綠色建筑標準的法律構造：現實問題與完善路徑

劉亞娟

摘要?發展綠色建筑是緩解環境資源壓力的重要途徑，但我國綠色建筑發展并未達到預期，原因主要在于綠色建筑發展的法律制度支持不夠，特別是綠色建筑標準體系不夠完善，表現在《綠色建筑評價標準》強制性欠缺導致實踐執行不力，以及對應的引導激勵不夠導致推行效果不佳。要改變這一局面、推動綠色建筑快速發展，須抓住綠色建筑標準這一綠色建筑發展的關鍵支撐因素，從修改完善《建筑法》和相關法律法規入手，確立綠色建筑標準制度，建立強制性標準和推薦性標準相互銜接、相互配合的綠色建筑標準體系。綠色建筑強制性標準的法理基礎是公民和企業的環境義務，但目前強制性標準的直接法律依據尚不完備，需要在立法上對綠色建筑標準的內容進行明確，奠定綠色建筑標準強制推行的根基。推薦性標準是綠色建筑標準體系的重要組成部分，可以發揮引導和促進綠色建筑快速發展的作用，并與激勵措施相配合獲得實踐效力，這需要政府積極履行職責、落實激勵措施并明確強制化發展方向。最終應當在不同層級的法律和法規中規定綠色建筑強制性標準和推薦性標準的基本內容、組合形態、具體類型以及實施機制，從適用的建筑類型、標準的層級等方面劃分為不同的類型，并以行政執法制度保障強制性標準的執行，以政策激勵措施保證推薦性標準的貫徹，從而構建完善的綠色建筑標準制度并確保其落實到位。以綠色建筑標準為核心設計綠色建筑法律制度，強制推行措施和政策引導措施相互配合，可以為我國綠色建筑發展提供充足動力。

關鍵詞?綠色建筑;強制性標準;推薦性標準;制度體系

中圖分類號?D912.6

文獻標識碼?A?文章編號?1002-2104（2020）11-0170-09?DOI：10.12062/cpre.20200642

綠色建筑理念試圖在人與自然關系框架下重新理解建筑的功能和意義，不僅將建筑視為人類活動的場所，更注重建筑與自然環境的協調，強調建筑的節能環保等特征。理論上對綠色建筑有不同的界定，通常是指“在建筑的全壽命期內，最大限度地節約資源、保護環境和減少污染，為人們提供健康、適用和高效的使用空間，與自然和諧共生的建筑”.①，須遵從“比典型建筑更加生態環保的設計策略”[1]。

1?問題的提出

自20世紀末綠色建筑的概念引入我國后，政府已經出臺了一系列的政策措施和三個版本的《綠色建筑評價標準》，在綠色建筑推行方面取得了一定成效。但是，國家層面的綠色建筑法律制度仍然缺位，相關制度內容分散在節約能源法、水法等法律法規中;地方的綠色建筑立法有較大進展.②，但從規則內容上看主要是促進性立法，以政策鼓勵和引導為主，實施的效果有限。

人類發展的環境資源壓力呼吁更加深度的環境保護措施，不能再停留在對工農業污染和自然資源開發的直接限制，而應當從發展模式乃至消費方式上進行根本性的變革[2]，以實現“人類必須自覺地遵循人、自然、社會和諧發展規律”的生態文明要求[3]。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》再次強調要“實行最嚴格的生態環境保護制度”，也指明了環境法律制度深層變革的方向，即法律約束的范圍將從生產行為擴展到生活消費行為、從直接影響環境的行為擴展到間接影響環境的行為。綠色建筑理念提出了建筑全壽命期的環境保護要求，將環境保護約束從建設過程擴展到建筑使用過程，回應了生態文明建設的要求。但我國綠色建筑發展狀況并不理想，建筑能耗高等問題并沒有根本改觀。盡管立法主義存在各種問題[4]，但在環境保護等需要價值引領的領域，立法仍是推動特定目標實現的基本手段?；诖耍辽僭诂F階段還需要更大力度的政策和法律支持才能有效推行綠色建筑、推進全社會的資源節約和污染減排、助力生態文明建設。

