司法解釋的行政法地位

摘 要：在我國，司法解釋有著十分重要的地位，僅就數量來說，其大大超過了法律本身，同時還可以作為裁判依據在判決中引用。由于行政訴訟的出現，行政機關作出的行政行為的合法性要接受法院審查。而司法解釋在其中發(fā)揮著重要作用，在相當情況下，法院會依據司法解釋作出行政行為是否合法的判斷。這種現象不得不令我們反思行政法司法解釋的行政法地位，這也是本文討論的出發(fā)點。順此思路，本文認為司法解釋的效力僅次于法律，在有權機關未推翻之前，各個機關應當一體遵循。

關鍵詞：行政法司法解釋;行政訴訟;行政行為;合法性審查

由于在行政訴訟中，只有最高人民法院發(fā)布的司法解釋發(fā)揮著作用，具有裁判依據的效果。因此本文討論的司法解釋僅限于最高人民法院發(fā)布的，而不包括最高人民檢察院發(fā)布的司法解釋。

一、司法解釋的本質

作為中國特色的司法制度，司法解釋發(fā)揮著十分重要的作用，時至今日已經是各級人民法院不可或缺的審判依據和審判指導。對于司法解釋的討論文章，更是不計勝數。但是縱觀目前對司法解釋的討論，仍有不足之處。僅筆者來看，有以下幾點：（1）討論許久，得出了可靠結論、確定結論的文章少之又少;（2）討論的問題比較集中，主要涉及司法解釋權[1]、司法解釋的分類或者說類型化、司法解釋與立法解釋的關系、司法解釋的功能、司法解釋的效力等方面。對于司法解釋權的討論不能說沒有意義，但是僅僅是學術和理論上的。無論這個權力來源有無正當性，其存在、行使及產生的效果等已無法消除，這個權力將繼續(xù)存在并發(fā)揮作用。司法解釋的分類還是有著一定現實意義的，有的學者根據司法解釋的不同分類來認定其效力。[2]而且將司法解釋分為抽象和具體，可以和司法解釋權結合起來討論，例如其行使邊界，是否侵犯了立法權。司法解釋的功能討論也是有意義的，但是對于功能的討論有了較為確定的答案，僅僅是從不同的角度而言的。[3]司法解釋的效力是個比較重要的問題，對于效力的認定有許多不同的方法和標準，至今沒有準確的定論，唯一確定的就是司法解釋具有法律效力。[2]

如果要論及其效力，首先得確定的它的位階。我國的規(guī)范性文件位階分為以下幾個層級：法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章（部門規(guī)章和地方政府規(guī)章），它們之間有著確定的效力等級。[4]但是我們看到，司法解釋并不屬于這些位階當中的任何一種，《立法法》將有關司法解釋的規(guī)定放置在第六章附則部分也表明了這一態(tài)度。同時我們也得到了另一個訊息：司法解釋不屬于法律體系當中的規(guī)范。如果從這個角度來說，司法解釋沒有規(guī)范意義上的效力，因為它根本就不屬于任何一種法規(guī)范，更何談及法規(guī)范所具有的效力呢？另外一個方面，我們可以看出法律體系中規(guī)范的制定主體只包括兩大類：權力機關和行政機關。即全國人大及其常委會、省級人大及其常委會、設區(qū)的市人大及其常委會、國務院、國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構、省級人民政府和設區(qū)的市人民政府等。由此而見，最高人民法院既不是權力機關，也不是行政機關，其發(fā)布的司法解釋也無法放置在法律體系所包含的規(guī)范之中，因而其沒有規(guī)范效力也就是順理成章的了。雖然最高人民法院自己宣布，其所發(fā)布的司法解釋具有法律效力。[5]但是筆者認為這里的法律效力并非個規(guī)范位階之間的效力等級高低意義上的效力，因為這個意義上的效力只能由憲法和法律來規(guī)定，具體而言就是《立法法》來規(guī)定。[2]所以，要探究司法解釋的效力，就要探究司法解釋的本質，也就是探討其和各個法律體系中規(guī)范的關系。

