內蒙古黃河水權配置政府留存水量的邏輯緣起與運作模式研究

張建斌,朱雪敏,張雅麗

(1.內蒙古財經大學經濟學院,內蒙古 呼和浩特 010070；2.內蒙古財經大學研究生院，內蒙古 呼和浩特 010070)

1 政府留存水量的內涵界定及相關文獻回顧

借鑒周曄等[1]關于政府預留水量的概念，將政府留存水量界定為：政府為應對緊急狀態和不可預見因素導致的水資源非常規需求而留存的水量，與生活水權、生態水權和生產水權并列，屬于水權的一種載體和物質表現形式。政府留存水量有別于傳統的政府預留水量，傳統政府預留水量主要通過初始水權分配滿足，體現其“預留”特征，政府留存水量既包含政府初始水權分配中的政府預留水量，也包括政府在二級水權市場購買部分水權作為政府留存的水量，其內涵比政府預留水量大。

目前，學術界鮮有論述政府留存水量問題的相關文獻，針對政府預留水量的相關文獻主要論述政府預留水量的設置原因、確定原則、需求估測和動用模式等。如，周曄等[1]認為，政府預留水量是指在初始水權分配過程中，政府為應對經濟社會發展中的不可預見的因素和各種緊急情況下的水資源非常規需求而留存的水量，是初始水權體系的重要組成部分。謝新民等[2]從水資源發展預留需求和應急需求角度出發，分析了不同規劃水平年政府需要預留的水量，包括國民經濟應急需水量、生態環境應急需水量、水市場應急需水量、規避發展風險需水量、保障流域協調發展需水量和國家重大發展戰略等方面的需水量等。沈大軍等[3]認為，根據中國水權制度建設的實際情況，政府預留水量可分為政府應急預留水量和發展預留水量兩種，并提出了政府預留水量的動用原則、動用方式和管理模式等。與此同時，謝新民等[4]還分析了松花江和遼河流域初始水權分配的政府預留水量問題，重點分析該流域初始水權分配政府預留水量的構成、確定原則和預留優先順序等內容。周曄等[5]認為，基于社會經濟發展出現的各種緊急情況下的水資源非常規需求對政府預留水量進行需求估測是優化配置應急預留水量的前提和基礎，針對政府應急預留水量需求的特點，提出了基于風險分析的案例推理技術與定額法相結合的應急預留水量需求估測方法。吳鳳平等[6]基于加權曼哈頓距離測算相似度，借助案例庫并得到匹配案例，進行了政府預留水量需求量的分析與預測。程鐵軍等[7]采用改進的案例推理方法對政府在不確定性、短暫性、周期性的突發性事件下預測政府應急預留水量。曹振宇[8]以松花江流域水資源開發利用現狀為基礎，基于水資源可持續利用和可持續發展的視角，提出確定政府預留水量的雙側耦合的分析方法，同時依據政府需預留水量和可預留水量，采用“自下而上”的預留需求和“自上而下”的可預留水量雙側耦合分水模式，根據政府預留水量的確定原則和預留優先順序確定不同類別的政府預留水量，提出了不同規劃水平年不同方案和不同級別的政府需預留水量。

以往針對政府預留水量的研究中，對于政府預留水量設置原因的闡述較為一致，認為政府預留水量主要為滿足社會經濟發展出現如生態環境應急水量、水市場應急水量和經濟發展重大戰略應急水量等需求而設置，上述原因同樣適用于政府留存水量。同時，以往關于政府預留水量的研究認為，政府預留水量應該在初始水權分配中給予滿足，但對初始水權分配并沒有設置政府預留水量，隨著經濟社會發展，對政府留存水量有強烈需求的流域或者區域，其政府留存水量通過何種方式滿足，這方面的文獻研究亦較少。在借鑒相關學者研究成果的基礎上，筆者立足內蒙古黃河水權分配現狀，結合內蒙古沿黃地區經濟發展、生態保護和水權交易實際，分析內蒙古黃河水權配置自治區本級政府留存水量的邏輯緣起和運作模式，以期對內蒙古黃河水權分配、管理和水權交易提供借鑒。

