通過“標準地”指標動態調整機制，促進“標準地”要素不斷向優質高效企業集聚。充分考慮市場的實際情況，制定并且執行工業企業新增項目投資強度和產出效益規范條件，并實施分行業、分區域的“標準地”畝產效益綜合評價，鼓勵支持發展高效優勢產業，適度淘汰低端落后產業。推進資源要素市場化交易。對于企業關閉、退出后的“標準地”及時進行“騰籠換鳥”和再配置。對標國內外先進區域，加快“低產田”改造提升，充分激活閑置土地、低效用地等存量土地。

3.3 加強“標準地”的數字化賦能

建議進一步數字化賦能“標準地”改革，讓企業方便知悉“標準地”改革政策與信息，便捷定位地塊招商信息和知曉出讓條件，更能讓企業通過數字產業圖譜便捷尋找區域產業集聚情況，上下游關聯產業，為企業項目投產后尋找上下游關聯產業合作提供便捷和幫助。通過數字化賦能完善工業用地供給端改革。

3.4 進一步精簡相關程序，完善配套制度改革，提高改革系統性和協同性

進一步精簡壓縮高質量項目拿地、建設、投產審批手續與審批環節周期，打通“標準地”改革相關環節，真正落實“最多跑一次”改革精神。政府提前把企業環評、能評報批程序工作做好，減少原有企業拿地后各自報批手續，幫助企業減少審批時間環節，降低企業運行的制度成本。圍繞企業投資項目拿地、審批、建設、投產四個環節，實現“一站簡辦、聯線通辦、專業代辦”，不斷提升在線審批管理平臺的便捷性和效率，深入推廣“標準地”改革的“一窗服務”、“限時完成”改革經驗。

3.5 完善“標準地”企業信用監督體系，實現數據化和陽光化管理

建立完善“標準地”企業信用平臺，以“標準地”項目為核心，施行全周期平臺化管理，將信用機制掛鉤企業的稅收、融資、上市等環節。建立信用激勵機制，對各項指標完成較好企業進行獎勵，除及時返還企業保證金外，對企業稅收、融資、上市、增地等環節給予獎勵支持。利用區塊鏈技術實現“標準地”項目全周期數據化管理和全陽光管理。

3.6 健全“標準地”配套保障和服務體系

企業員工住房保障問題是當前高房價背景下企業關注的主要問題。可在“標準地”集中的產業園區，集中配建員工公寓，解決員工房租貴、租房難問題，并配套建立一定數量的居住生活配套服務設施，解決員工安居樂業問題。具體操作層面，建議掛鉤“標準地”指標體系，根據企業畝產稅收等指標配備一定比例的藍領公寓套數。

3.7 提升“標準地”的區位和空間品質，發揮產業集聚效能

產業發展并不是單個企業的孤立發展，應通過“標準地”改革提升產業的集聚優勢和效能。建議以產業園區為載體，提升“標準地”及其產業園區的區位和空間品質，通過合理設定“標準地”指標來引導相關產業進入和集聚。借助“標準地”數字地圖，細化產業分類和產業項目信息，企業通過“標準地”地圖可便捷獲得產業投資區位及上下游關聯產業網絡信息。有助于進一步優化營商環境，促進招商引資，提升產業的集聚度和產業關聯度，發揮產業集聚效能。

3.8 完善“標準地”考核評價和監管體制

推進“標準地”考核評價和監管制度，深化產業用地“畝產論英雄”考核評價，提高監管效力和考核效能，推進信息共享、完善多部門協同執法。完善事前、事中、事后監管與執法能力，促進產業項目投資高質量發展。項目竣工后，由自然資源部門牽頭，聯合建設、規劃、經信等部門，對“標準地”固定資產強度、容積率、行政辦公及生活服務設施比例等指標情況進行考核驗收。項目投產后，由經信部門牽頭，聯合財政、環保等多部門，對畝均稅收、能耗、環境指標進行考核驗收。對考核結果優秀、良好企業采取分檔次減免土地使用稅等形式進行獎勵。建立“標準地”企業建立信用評價系統，并與公共信用信息平臺對接，對失信企業實行融資、項目投資和增地限制，對于履行“標準地”協議信用良好的企業，給予新增用地政策優惠等。

4 杭州“標準地”改革的全國意義

杭州“標準地”改革是深化土地供給側改革和“放管服”改革，優化營商環境的生動實踐和具體樣板，對全國具有重要的啟示意義：

（1）發揮市場在土地要素配置的基礎性作用，“標準地”改革推動產業用地的市場化配置，通過市場和競爭讓稀缺的土地資源流向高效率、高產出、低能耗、低排放的用地主體，提升配置效率。

（2）數字化賦能改革。“標準地”數字地圖出臺，使“標準地”項目要求、空間區位和周邊配套信息全方位展示，重新定義了“標準地”招商模式，以“數字賦能”有效保障“市場有效”。

（3）綜合標準引導、助推高質量發展。“標準地”改革通過設定產出、稅收、能耗和排放指標，引導產業綠色可持續發展，推動產業轉型升級和高質量發展。

（4）協同改革、整體治理。“標準地”改革實現整體治理和治理能力提升，省發改委等部門出政策出指標，指導敦促地方推進改革和及時總結經驗，橫向管理部門協同，優化審批流程、精簡流程材料，大大提升審批效率。

（5）放管服改革優化營商環境和新型政商關系。“標準地”深化放管服改革，由“事后提要求”變“事先定標準”，通過給企業報批做減法、給政府服務做加法，有效優化優化營商環境和促進“親”“清”新型政商關系構建。

說明：本文為杭州市發改委規劃研究項目（2019-1-14）成果，課題組成員包括華東師范大學黃忠華教授、杭州市發改委投資處馮娟、上海師范大學杜雪君教授、浙江工業大學金晶博士生。