國家可持續發展議程創新示范區評價指標體系研究

汪濤 張家明 劉炳勝

摘要 國家可持續發展議程創新示范區是中國落實聯合國2030年可持續發展議程的重要舉措之一，也是解決制約中國發展瓶頸問題，為全球推進可持續發展貢獻中國經驗的重要實踐。選擇具有典型性和示范性的創建主體是建設可持續發展議程創新示范區的首要步驟，需要對作為創建主體的城市各方面進行綜合評價。現有的城市可持續發展評價體系能夠對城市的發展現狀和基礎進行絕對值評估，或作為城市落實2030年議程、實現可持續發展目標的進度監測工具，但難以體現不同規模、級別和類型的城市在可持續發展領域的優勢和特點，有可能忽略了規模較小、但具有較大示范性和發展潛力的城市。因此文章從示范導向角度構建了包括城市發展基礎、發展經驗、重視程度、創新能力、輻射性和可塑性6個相對值指標的評價體系，并將指標與SDGs框架相對應，旨在對中國城市可持續發展的基礎、經驗、特點和潛力等進行綜合評價，為后續示范區的選擇提供思路。通過對已建立的6個示范區進行評價和分析，結果表明：① GDP為導向的經濟發展不是唯一標準，發展基礎相對薄弱、解決可持續發展問題能力較為突出的小城市也可能具有較強的示范作用;②發展經驗、政府對示范區建設的重視程度和創新能力對示范區建設有較為重要的影響;③單個指標突出較難形成推動城市整體提升的持續動力。后續示范區的篩選和建設應重視各指標要素的協調性，形成推動城市整體可持續發展的合力。

關鍵詞 可持續發展目標（SDGs）;國家可持續發展議程創新示范區;評價指標;城市發展

中圖分類號 F061.3 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2020）12-0017-10

DOI：10.12062/cpre.20200612

1987年世界環境與發展委員會發表《我們共同的未來》，報告中正式提出了“可持續發展”的概念，并從保護和發展環境資源、滿足當代和后代的需要出發，提出了一系列政策目標和行動建議[1]。2000年，世界各國領導人在聯合國千年首腦會議上制定了消滅極端貧窮和饑餓、確保環境的可持續能力、制訂促進發展的全球伙伴關系等8項千年發展目標（Millennium Development Goals， MDGs）[2]。2015年9月，聯合國可持續發展峰會正式通過了《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》，提出了17項可持續發展目標（Sustainable Development Goals， SDGs）和169項具體目標[3]。這些目標兼顧了經濟、社會和環境的可持續發展，成為繼千年發展目標到期后全球可持續發展新的指引，為此后15年全球各國的可持續發展與合作指明了方向。作為世界上最大的發展中國家，中國高度重視2030年可持續發展議程的落實工作。2016年9月發布了《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》，其中明確將建設國家可持續發展議程創新示范區作為落地措施之一[4]。2016年12月，國務院發布《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》（國發〔2016〕69號），提出“在‘十三五期間，創建10個左右國家可持續發展議程創新示范區，形成若干可持續發展創新示范的現實樣板和典型模式，對國內其他地區可持續發展發揮示范帶動效應，對外為其他國家和地區落實2030年可持續發展議程提供中國經驗[5]。”

可持續發展議程創新示范區的建設是中國推進“五位一體”總體布局和全球發展合作的重要實踐，也是實施創新驅動發展戰略、破解制約地方可持續發展瓶頸問題的有效路徑，對落實可持續發展議程具有重大意義，這也對作為創建主體的城市提出了更高的要求。中國有超過300個具有不同地理位置、資源條件、發展水平的地級市和375個縣級市，這些不同行政級別、資源稟賦的城市在推進可持續發展的路徑上存在區別。僅10個左右的地級市國家級可持續發展議程創新示范區，對于全面做出各種類型城市可持續發展的經驗推廣仍顯不足，未來繼續樹立國家級、省級或非官方的可持續發展典型城市，推廣可持續發展的最佳實踐和優秀經驗，具有較強的需求性。在這樣的背景下，綜合考慮城市的類型差異，從示范導向的角度構建能夠適應不同類型地級市或縣級市的開放性評估框架，選擇出適合的城市作為創建主體，形成多個可持續發展樣板，具有重要意義。