2 內蒙古黃河水權配置現狀及評述

目前，內蒙古黃河水權配置中既沒有通過初始水權分配配置政府預留水量，也沒有通過政府回購等水權交易手段設置政府留存水量。1987年，國務院頒布了《關于黃河可供水量分配方案的報告》，方案在充分考慮黃河最大可能供水量基礎上，對沿黃各省區的耗水量指標進行了分配，將黃河580億m3/a的水資源總量扣除沖沙、生態、損失之后的370億m3/a的耗水量指標分配到沿黃9個省區以及河北省和天津市。其中，內蒙古自治區分得的耗水量指標為58.6億m3/a，其將分得的耗水量指標中的54.015億m3/a分配給農業灌溉，占年總耗水量指標的92.18%；4.585億m3/a分配給工業及生活，占年總耗水量指標的7.82%。按行政區劃分，呼和浩特市分得其中的5.1億m3/a，包頭市分得5.5億m3/a，鄂爾多斯市分得7.0億m3/a，巴彥淖爾市分得40億m3/a，烏海市分得0.5億m3/a，阿拉善盟分得0.5億m3/a。從上述分配結果可知，內蒙古黃河水權初始配置沒有設置政府預留水量，58.6億m3/a耗水量指標全部分配給了沿黃農業灌溉和工業及生活。面對內蒙古沿黃地區工業用水短缺和農業用水浪費嚴重的現實，從2003年開始，經黃河水利委員會批準，內蒙古沿黃地區陸續開展水權置換。通過工業企業投資內蒙古沿黃灌區農業節水工程建設，內蒙古沿黃地區的水權置換將引黃農業水權置換給符合國家產業政策和環保標準的工業企業。內蒙古沿黃地區水權轉讓屬于政府主導型的水權交易，但通過農業節水工程建設節余的農業水權均通過“點對點”“面對面”方式置換給投資農業節水工程建設的工業企業，或者通過內蒙古水權收儲轉讓中心將農業節水工程建設節余的農業水權交易給工業企業。內蒙古尚未通過政府回購水權等水權交易方式設置政府留存水量。

內蒙古黃河水權配置中沒有設置政府留存水量，與內蒙古沿黃地區生態環境保護、重大項目建設和水權交易發展的現實不相匹配：

a.內蒙古黃河水權配置中未設置政府留存水量與內蒙古沿黃地區生態環境建設所需應急水量需求不相匹配。內蒙古沿黃地區生態環境脆弱，湖泊、濕地等生態環境保護任務艱巨。黃河流域雖然采取事先扣除的方式將生態水量從天然水資源總量中扣除，剩余水量作為可供水量分配，但這種扣除難以均衡保障全流域生態需水，內蒙古也沒有政府留存水量保障生態環境建設應急需水。例如，內蒙古巴彥淖爾市的烏梁素海是黃河改道形成的河跡湖，多年來，由于工農業及城鎮污水、排水匯入烏梁素海，導致湖水水質惡化、鹽分積累、泥沙淤積、植被退化，生態環境問題突出，利用黃河水實施臨時生態補水是烏梁素海生態修復的重要途徑。為保障包括烏梁素海生態治理在內的內蒙古沿黃地區生態治理，內蒙古自治區政府應在黃河水權配置中設置本級政府留存水量，滿足非常規生態用水需求。

b.內蒙古黃河水權配置中未設置政府留存水量與內蒙古沿黃地區重大項目建設應急水量需求的現實不相匹配。內蒙古沿黃地區特別是“呼包鄂”地區在內蒙古經濟發展中的地位舉足輕重，目前內蒙古自治區正布局打造沿黃經濟帶，但該區域水資源短缺，特別是工業企業用水短缺問題突出，工業用水很大程度上依靠盟市內和跨盟市水權置換滿足。在內蒙古自治區黃河初始水權分配中設置本級政府預留水量，可以滿足部分對于自治區經濟轉型升級具有重大意義且符合國家產業政策的重大項目的臨時性用水需求，以支持自治區重大發展戰略的實施，當項目具備水權轉換的條件時再通過水權置換取得相應水權。

c.內蒙古黃河水權配置中未設置政府留存水量與應對極端事件和意外事故出現的緊急用水需求不相匹配。當極度干旱或者由于水利工程調儲能力有限導致局部供水危機出現，或者由于意外事故導致突發水污染時，政府可以動用政府留存水量，以緩解極端事件或者意外事故出現的緊急用水需求。

d.內蒙古黃河水權配置中未設置政府留存水量與內蒙古沿黃地區水權交易發展現狀不相匹配。自2003年開始，內蒙古沿黃地區開始水權置換試點。2014年7月，水利部印發了《水利部關于開展水權試點工作的通知》，內蒙古為全國7個省級試點省區之一。目前，內蒙古沿黃地區的水權交易主要是工業企業投資農業節水置換水量，為防止干旱條件下由于水權置換導致的農業用水緊張，需要政府設置一定留存水量予以保障。將來，隨著內蒙古水權交易向縱深發展，水權交易市場失靈所導致的風險概率增加，為平抑市場動蕩，也需設置政府留存水量平抑和干預水市場供求關系。