根據《立法法》第一百零四條的規(guī)定：最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意。遇有本法四十五條第二款規(guī)定情況的，應當向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案。這個規(guī)定相較于1981年全國人大常委會發(fā)布的《《全國人大常委會關于加強法律解釋工作的決議》中的相關規(guī)定，更進一步明確具體了。[6]從這條規(guī)定來看，最高人民法院對于審判工作中具體應用法律的解釋就是我們指稱的司法解釋。有的學者提出，最高人民法院的司法解釋應當是對法律條文進行解釋，也就是說司法解釋的對象限于法律條文，[7]而不包括事實等其他方面。但是根據本條規(guī)定，司法解釋“應當主要針對法律條文”，這里的主要二字至關重要。法律條文的每一個字都并非多余，這里的主要顯示了最高人民法院司法解釋的對象主要是法律條文，然除此之外還可以涉及其他方面，例如事實。這就給司法解釋對象的擴張留下了余地和空間。

（一）司法解釋主要是對法律條文的解釋

根據以上論述，司法解釋針對的對象主要是法律條文。換言之，司法解釋就是對法律條文所進行的解釋。這種解釋是在審判工作中具體應用法律而作出的。但是司法解釋在兩種情況下就不能作出：（1）法律的規(guī)定需要進一步明確具體含義的;（2）法律制定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的。遇到這兩種情況，最高人民法院應當提請全國人大常委會提出法律解釋的要求。但是，司法解釋產生了怎樣的效果呢？因為我們討論的是行政法領域內的司法解釋，所以我們舉出行政法司法解釋來說明。《最高人民法院關于適用﹤中華人民共和國行政訴訟法﹥的解釋》第一條第二款，列出了十項不屬于人民法院受案范圍的行為種類。根據司法解釋的規(guī)定，這些行為不屬于人民法院的受案范圍。《行政訴訟法》第十二條從正面規(guī)定了受案范圍，列舉了十一項屬于受案范圍的行為種類，所以司法解釋第一條應該是針對第十二條的解釋，因為十二條規(guī)定了受案范圍。這實際上產生了兩個效果：一是表明這些行為不屬于行政訴訟的受案范圍;二是這十種行為和第十二條列舉的行為有著本質不同。我們知道，行政訴訟法修改后，最高人民法院發(fā)布了兩個司法解釋，筆者引用的是2018年起施行的最新一部。這些行為不屬于行政訴訟的受案范圍，是人民法院經過審判工作的實際制定的，從最高人民法院2015年發(fā)布的司法解釋來看也可以證明此點。[8]也就是說，在《行政訴訟法》實施后，經過近兩年的實踐，最高人民法院認為這十種行為不屬于受案范圍。也就是說，這些行為不適用《行政訴訟法》的規(guī)定，不能受到人民法院的合法性審查。這是對于《行政訴訟法》的根本性的影響，直接決定了行政訴訟法的適用范圍。當然，這僅僅是從審判機關的角度而言的。如果是從行政訴訟是對行政機關的監(jiān)督、保護公民合法權益的角度來說，影響就更為重大了，因為它直接關涉到公民的合法權益能否受到司法救濟。這樣的規(guī)定，實際上已經屬于《立法法》第四十五條第二款第二項所規(guī)定的“明確適用法律依據”了。該司法解釋第一條第二款的規(guī)定將十種行為排除在了行政訴訟法的適用范圍之外，這就是對適用《行政訴訟法》的行為范圍的明確。

（二）司法解釋的地位

通過以上的闡述，我們發(fā)現了這樣一個問題：如果說法律解釋所起到的作用或者說功能在于《立法法》第四十五條第二款所規(guī)定的兩種，那么司法解釋也同樣具備了這樣的功能和作用，[9]這也可以解釋為什么全國人大常委會作出的法律解釋大大少于司法解釋。[10]得出這個結論，有一個前提：即司法解釋是針對條文的解釋。根據《最高人民法院關于司法解釋工作的規(guī)定》第六條第二款的規(guī)定：對在審判工作中如何具體應用某一法律或者對某一類案件、某一類問題如何應用法律制定的司法解釋，采用“解釋”的形式。因此只有“解釋”形式的司法解釋才能起到這樣的功能。對于法律解釋和司法解釋的關系，學者們進行過大量而有意義的討論。有相當一部分學者認為對法律條文進行解釋是司法權的內在需要，此項權力不應配置于全國人大常委會，[11]但是這不是筆者本文所欲討論的內容。既然司法解釋也起到了和法律解釋完全相同的功能，而且在經常地起到這樣的功能，我們可以說司法解釋在本質上和法律解釋具有著內在一致性。也就是說，法律解釋和司法解釋在本質上是相同的，都是對法律條文所做出的解釋。這一點也構成了其本質相同的根本原因：既然二者都是對法律條文的解釋，恐怕只是涉及到解釋方法的不同。無論如何，都必須符合立法目的、原則和原意。這一點在全國人大常委會作出法律解釋的時候也是不得不遵守的。由此，從解釋的對象、解釋的要求來看，二者具有內在一致性，或者說本質相同就是順理成章、無法避免的了。

