基于委托代理理論的高校招標代理機構管理研究

吳 冠 儀

(上海交通大學 招投標與政府采購辦公室，上海 200240)

0 引 言

國家財政性教育經費占GDP連續5年保持在4%以上[1]，招標代理機構在高校合理、有效、陽光使用教育經費、提高辦學效益中發揮越來越重要的作用。由于招標的專業性和復雜性，我國高校政府采購這方面積累的經驗還不夠豐富，為此，以招標代理機構在實踐中遇到的問題為研究起點，依托委托代理理論從對該機構的篩選、管理、監督和激勵等方面進行研究，完善和規范高校招標代理機構的使用，是高校采購部門內涵建設亟待進行的工作。這項工作對于保證教育投資效益和質量、確保“雙一流”大學建設具有重要意義。

1 高校政府采購中引入招標代理機構現狀

目前各高校政府采購根據本校實際情況按照采購金額大小，可將采購方式分為院系自行組織招標采購、學校采購管理部門組織的采購和委托社會代理機構招標采購。以某高校2017年度發生的采購為例，代理機組織的采購項目占72%,招標辦組織的采購項目占9%,自行組織采購項目占19%。

代理機構承擔的采購項目和金額占比很高，特別是采購金額高的工程類和設備類項目，說明招標代理機構在高校政府采購中發揮著重要作用。研究招標代理規范化管理，是高校提高采購質量不容忽視的問題。

2 委托代理理論簡述

委托代理理論最初是上世紀30年代，美國經濟學家伯利和米恩斯針對企業所有者兼具經營者的做法存在著極大弊端而提出的，該理論倡導所有權和經營權分離。20世紀60年代末70年代初，一些經濟學家深入研究企業內部信息不對稱和激勵問題發展了這一理論。委托代理理論是制度經濟學契約理論的主要內容之一，主要研究的委托代理關系是指一個或多個行為主體根據一種明示或隱含的契約，指定、雇傭另一些行為主體為其服務，同時授予后者一定的決策權利，并根據后者提供的服務數量和質量對其支付相應的報酬。授權者就是委托人，被授權者就是代理人。

委托代理理論是建立在非對稱信息博弈論基礎上，其理論的中心任務是研究委托人和代理人之間利益相沖突和信息不對稱的環境下，委托人如何設計最優契約激勵代理人[2]。委托代理關系在社會中普遍存在，委托代理理論廣泛應用于國有企業、行政管理[3]、高校等多領域解決各種問題[4-5]。運用委托代理理論尋求激勵的影響因素和設計最優的激勵機制，對研究高校政府采購招標代理機構規范化管理具有理論指導作用。

3 在高校政府采購招標代理機構管理中應用

將委托代理理論運用于高校政府采購招標代理機構的規范管理，是以該理論倡導所有權和經營權分離、委托人和代理人利益相沖突、信息不對稱這三要素為邏輯起點。所有權和經營權分離是內部控制的理論基礎，通過加強內部控制遏制事前供應商的“逆向選擇”，從制度層面避免引發腐敗之因，夯實高校陽光采購的制度基礎；利益沖突指的是委托人和代理人追求各自利益最大化，設計合理的獎勵與制衡機制，平衡雙方利益最大化沖突是高校招標采購管理部門工作的著眼點；信息不對稱是普遍存在的事實，它具有雙刃特性：有利的一面是高校利用代理機構的信息優勢彌補自身招標經驗不足，使采購工作更加規范、高效；不利的一面是代理機構利用信息優勢提高代理成本使高校采購在招標代理過程中承受損失，通過縮小信息差減小事后“道德風險”的發生是高校招標采購管理部門自身建設的重點。

4 校內采購人、采購管理部門與社會代理機構關系分析

厘清高校政府采購過程中的委托代理關系及各自的職能，是促進委托代理過程陽光、合規、高效運行的前提。從采購全程來看存在多級鑲嵌的委托代理關系，其中高校內部的委托代理關系和高校與社會機構的委托代理關系是多級鑲嵌委托關系中的核心，是委托代理理論指導下高校招標代理規范化研究的重點。

4.1 采購管理部門與采購人的委托代理關系

委托代理理論倡導“所有權和經營權分離”，為高校政府采購資金的使用提供了制度基礎。這里的采購人指的是項目需求方，包括各院系、科研單位及教師個體。學校的采購資金一般以項目的形式下撥給采購人，高校通過職能設置的采購管理部門與采購人達成高校內部采購制度下的委托代理關系。采購管理部門代理的是多個不同需求的利益群體，并與之形成委托代理關系，這層委托代理關系中代理人是采購管理部門，委托人是采購人。在高校內部的委托代理關系中，采購管理部門的主要信息優勢在于擁有供應商庫，采購人的信息優勢在于掌握項目的各項技術參數。作為委托人的采購人目的是買到自己所需要的科研儀器保證科研教學的正常進行；作為代理人的采購管理部門，要考慮符合國家的法律法規，防止廉政風險，有時最低價中標不一定符合委托人的需要。在合規情況下，二者具有內部利益的一致性，違規操作中雙方都存在逆向選擇供應商的可能。