1 可持續發展評價體系研究現狀

近年來，評估各國落實2030年議程、實現SDGs現狀和進展的研究逐漸增加。呂永龍等[6]指出，制定科學的衡量標準和指標體系是各國在實現SDGs中面臨的挑戰之一，應根據當地發展的實際情況制定具體發展目標。朱婧等[7]將全球性的SDGs框架和中國各項國家戰略和規劃進行對標，構建了適用于中國的SDGs目標和評價標準。Xu等[8]評估了中國實現SDGs的整體進展，對發達地區和欠發達地區結果進行了對比。有研究指出，由于SDGs之間存在的競爭或協同關系，評估SDGs進程的指標需要進行權衡，僅強調追求GDP將會對整體實現SDGs造成風險[9]。城市層面實現SDGs是中國落實2030年議程的重要內容，Steiniger等[10]評估了智利6座城市的可持續性，并將評估指標與SDGs進行對比，發現盡管一些指標呈現出全國范圍的普遍趨勢，仍有指標隨著城市特點的不同表現出了較大的差異。因此，有必要建立城市層面的可持續發展評價體系。

2014年全球城市峰會發布了ISO 37120城市可持續發展指標體系，為城市實現可持續發展提供了指導。Deng等[11]評估了ISO 37120在城市可持續性方面的應用情況，發現該指標體系與組織決策之間的關聯性較弱，在城市可比性方面仍有待改進。隨后，Moschen等[12]將ISO 37120 與SDGs進行了對比，認為兩者在評估城市公共服務、促進城市社會、經濟協同發展中有共同之處。越來越多研究直接對標SDGs評估城市的可持續發展，對城市的生態建設[13-14]、環境改善[15]、資源環境承載力[16]、創新能力[17-18]等進行了評價。國家可持續發展議程創新示范區作為落實2030年議程的重要舉措，相關研究也逐漸增加。Wang等[19]梳理了國家可持續發展議程創新示范區的申請和審批流程，提出了問題導向和主要功能導向的選擇標準。孫新章[20]對《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》的內容進行了解析，解釋了建設可持續發展議程創新示范區應把握的原則，并提出示范區建設應與其他多項可持續發展工作和計劃進行銜接。

篩選有示范意義的城市是示范區建設的首要步驟。然而，現有城市可持續發展指標體系仍存在不足。一是SDGs評價框架需要與本地的具體情況相結合，明確SDGs對應的具體行動和措施[10]。二是現有研究多針對某個特定領域的SDGs，對城市整體可持續發展水平進行綜合評價的指標體系較少。三是現有可持續發展指標體系聚焦于評估國家或城市的發展現狀[21]，多以絕對指標進行衡量。由于城市基礎稟賦和發展水平的差異，通過絕對指標難以公平比較發展基礎不同的城市推進可持續發展的行動舉措、績效和潛力，一些規模較小的城市難以在絕對指標體系中體現可持續發展的優勢、特點和成就。同時，現有指標體系難以對地方政府的重視程度、未來可塑性等方面進行評價，有可能忽略了規模較小，但積累了優秀經驗、具有較大示范性和發展潛力的城市，不利于樹立多種類型城市可持續發展的典型樣板和推廣發展經驗。

因此，本文構建了示范導向的指標體系，選取相對值指標對城市的可持續發展水平進行評價，為已有的評價體系提供補充和輔助。隨后，將本文指標體系應用于已獲批的6個國家可持續發展議程創新示范區，評估這些示范區的示范作用，并探討作為示范區應具備的普遍標準和關鍵因素，為后續不同級別、不同類型示范區的選擇與評價提供思路。

2 可持續發展議程創新示范區評價指標體系

本文從申請城市的示范性角度構建指標體系，在綜合考慮城市發展條件和稟賦的基礎上，構建可持續發展行動和經驗、重視程度、創新性和未來發展潛力等方面的相對值指標，更直觀地體現不同級別、不同類型城市的特點和優勢，以豐富示范區類型，全面推廣優秀經驗。