3 內蒙古黃河水權配置中配置政府留存水量的基礎條件分析

內蒙古黃河水權配置中設置政府留存水量既有理論層面的依據，也有法律法規和實踐操作方面的支撐和借鑒。關于理論層面的依據主要是政府履行公共管理職責,克服市場失靈，實現和維護公共利益，應對生態環境非常規用水、水市場風險非常規用水和重大發展戰略緊急水資源需求而設置。關于內蒙古黃河水權設置政府留存水量的法律法規及政策基礎和實踐操作層面的借鑒如下所述。

3.1 法律法規和政策基礎

關于法律法規層面的依據，主要是國家和地方層面頒布實施的一些法律法規規定流域和區域可根據實際情況在初始水權分配中設置政府預留水量或者政府可以進行水權收儲回購滿足生態需水等應急性水資源需求。

a.國家層面的法律法規支撐。如2002年8月29日通過并于2002年10月1日施行的《中華人民共和國水法》規定：在干旱和半干旱地區開發利用水資源，應當充分考慮生態用水需求。2005年1月11日，水利部頒布并于公布之日起實施的《水利部關于印發水權制度建設框架的通知》明確指出：各地在進行水權分配時要留有余地，考慮救災、醫療、公共安全以及其他突發事件的用水需要和地區經濟社會發展的潛在用水需求。2008年2月1日水利部頒布施行的《水量分配暫行辦法》第八條規定：為滿足未來發展用水需要和國家重大發展戰略用水需求等，水量分配方案制定機關可以與有關行政區域人民政府協商預留一定的水量份額。2016年，《水利部關于印發的〈水權交易管理暫行辦法〉的通知》第十九條規定：縣級以上地方人民政府或者其授權的部門、單位，可以通過政府投資節水形式回購取水權，也可以回購取水單位和個人投資節約的取水權。回購的取水權，應當優先保證生活用水和生態用水。這些法律法規和規章制度為流域或區域通過初始水權分配和水權回購方式設置政府留存水量提供了依據。

b.地方層面的法律法規借鑒。除國家層面的法律法規外，一些地方也頒布了相關的支持政府預留水量或留存水量的法律法規，如2004年3月1日實施的《新疆維吾爾自治區實施〈中華人民共和國水法〉辦法》規定：水量分配方案應當合理安排生態用水，因生態治理需要，可按照原批準程序對已制定的水量分配方案進行調整。廣東省水利廳印發的自2010年3月19日施行的《關于進一步加強珠江三角洲城市群應急備用水源建設的通知》要求珠江三角洲各市制定應急水源保障規劃。

3.2 現實基礎及借鑒

我國一些流域和地區在初始水權分配實踐中已經設置了政府預留水量，國家支持實施水權回購并且一些地方開始實施，一些流域和區域在初始水權分配中設置了政府預留水量。如，2007年發布的《石羊河流域重點治理規劃》分配了7 316萬m3水量作為全流域應急調度的預留水量。該規劃在對流域需水進行預測的基礎上，根據水資源現狀供需平衡分析，結合各類生活用水定額、內陸河流域工業萬元產值定額、工業用水定額年平均遞減率、天然基本生態用水、人工綠洲防護林灌溉定額、各縣區農業用水灌溉定額等制定了流域水量分配方案，參照流域多年平均水資源總量，流域尚有7 316萬m3剩余水資源，作為全流域應急調度預留水量，由流域管理機構統一管理。再如，根據松遼流域水資源綜合規劃配置階段的成果，大凌河流域省際初始水量分配確定入海水量，作為流域水資源利用的總量控制。根據入海水量占徑流量的比例確定各分區應承擔的入海水量，對各分區進行蓄水預測和水資源供需平衡分析基礎上，結合微觀分水定額指標、各業發展指標預測、各業需水預測、基本生態需水量及入海水量分析等因素確定各省區的水量分配方案，在滿足入海水量及基本生態環境需水量后，剩余水量作為政府預留水量[9]。1996年，泉州市制定了《晉江下游初始水權分配方案》,政府將可供水量的10%作為泉州市發展和應急水量[10]。鑒于需水量的不斷增長及泉州市各區域經濟發展情況和行政區域劃分調整，2010年泉州市印發了《關于調整晉江下游水量分配方案的通知》，當年晉江下游水量調整中南安市生態保護需水、泉港區和惠安縣的某些工業項目需水以及泉州臺商投資區的分配水量由政府預留水量劃撥和保障。上述流域和地區政府預留水量的設置及操作實踐為內蒙古黃河水權配置政府留存水量提供了借鑒。