4.2 采購管理部門與社會代理機構之間的關系

代理機構較高校采購管理部門具備的信息優勢是二者構成代理關系的技術前提。高校政府采購管理部門代表學校作為采購人的委托人，將項目采購任務的權利授予社會招標代理機構。在這層委托代理關系中，高校采購管理部門的角色由代理人轉變為委托人，社會招標代理機構為代理人。這一委托代理過程以二元論視角分析信息不對稱可產生兩種情況：①信息不對稱在高校采購管理部門的可控情況下，采購管理部門選擇優秀代理機構和對選擇的代理機構在實施代理過程中的各項性能指標都能夠實現學校和采購方的意愿，代理機構的信息優勢成為正向優勢；②信息不對稱成為高校采購部門不可控局面，不利于高校采購部門從眾多良莠不齊的代理機構中選出優秀的代理機構，同時對于選擇的社會代理機構實施代理過程監管不力，增加不必要的代理成本，代理機構的信息優勢變成了代理人受制的劣勢。

4.3 委托代理過程中多層鑲嵌的委托代理關系

在委托代理關系中高校采購管理部門與社會代理機構二者既是多個利益群體的代理人，又是委托人，即二者兼具代理人和委托人的雙重身份。具體表現為作為委托人的招標采購管理部門，在與校內采購人的委托代理關系中為代理人；在與社會代理機構的委托代理關系中為委托人。作為代理人的社會代理機構，一般根據業務特點將代理項目進行再分配，與承擔項目的經辦人員之間形成新的委托代理關系，在此關系中代理人則為委托人。多重的委托代理關系利益沖突錯綜復雜，表現為每一層代理關系中都是利益沖突與利益一致的共存，沖突不是絕對的，是彼此追求各自利益最大化的平衡，即利益沖突和利益一致間的平衡。因而，采購管理部門與社會代理機構之間的關系離不開各自所代表群體利益的一致性和群體內利益的沖突性。各自利益的一致性集中體現在采購管理部門與社會代理機構的利益沖突中；代理群體內的利益沖突是內部形成委托代理關系的必然。

5 高校委托代理機構的SWOT分析

SWOT分析最早是由美國舊金山大學韋里克教授于20世紀80年代初針對企業內部管理提出的。SWOT 分析法中的S是指企業內部的優勢(Strengths)，W是指企業內部的劣勢( Weaknesses)，O是指企業外部環境的機會(Opportunities)，T是指企業外部環境的威脅(Threats)[6]。運用此模型對高校引入代理機構的分析如下。

5.1 內部條件的優勢(S)

(1) 從根本上避免“權錢交易”的產生。委托代理理論下的“資金擁有權與使用權”相分離，要求高校采購管理部門工作人員不參加評標，避免“既當運動員，又當裁判員”的情況，從源頭上防止腐敗的滋生，從而能客觀地履行監督職能，促進學校的廉政建設。

(2) 競爭壓力增加，促進優質服務。由于打破準入門檻，數量激增的社會招標代理機構競爭更加激烈，客觀上促進該行業走以質量求勝之路，彌補買方受信息優勢所限，自行談判難以營造應有的競爭態勢[7]。利于高校政府采購管理部門借助“外腦”的優勢提升自身服務能力和服務水平。

(3) 從業人員專業性強、服務全面。委托代理理論下的信息不對稱是社會招標代理機構信息優勢的依托。社會招標代理機構的工作人員一般由從事招標代理業務的專業招標師等組成，在搜集分析市場信息、供貨商信息、包件劃分、編制招標文件等規范程度和專業化水平較強[8]。廣泛、完備的信息渠道，為委托人提供誠信可靠、高效、優質的全方位招標代理服務[9]是其優勢的具體體現，為高校盡快建設職業化的招標采購隊伍，提供及時、有力的技術支持。

5.2 內部條件的劣勢(W)

(1) 利用資格預審排斥潛在優秀投標人。高校經常購置精密、大型、貴重科研儀器設備，因此對投標企業資質有比較高的要求。然而在現實操作中，校內招標代理機構利用其在資格預審中的控制權力進行“逆向選擇”操作，使部分資質具有瑕疵中小企業通過發放“入場券”方式準入，將部分優秀企業拒之門外。