2.1 指標選取

城市的可持續發展是多學科、多目標交叉的復雜系統，以往指標體系中單一的研究機構和數據來源難以全面準確地評估可持續發展涵蓋的所有問題。因此，本文結合國發〔2016〕69號文[4]和各類中國城市相關報告[19-20.]，選擇各類城市綜合指數和排名等相對值指標，構建示范區評估指標體系，分為發展基礎、發展經驗、重視性、創新性、輻射性和可塑性6個一級指標，如表1所示。這些指數和排名結合了多項城市具體的經濟、社會和環境數據，作為單個指標的代表性更強，同時實現了對不同城市數據收集和評價過程的簡化，增強了評價體系的可操作性和實用性。

需要說明的是，本文的評估框架具有開放性，在應用于不同級別城市（如評選省級示范區）時可根據情況靈活選取適合的二級指標或更權威的數據來源進行替換。

（1）發展基礎旨在全面反映可持續發展議程創新示范區申報城市的發展現狀。從2030年可持續發展議程的經濟發展、社會發展和資源環境三個核心對城市的發展情況進行評價，以確定申報城市是否有較好的發展基礎、有足夠能力完成示范區的建設工作。為簡化評價指標，本文分別采用城市經濟競爭力排名、城市宜居競爭力排名和空氣質量達標率3個指標綜合比較不同城市在經濟、社會和環境方面的基礎情況。

（2）發展經驗主要反映申報城市在推進可持續發展過程中的具體行動舉措和可借鑒的經驗。本文將城市政府工作報告中的行動舉措和經驗與SDGs框架對標，通過行動舉措和可借鑒的經驗的數量，體現這些城市在落實2030年議程、實現SDGs方面的進展。本文參考《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》中對應每個具體目標提出的解決方案，將不同城市的優秀經驗做法進行對應，得到能夠對標經濟、社會和環境類具體目標的數量，以此來表示各地能夠提供的發展經驗。其中經濟領域包括目標1、目標8和目標9，社會領域包括目標2～5、目標10、目標11、目標16和目標17，資源和環境領域主要包括目標6、目標7和目標12～15[7]。

（3）重視性旨在評估申報城市對可持續發展的重視程度。《可持續發展議程創新示范區建設方案》的創建條件中明確提出“地方高度重視”這一條件，地方政府在可持續發展眾多利益相關者中占據著核心地位[22]，政府發揮作用是示范區建設的主要手段[23]。地方政府的重視程度取決于地方政府領導的重視程度，由于城市運轉主要由當地市委市政府主管，因此本文通過“‘城市+時任市長姓名+可持續發展百度搜索結果數量”表示領導人推進可持續發展的工作數量（如在統計期限內有人事調整則按照調整時間分時間段進行搜索，再將數量相加），“‘城市 +可持續發展百度搜索結果數量”表示整個城市在相關方面的行動，并通過計算前者占后者的比例表示市委和市政府的重視程度。

（4）創新性是對申報城市創新能力的評價。習近平主席在2019年10月16日致首屆世界科技與發展論壇的賀信中指出“以科技創新推動可持續發展成為破解各國關心的一些重要全球性問題的必由之路”[24]。推動科技創新與社會發展深度融合也是可持續發展議程創新示范區建設的要求[4]。本文從創新投入和創新產出兩方面對申報城市的科技創新能力進行評價，創新投入指標選擇科技支出占財政支出比例，體現申報城市對科技創新的重視程度和投入成本;創新產出指標選擇授權專利增長率和高新技術產業增長率，體現科技成果的轉化能力、對產業的提升和支撐作用。

（5）輻射性主要反映城市對外的影響力[25]，申報城市技術、文化和經驗對外交流輻射范圍越廣、頻率越高，對其他地區可能產生的帶動作用越大，將更有利于可持續發展經驗的推廣。本文參考現有的城市影響力指數報告，從城市文化和城市治理兩方面選取指標進行評價。城市文化影響力反映城市的創新活動、對外技術交流和文化吸引力等，城市治理影響力反映城市的社會、經濟治理經驗的傳播力和互動力。