通過上面的論述，我們得出了司法解釋在主要方面和法律解釋本質上是相同的，如果我們將司法解釋的其他方面不做考察，我們可以說司法解釋和法律解釋在本質上相同，或者僅就針對法律條文的司法解釋而言，我們也完全可以得到這個結論。既然二者在本質上相同，其區(qū)別在什么地方呢？除了一些技術方面的不同之外，最主要的區(qū)別就是其制定主體的不同。法律解釋是全國人大常委會作出的，而司法解釋是最高人民法院作出的，這就是其最主要的區(qū)別。制定發(fā)布主體在我國的法律體系中是一個十分重要的因素，各規(guī)范的效力位階的高低，同時也體現著各制定主體在國家機關體系中的地位。如果我們從這一角度來看，我們倒是可以說司法解釋的地位或者效力位階可以根據最高人民法院在國家機關體系中的地位來確定。當然這僅僅是一個符合立法法內在體系的角度而已，我們現在闡述明白了司法解釋的本質，那么之后的問題展開就有了清楚的前提和基礎。

既然司法解釋和法律解釋在本質上是相同的，其區(qū)別在于制定發(fā)布的主體不同，那么司法解釋的效力及拘束范圍如何呢？如果按照制定發(fā)布主體在國家機關體系中的地位來確定其效力，那么我們可以說司法解釋的效力和行政法規(guī)的效力相同。按照憲法確立的國家機關體系，在中央層面全國人大及其常委會的地位高于“一府兩院”，而國務院和最高人民檢察院、最高人民法院的地位應當是平等的，所以司法解釋的效力和行政法規(guī)相同是有著制度基礎的。但是，司法解釋和法律解釋的本質相同這一點，決定了司法解釋和其他法律體系中的規(guī)范是不同的。仍然是行政法規(guī)為例。行政法規(guī)不能和法律相抵觸，這一點已經由立法法所確定了。[12]正如上文所指出的，司法解釋不屬于我國法律體系中的規(guī)范，其不屬于任何一個規(guī)范位階。既然它不屬于任何規(guī)范位階，那么就只能依附于某一位階而存在。而這個位階清楚無誤的是法律。我們可以這么說，沒有法律就沒有司法解釋（無論從根本還是現實來說，都是說的通的，沒有法律不僅使得主要解釋對象不復存在，審判工作當然也無法進行，緊接著司法權運作就會全面癱瘓，因而其他方面的司法解釋也段無可能）。既然司法解釋是對于法律的解釋，是對于法律條文含義的進一步明確，從這個意義上來說，它的地位似乎要比行政法規(guī)高一些。根據《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》的規(guī)定，國務院、中央軍事委員會、省級人民代表大會常務委員會認為最高人民法院、最高人民檢察院作出的司法解釋通法律相抵觸，可以向全國人大常委會書面提出審查要求。[13]也就是說，在全國人大常委會沒有作出修改、廢止的決議前，司法解釋是對法律條文的唯一解釋。另一方面，在全國人大常委會沒有作出修改、廢止的決定之前，或者說在這些國家機關提出審查要求后，全國人大常委會作出了認可司法解釋的決定，這時的司法解釋就是得到權力機關、或者說法律解釋機關認可的解釋。既然法律解釋機關都認可了司法解釋對法律條文的解釋，這種解釋就帶有了另外一種效果——對法律條文解釋的權威性和唯一性。毫無疑問，除了全國人大常委會、最高人民法院和最高人民檢察院之外，其他機關無權對法律作出解釋，就連國務院也沒有這個權力。既然司法解釋對法律條文的解釋帶有著唯一性和權威性（在全國人大常委會沒有要求其修改、廢止的前提下），這種解釋就不應該僅僅對各級人民法院的審判產生效力，而是發(fā)生了“外溢效果”。這種情況的發(fā)生應該說是必然的，民商法領域的司法解釋已經產生了調整當事人雙方權利義務的效果，這也是我們以上分析能夠得出的必然結論。既然司法解釋有了這樣的效果，那它的地位似乎不能再和行政法規(guī)相同了，而是高于它了。因為此時司法解釋對法律含義的規(guī)定就是法律含義本身的原意，由此行政法規(guī)都必須遵從。但是它不是法律解釋，所以它的地位比法律解釋要低。如果法律解釋等同于法律的話，我們可以說司法解釋的地位低于法律高于行政法規(guī)。[14]