(2) 助長“圍標”“串標”等行為。供應商通過建立價格同盟組成“利益集團”，相互串通，在投標報價上進行分工，第次報價，使競爭對手的正常報價失去競爭力，達到中標目的[10]。代理過程中，招標代理機構默許、縱容、慫恿協助從中漁利，甚至有的代理機構或中標供應商受利益驅使，代理過程發生“道德風險”。

5.3 外部環境的機會(O)

(1) 國家對政府采購代理機構規范化管理的重視。2018年3月1日起實施的《政府采購代理機構管理暫行辦法》(財庫[2018]2號)和財政部關于2018年開展全國政府采購代理機構監督檢查工作通知的下發，將政府采購代理機構規范化管理提到重要的日程。對于治理2014年8月《政府采購法》修訂后，取消政府采購代理機構資格認定，代理機構數量激增、代理機構執業能力良莠不齊的亂象起到了法制保證，如上述管理辦法從名錄登記、從業管理、信用評價及監督檢查等方面明確對代理機構的管理；檢查通知從檢查范圍、檢查內容、時間、工作要求等方面列出了詳細的檢查清單，對目前高校采購管理部門對代理機構的監督管理相對滯后的現實提供了政策指導。

(2) “放管服”政策為招標代理機構提供了政策紅利。根據中辦發(2016)50號和財庫(2016)194號文件精神，高校將具體的事務性工作委托社會招標代理公司，使得高校的政府采購管理部門管理關卡前移，利于實現管理即服務。在“放管服”減政放權的政策支持下，高校采購管理部門引入具有采購優勢的社會代理機構，為推進“放、管、服”工作全程公開、透明、可追溯提供了路徑，利于學校制定相關配套制度“接住”國家政策，做好“有的放、有效管、優質服”工作，為具有信息優勢的招標代理機構提供了政策紅利。

5.4 外部環境的威脅(T)

招投標市場內容的不斷拓展，帶來該市場競爭日趨激烈。容易出現多家代理機構為得到項目的代理權，互相擠兌或者違規操作，在追求自己的利益中背棄與委托人的協議承諾，產生“道德風險”，危害委托人的利益，失去代理市場中的誠信度，造成代理危機。

6 招標代理機構規范化管理的建議

依據委托代理理論，尋求激勵的影響因素、設計最優的激勵機制，杜絕“逆向選擇”和“道德風險”，建立“內控-動態-約束”的管理體系，是研究招標代理機構規范化管理的重點。

6.1 共建“內控-動態-約束”3層管理體系，規范招標代理管理

6.1.1 建立第1層“采購部門—采購人” 內控體系

高校采購管理部門作為代理人，在專業層面代表作為委托人的采購人正向利用信息不對稱，是避免招標代理機構事前“逆向選擇”和事后發生“道德危機”的基礎。為此，加強內部控制建設、抓住內部利益的一致性，建立“采購部門與采購人”的溝通機制，發揮兩者信息優勢的協同作用，從專業高度、采購信息優勢等方面互通有無、信息互補，利用好系統內部利益一致的合力，共同應對與社會招標代理機構的利益沖突，減少對社會招標代理機構的不可控因素。如建立“采購部門—采購人”定期和不定期溝通機制，在制定招標文件時，強調和突出學校自主權和學校利益，加強招標文件檔案管理，詳細記錄歷次招標文件的修改，積累招標實務經驗，強化對招標代理過程中不確定因素的預判和控制能力。

6.1.2 建立第2層“采購部門—社會代理機構”動態管理體系

高校采購管理部門與社會招標代理機構，業務實施過程的實質是一個信息不對稱的動態博弈過程，此過程的核心是通過對社會招標代理機構有效激勵和定向引導，實現規范化管理，避免“逆向選擇”和“道德風險”。應對目前社會代理機構數量激增，代理機構的職業道德、執業能力良莠不齊，建立“采購部門—代理機構”動態管理體系。該體系包括建立招標代理機構的準入機制、誠信評估體系、規范招標代理合同管理和數據信息管理等內容。

(1) 建立招標代理機構的準入機制和誠信評估體系。通過該機制的指標體系設置將資質條件好、誠信度高、執業能力強的招標代理機構納入代理機構專業庫進行系統管理。對代理機構的誠信評估必須考慮到:①招標代理機構的商務情況，包括資質等級、資金規模、財務能力、資格年限、經營范圍、專職人員、納稅情況等；②招標代理機構的運營情況，包括是否有過受賄行為，是否有過締約過失行為等。對有不良行為記錄，信用等級較低的招標代理機構進行重點監管，加大懲罰力度[11]；對于被查處的尋租行為、代理機構和供貨商串通等損害采購人利益之事，要及時嚴格處罰，將違規代理機構加入系統黑名單，并公示。