（6）可塑性主要體現城市未來的發展潛力。落實2030年議程、實現SDGs具有長期性，有必要對申報城市的發展潛力進行預測。可塑性主要體現在申報城市未來可持續發展路徑的多樣性和發展動力兩方面。將可持續發展議程創新示范區的各項發展目標與SDGs框架對應，通過目標能夠對應的SDGs數量反映城市發展路徑的多樣性。城市可持續發展競爭力排名指標表示城市未來的可持續發展動力。

2.2 評價方法

由于本文構建的指標體系是為了全面衡量不同級別、類型的城市創建可持續發展議程創新示范區的示范作用，所以評價體系對一級指標和二級指標都進行等權重評估，通過雷達圖的方式直觀展示創建主體城市各方面的指標評分，輔助決策者更全面地了解各城市的特點和優勢，并根據可持續發展議程創新示范區的統籌布局進行選擇。通過對城市各指標的評價閾值范圍的研究，制定二級指標評分規則如表2所示。

本文選取的指標數值均大于零，因此指標分數的取值范圍為[1， 5]，根據表2中的指標評分方法，計算得出各二級指標的評價分數。由于二級指標是等權重的，通過算數平均可計算得出每個一級指標得分，其分數的取值范圍也是[1， 5]，而后通過對各一級指標分數進行算數平均得出可持續發展議程創新示范區申報城市的綜合得分，取值范圍為[1， 5]。

3 對現有可持續發展議程創新示范區的評價

將本文建立的指標體系應用于已獲批的6個可持續發展議程創新示范區，量化深圳市、桂林市、郴州市、承德市、太原市和臨滄市6地在研究期內推進可持續發展的各方面表現，分析各自特點，總結相同之處，從而進一步探討可持續發展議程創新示范區應重點關注的指標和需要具備的普遍標準。可持續發展議程創新示范區提出于2016年，國務院分別于2018年和2019年確定了上述6個示范區，因此本文以2016—2018年為研究期，通過雷達圖反映評價結果。

3.1 數據來源

為確保數據來源的真實性和準確性，選擇城市統計部門官方發布的統計數據和研究機構發布的城市研究報告進行分析。其中城市發展基礎（B1）的數據分別來自 《中國城市競爭力第17次報告》[26]、《中國生態環境狀況公報》以及各市的環境統計公報;發展經驗（B2）主要來自各地政府工作報告;政府重視性（B3）來源于百度搜索的數量結果;創新性（B4）分別來自各地2016—2018年統計年鑒、國民經濟和社會發展統計公報和地方科技部門相關報告;輻射性（B5）來自《中國城市影響力指數報告》[27];可塑性（B6）來自《中國城市競爭力第17次報告》[26]、國務院對上述6個可持續發展議程創新示范區的批復文件[28-33]和各地的可持續發展規劃以及示范區建設方案。

3.2 評價結果

將6個國家可持續發展議程創新示范區的數據代入分析，得到6個示范區的綜合得分，由高到低分別為深圳市（4.20）、太原市（3.44）、臨滄市（3.14）、郴州市（3.03）、桂林市（3.00）和承德市（2.70）。獲得6個示范區一級指標和二級指標的評價結果雷達圖，如圖1～6所示。陰影部分代表6個示范區所有一級指標和二級指標的平均值，表示6個示范區的平均情況。

3.3 指標分析

3.3.1 指標差異和共性分析

對比圖1～6可以發現，不同可持續發展議程創新示范區的指標存在一定差異和共同點。通過6個一級指標在不同示范區分數的標準差反映指標的變動程度，從小到大依次是發展經驗（0.556）、可塑性（0.758）、創新性（0.784）、發展基礎（0.892）、輻射性（1.129）和重視性（1.414）。其中輻射性和重視性的標準差均大于1，表明各地在城市自身影響力和政府重視程度上存在比較明顯的差別。在發展經驗、可塑性、創新性和發展基礎上分數變動較小，表明不同示范區對行動舉措和經驗積累、創新能力、發展潛力和發展基礎等指標有著更一致的關注度。計算6個示范區14個二級指標得分的標準差，可以發現不同示范區在高新技術產業增長、經濟提升的可持續行動和經驗、未來發展路徑的多樣性等具體指標中表現較好，針對環境改善類的可持續行動和經驗都相對較少。