水權交易制度為政府回購水權用于政府留存水量創造了條件[11-12]，水利部《水權交易管理暫行辦法》規定回購的水權，應當優先保證生活用水和生態用水。政府高價回購灌溉用水戶初始水權的節余水量在一些地區已經開始實踐，如新疆昌吉州政府按照執行水價的6～10倍回購農戶節約的灌溉用水，用于保障生態、工業及城市發展的需要[13]。湖南一些灌區也已經建立水權政府回購機制，與此同時，水利部也鼓勵政府回購水權機制在全國逐步推廣。政府回購水權制度為實踐中配置政府留存水量提供了依據和滿足途經。

4 內蒙古黃河水權配置政府留存水量的配置與管理模式

4.1 行政手段配置——調整內蒙古引黃水量分配方案配置政府預留水量

內蒙古將黃河“87”分水方案獲得的58.6億m3/a的耗水量指標全部分配給了內蒙古沿黃盟市的灌區、工業和生活，在初始分配中未設置政府預留水量。內蒙古自治區水行政主管部門可以在報請黃河水利委員會和內蒙古自治區政府批準的前提下，通過重新調整內蒙古引黃水量分配方案，在內蒙古黃河水權初始配置中設置政府預留水量。目前，關于政府預留水量的標準沒有統一規定，流域和地區可根據具體情況自行設定，一般認為應控制在區域可供分配水資源總量的5%。在初始水權中設置政府預留水量，通常在水資源開發利用程度較低的地區較為容易，此類地區的需水量往往小于可供水量，按照以需水量確定水量分配的原則，會有一部分剩余可供水量未分配，可作為政府預留水量。內蒙古黃河水資源開發利用程度較高，可采取先確定政府預留水量，然后將剩余水量分配給內蒙古沿黃各盟市的方式進行初始水權分配。即，以“87”黃河分水方案分配給內蒙古的58.6億m3/a為控制指標，扣除預留水量，得到擬分配給各盟市的分配總量，計算各盟市的分配耗水量。在給沿黃各盟市分配水權時可以按照尊重用水現狀原則、公平與效率兼顧原則、公正原則，采取用水定額預測法、綜合權重法和層次分配決策法對水量分配進行多維度測算分析，形成較為合理的分配方案。

4.2 市場手段配置——運用水權交易配置政府留存水量

自2003年開始，內蒙古開始工農業水權交易，基本思路是工業企業投資農業節水工程置換水量，用于滿足工業用水需求。同理，政府可投資農業節水工程置換部分水量作為政府留存水量。為推進內蒙古水權交易的順利進行，2013年底，由內蒙古水務投資集團牽頭組建的水權收儲轉讓中心正式成立，作為省級水權交易平臺，其基本職責之一就是收儲水權。內蒙古政府可以委托授權內蒙古水權收儲轉讓中心收儲節余水權、閑置水權、新開發水源(包括再生水)的水權等作為政府留存水權。

4.3 管理模式——流域管理和區域管理相結合的垂直管理適時調整

我國的水資源管理實行流域管理和區域管理相結合的管理方式，政府留存水量應由政府直接管理，政府水資源行政管理機構和流域機構作為水資源管理機構，負責政府留存水量的留存、監測、審批和使用。內蒙古黃河水權政府留存水量建議由內蒙古自治區水利廳具體管理，并報黃河水利委員會審批。流域機構黃河水利委員會負責協調內蒙古自治區在黃河水權配置政府留存水量和留存水量動用過程中可能出現的省(區)際糾紛，同時對省級政府水量界定斷面進行監測，確保準確評估政府留存水量留存和使用中的外部效應。

水資源區域管理也存在區域垂直管理和分級管理兩種模式，建議內蒙古黃河水權政府留存水量在區域管理上實行垂直管理，自治區水利廳對內蒙古沿黃地區自治區本級政府預留水量進行統一管理并對自治區人民政府負責模式，內蒙古自治區水利廳統一負責內蒙古黃河水權配置政府留存水量論證、制定自治區盟市一級黃河水權政府留存水量的管理權限劃分方案，出臺內蒙古黃河水權政府留存水量留存方式、動用原則和動用方案，并報請內蒙古自治區人民政府批準。

內蒙古黃河水權政府留存水量應根據沿黃各盟市用水實際和水資源供求狀況進行動態調整。政府留存水量堅持不浪費原則，在豐水年可通過自治區水權收儲轉讓中心將政府預留水量臨時有償交易給一些工業用水項目或者無償用于生態用水項目及農業灌溉項目。