(2) 完善招標代理合同管理工作范圍和職權的管理。合同管理是高校政府采購管理部門檔案建設的重要部分，社會招標代理機構是檔案建設不可或缺的主體，其工作范圍為：擬定招標方案、編制招標文件、組織審查投標人資格、答疑、組織開標評標、草擬合同。高校采購管理部門結合學校特點，針對招標項目具體情況、招標代理機構的資格等級以及業務能力合理確定代理機構的工作范圍和內容，進行定期、不定期的動態跟蹤管理，及時去偽存真，確保檔案信息真實。此外，采購管理部門也要結合自身的專業能力，明確保留由自己完成的招標工作內容，對有關代理機構人員進行交底、提出相關要求，規范引領招標代理機構建設，通過檔案建設減少采購部門與代理機構存在的信息差，積累對代理機構實施可控管理的經驗。

(3) 共享數據信息管理。建立數據共享的剛性機制，以檔案建設為抓手，建立包括信息溝通機制、信息搜集、處理、信息歸檔等信息共享。檔案信息收集是后續各環節得以開展的關鍵，高校采購管理部門和社會代理機構在檔案建設中，順暢、高效溝通和基礎數據共享機制，是管理過程溯源的基礎性工作，利于保證采購部門及時掌握招標工作進展和社會代理機構及時獲得來自采購部門的指示，減小代理過程中的信息差和時間差，在操作層面彼此制約、共同提高代理質量。

6.1.3 建立第3層“社會代理機構—經辦人員”約束體系

社會招標代理機構一般將承接的項目進行再一次委托代理，這一步委托影響著高校委托項目的質量。雖然高校采購部門不能直接與二次委托部門發生直接聯系，但可以通過規范社會招標代理機構的管理提高其再次委托的質量。健全對社會招標代理機構的管理監督體系，將對該機構的管理向縱深發展，通過對其從業人員的規范化管理和建立代理機構進行再次代理與高校采購部門的協商制度，實現“嵌入式”委托代理的融合共建，通過制定高校采購管理部門對社會代理機構的雙贏利好政策和增加違法、違章成本的懲處措施，促進社會代理機構對經辦人員約束機制的建立，提高代理源頭和代理過程質量，避免道德風險。

6.2 加強對社會招標代理機構操作監督檢查

借助于2018年7～11月全國政府采購代理機構監督檢查之勢[12]，規范政府采購代理機構執業行為，從委托代理、文件編制、進口核準、方式變更、信息公告、評審過程、中標成交、保證金、合同管理、質疑答復等10個環節進行檢查，對檢查中發現的采購人、代理機構和評審專家的違法線索進行延伸檢查，對查實的違法違規行為依法作出處理處罰，對國家公職人員涉嫌違紀的行為移交紀檢監察部門處理。運用法律手段促進委托代理機構合規運行。

6.3 利用社會力量的監督作用，營造良好運行環境

借助外部力量，如利用社會力量對社會招標代理機構的管理監督[13]，將涉及的審查資質、日常活動、獎懲記錄、信用等級等信息定期公開，強化透明、可溯源、規范管理。促進招標代理內部環境優化，加強招標代理機構自我約束機制建設，建立內部淘汰機制，凈化招標環境，幫助招標代理機構建立一支具有高尚職業道德和專業執業能力的隊伍。如建議招標代理機構內部管理文件中增加有關招標代理機構從業人員任職回避的條款，規定“招標代理機構從業人員從業期間，本人及其近親屬，或招標代理機構從業人員離任后3年之內，其本人參與投資經營的公司企業不得參與該代理機構代理項目的招投標業務。”制定人員變動的預防和應對措施，確保在招標代理機構人員變動的前兩個月，對于接任的執行人進行“傳幫帶”的培訓[14]。同時對其專職從業人員名單進行系統整理[15]，在國際國內招標投標網上聯網公布，以實現對招標代理機構從業人員的動態監管，鏟除招標代理機構的“逆向選擇”和“道德風險”產生的土壤，發揮代理機構在與高校的合作中走得穩、走得久的生態效應。

7 結 語

綜上所述，高校在推進“放管服”的進程中，社會招標代理機構將發揮越來越重要的作用。以委托代理理論探索高校政府采購招標代理機構的規范化管理，可彌補高校對招標代理機構管理經驗不足和對實際操作中出現問題的預見不夠等。相信通過國家政策的落實、高校、代理機構和社會多方的協同努力，政府采購委托代理機構的管理將日趨完善。