3.3.2 影響示范性的關鍵指標分析

可持續發展議程創新示范區的示范性與城市本身的資源條件、發展水平并不完全對應。對比圖1～6和評價結果可以發現，雖然示范區的行政級別、地理位置和發展水平存在較大差異，但并沒有由于本身的條件和稟賦差距而直接決定示范性評價結果。示范性由高到低排列分別為深圳市、太原市、臨滄市、郴州市、桂林市和承德市。

圖7對比了示范區各項一級指標。深圳市作為高度發達的特大型城市，其城市本身的資源和稟賦有巨大優勢，但在對示范區建設的重視程度上仍顯不足。太原市和桂林市兩地在發展基礎、輻射性和可塑性方面的評價較為類似，然而相比較于太原市，桂林市針對可持續發展的舉措和經驗積累較少、創新驅動力和重視程度仍顯不足。發展基礎相對薄弱的臨滄市，示范性僅次于深圳市和太原市，原因在于政府高度重視示范區建設，針對可持續發展制定了具體的行動舉措，積累了大量可持續發展經驗，高度重視創新能力提升，2018年臨滄市科技進步對經濟增長的貢獻率達到了48%。這也證實了國家可持續發展議程創新示范區的選擇并不以GDP為導向的經濟發展作為唯一的衡量標準，高度重視和有效落實可持續發展的小城市也具有較好的示范價值。對比同樣發展基礎和城市稟賦比較薄弱的承德市可以發現，政府的重視程度和創新能力對示范區建設有關鍵影響。

因此，在評估申報城市的示范性時，關鍵的因素是城市在可持續發展中的行動舉措和經驗、政府的重視程度和城市的創新能力，這些因素直接代表了城市在可持續發展方面的意愿和行動。

（1）發展經驗。為了對比不同可持續發展議程創新示范區落實2030議程和推進可持續發展的行動舉措和經驗，本文梳理了6個示范區2017—2019年度《政府工作報告》，統計了2016—2018年每年的政府工作對應SDGs具體目標的數量，如圖8所示。對各項行動舉措按照表1中發展經驗指標（B2）的分類方式進行分類，分別與經濟、社會和資源環境3類SDGs對標，可以發現，經濟提升的相關舉措，尤其是就業、基礎設施和產業升級方面的行動舉措數量最多。其次是社會發展方面，主要是建設可持續城市和社會治理。資源環境的改善方面，各示范區都在水和衛生管理、能源保障、消費和生產模式的轉變上采取了較多措施，而氣候變化相關領域的行動舉措相對較少。

由于條件差異，各地的發展路徑也不完全相同。臨滄市側重消除貧困、發展農業和優質教育等基礎目標;太原市側重污染治理;郴州市側重清潔能源的開發;承德市更重視健康福祉和水環境治理;桂林市更重視消除貧困和健康福祉問題;深圳市更重視健康福祉和社會公平等問題。對當地突出問題都采取了相關的解決措施，并積累了一定經驗。

（2）創新能力。各示范區都在高新技術產業發展中取得了一定成效。各地的高新技術產業增長率2016—2018年的平均值基本維持在10%～20%之間，然而各示范區在創新投入方面仍存在一定不足。在科技支出占一般公共預算比例一項中，除深圳市達到12%和太原市超過3%以外，其余示范區2016—2018年度科技支出占一般公共預算支出的比例不足1%，均為0.06%～0.07%之間，這一比例仍然偏低。通過對現有示范區創新產出成果的統計，各地授權專利數量迅速增加，在一定程度上體現出了創新能力和科研能力的提升，而如何將科技產出切實應用于社會、經濟和環境發展的各方面仍有待探索，也缺少衡量這些科技成果轉化情況、對社會發展的推動作用的標準和方法。

（3）政府重視程度。示范區城市政府的重視程度在所有指標中差別最大，郴州市、臨滄市、太原市和桂林市編制的可持續發展議程創新示范區建設方案中均形成了省級有關部門和市級領導小組統籌協調、省市縣三級共同推進的工作機制，從組織和制度上強化了各部門的重視性。臨滄市、郴州市等城市政府對可持續發展和示范區建設的重視程度最高。兩地在建立多級聯動的工作機制之外，在政策法規層面也提供了一定支持，積極推進省級立法，正在研究制定《臨滄市國家可持續發展議程創新示范區可持續發展促進條例》和《郴州可持續發展促進條例》。