二、結語

行文至此，司法解釋在行政法中的地位就比較明白了。根據司法解釋所針對或者圍繞的對象，或者所依附的法規(guī)范，根據法律而做出的司法解釋，在全國人大常委會沒有作出修改、廢止的決定前，其享有低于法律，高于行政法規(guī)的地位;根據行政法規(guī)作出的司法解釋，在國務院沒有作出解釋前，享有低于行政法規(guī)、高于地方性法規(guī)、規(guī)章的地位，這是行政訴訟中司法解釋的地位。沒有行政訴訟，就沒有針對行政法律規(guī)范所作出的司法解釋，這一點是不言而喻的。而這個地位本身也是行政訴訟給予的，正如前文所分析的行政訴訟的性質那樣，行政行為的合法性由人民法院決定，從根本上就提供了司法解釋如此地位的條件。而我們可以發(fā)現，行政訴訟的本質就是人民法院對行政行為依據的法律的再審查、再適用、再解釋。不賦予司法解釋如此地位，對于行政行為的審查就無法實現。

而且我們也發(fā)現，在這樣地位的配置背后，也顯示出了人民法院的某種權威性，尤其是對行政機關的權威性，這恰恰是行政訴訟的制度安排所需要的。但是，這樣的制度依然牽涉到審判機關和行政機關之間的關系問題，而這個問題毫無疑問是個憲法問題。

參考文獻：

[1]包括權力來源、權限范圍、行使方法等.

[2]王成.最高法院司法解釋效力研究.中外法學，2016（1）.

[3]孫華璞.關于完善我國司法解釋問題的思考.中國應用法學，2017（3）;胡偉新，吳光霞，等.中國司法解釋制度的發(fā)展與完善.法律適用，2014（12）;馮軍.論我國行政審判中的司法解釋.法學，1991（2）.

[4]《立法法》第87條、第88條、第89條、第91條明確規(guī)定了各層級之間的效力高低.

[5]《最高人民法院關于司法解釋工作的規(guī)定》第五條：最高人民法院發(fā)布的司法解釋，具有法律效力.

[6]該《決議》規(guī)定，“凡屬于法律、法令條文本身需要進一步明確界限或作補充規(guī)定的，由全國人民代表大會常務委員會解釋或用法令加以規(guī)定：凡屬于法院審判工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民法院進行解釋.凡屬于檢察院檢察工作中具體應用法律、法令的問題，由最高人民檢察院進行解釋.

[7]曹士兵.最高人民法院裁判、司法解釋的法律地位.中國法學，2006（3）.

[8]此司法解釋并未對受案范圍作出相關規(guī)定，因此2018年發(fā)布的司法解釋是人民法院根據審判實踐得出的結論.

[9]這里筆者所提到的法律解釋和《立法法》第二章第四節(jié)所規(guī)定的“法律解釋”完全相同，或者說就是《立法法》上的法律解釋.

[10]根據筆者的簡略統(tǒng)計，以解釋為標題，全國人大常委會對法律的解釋僅30余個，但是最高人民法院的司法解釋卻有300個，這還不包括以“規(guī)定”、“批復”、“決定”為標題的.

[11]陳金釗.何為法律解釋——對《立法法》中設置“法律解釋”一節(jié)的認識.法學論壇，2001（1）：陳金釗.法律解釋及其基本特征.法律解學，2000（6）：王金龍.“法律解釋”的制度設計與功能優(yōu)化.法律方法，2017（1）：趙玉增.從法律解釋內涵析我國法律解釋體制.法律方法，2003（1）.

[12]參見《立法法》第九十六條、九十七條.

[13]《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》第三十二條、三十三條.

[14]《立法法》第五十條規(guī)定：全國人民代表大會常務委員會的法律解釋同法律具有同等效力，從這個意義上說，法律解釋就是法律.

作者簡介：田一博（1996-），男，漢族，甘肅禮縣人，華東政法大學法律學院碩士研究生在讀，研究方向為憲法學和行政法學。