3.3.3 指標協調性分析

對比圖1～6和評價結果可知，示范性較好的可持續發展議程創新示范區（深圳市、太原市和臨滄市）各項一級指標總體上表現均衡，而單一方面的突出并不能整體提升示范區的表現。例如桂林市和郴州市都屬于有個別指標突出而整體示范意義相對不足。桂林市發展基礎相比臨滄市、郴州市和承德市更好，且作為旅游城市，有較高的文化影響力，城市輻射性較強，然而在先進經驗積累、加強科技創新投入方面較為欠缺。郴州市政府對示范區建設更關注，然而具體行動舉措較為缺乏。此外，承德市也存在各方面表現不平衡的問題，對示范區建設的重視程度明顯不足。

可持續發展問題的復雜性對可持續發展議程創新示范區的建設提出了更高的要求，尤其是在經濟增長的動力明顯弱化甚至消失的背景下[34]，在制定示范區個性化發展路徑的同時，也需要協調示范區共同需要的建設條件。

4 結論與建議

本文以國發〔2016〕69號文為基礎，結合《中國落實2030年可持續發展議程國別方案》以及各類城市評估報告，構建了示范導向的可持續發展議程創新示范區評價指標體系，以此為依據對已獲批的6個可持續發展議程創新示范區進行了評估，分析了已批準示范區在建設中的共性和差異，總結了影響示范區建設的關鍵因素，作為現狀評估和進度監測類指標體系的補充和支撐，為后續示范區的選擇提供思路。但本研究仍存在不足，一是由于數據時間存在滯后性，部分數據無法反映城市最新的發展情況;二是指標選擇的限制，二級指標涉及的城市排名范圍為現有地級市，未來應用于縣級市時需要當地領導部門根據具體情況進行調整。

通過分析得出以下結論：① GDP為導向的經濟發展水平不是唯一標準，考慮到中國城市整體的發展情況，多數城市自身資源條件存在一定限制，相比發展水平較高的城市，基礎相對薄弱、問題較為突出的城市也可能具有較好的示范作用。② 發展經驗、政府對示范區建設的重視程度和創新能力等因素對示范區建設有較為重要的影響，示范區在制定個性化可持續發展路徑的同時，也需要加強這些關鍵因素的積累。③ 單個指標的突出較難形成推動城市整體提升的動力，示范區建設和后續篩選需要重視各指標要素的協調性，從而更好地形成推動城市可持續發展的合力。相關建議如下：

（1）強化可持續發展議程創新示范區建設的組織和政策保障，提高各級政府的重視程度。可在示范區建立有效的領導組織的同時，與上級有關部門統籌協調，形成省市縣協同推進的工作機制。建立可量化的長效考核機制，明確有關部門的具體目標和工作職責，定期監測進度，確保各項可持續發展政策舉措的落實。

（2）加大科技創新投入力度，提升創新成果轉化率，提高科技創新對當地經濟社會發展的貢獻。一是加大資金投入，超過半數可持續發展議程創新示范區科技支出占一般公共預算支出的比例仍然偏低，可在公共預算中適度增加科技支出比例，同時加大科技專項資金的投入，引導金融機構為科技項目和高新技術企業提供資金支持。二是通過優惠政策扶持創新產業發展，降低企業各項運營成本。三是就當地發展的優勢產業或突出問題，積極開展科技交流合作，有針對性地開發應用先進技術，加強科學技術與社會發展的融合，引導科技創新成果切實改善當地的經濟、社會和環境條件。

（3）推進可持續發展進程需要全面考慮多學科的復雜影響，集成多部門的共同努力，僅強調某一個要素較難形成推動城市整體發展的持久動力。因此，在制定當地可持續發展個性化路徑的同時，需要兼顧各指標要素的協調性。充分調動各個相關部門的參與，完善示范區建設所需要的各項條件。

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（責任編輯：劉照勝）