發展綠色建筑要重視法律制度建設，應當依法對建筑的建造和使用等進行管理、推行綠色建筑。從目前綠色建筑發展中《綠色建筑評價標準》所發揮的核心作用來看，標準制度當是綠色建筑推行的重要制度，可以匯集不同方面的要求并形成對綠色建筑發展的約束和引導。反過來看，當前綠色建筑發展成效不佳的制度原因，也可以在很大程度上歸結為綠色建筑標準制度存在嚴重缺陷。在此以綠色建筑標準為關注點，從法律角度分析綠色建筑發展的現實障礙、制度缺陷和制度完善問題，寄望于發現綠色建筑標準的現實問題和法律構造進路，為綠色建筑法律制度的完善提供支點。

2?綠色建筑標準的定位及其制度構造問題

我國政府介入綠色建筑發展是在21世紀初。2004年，建設部印發《全國綠色建筑創新獎管理辦法》，對綠色建筑工程項目和相關技術與產品進行評審和獎勵，以“推動我國綠色建筑及其技術的健康發展”。2006年，建設部發布《綠色建筑評價標準》（GB/T50378—2006），并于2014年、2019年兩次修訂，目標是“推進綠色建筑高質量發展”。另外，國家發展改革委、住房和城鄉建設部還發布了《綠色建筑行動方案》（2013年）等政策文件推進綠色建筑發展?？傮w而言，目前政府推行綠色建筑還主要依賴政策引導，其中發揮重要作用的是《綠色建筑評價標準》，相關制度建設特別是針對性的制度設計基本缺失。在此背景下，為了全面貫徹綠色發展理念、推進綠色建筑高質量、快速發展，當重新審視標準在綠色建筑發展中的意義、明確綠色建筑標準的法律定位、完善綠色建筑法律標準制度。

2.1?標準的法律意義與綠色建筑標準的定位

標準是一個常用的法律概念，特別是在環境法上標準制度具有重要地位，但是關于標準并無法律上的嚴格界定，通常就是指標準化意義上的標準我國《標準化法》所稱標準是指“農業、工業、服務業以及社會事業等領域需要統一的技術要求”，并非嚴格的定義。國家質檢總局和國家標準委2014年發布的國家標準《標準化工作指南第1部分：標準化和相關活動的通用術語》（GB/T20001.1-2014）明確，標準（standard）是指“通過標準化活動，按照規定的程序經協商一致制定，為各種活動或其結果提供規則、指南或特性，供共同使用和重復使用的文件”。標準包括國家標準、行業標準、地方標準和團體標準、企業標準。。標準和法律同屬于規范的范疇，都具有規范性，即都在某種程度上為人的行為設定界限，但二者屬于不同性質的規范[5]。法律更多直接指向人的行為，而標準作為“技術要求”間接對人的行為產生規范作用。

標準在現代法律體系中居于重要地位，特別是環境法在很多領域要依賴于標準才能實施。法律上對標準概念的使用表明，標準與科學技術密切相關，或者說標準本身表現為技術指標或技術要求。在涉及科學技術的問題上，法律對標準形成了依賴關系[6]，法律須依賴于標準才能達到其規范目標，或者可以說標準代表著法律目標的技術實現途徑。具體來說，標準對于法律的意義在于：一是以科學、技術和經驗為基礎制定的標準能夠使法律規定的權利義務內容具體化;二是標準的具體指標可以為人們行使法律權利、履行法律義務提供具體的指向，并為實踐中判定行為違法與否提供依據[6]。因此，標準是治理制度體系的重要組成部分[7]，很多領域的治理創新需要充分重視標準的作用，其中包括環境保護領域。

綠色建筑的發展要靠標準制度的完善。綠色建筑不僅體現在建設階段節約資源，更要求在整個使用期內節約資源和減少排放，是環境保護向社會各個層面深入的重要途徑。而且，綠色建筑體現為對建筑建設和使用過程中的一系列技術要求，本身需要以標準的形式呈現出來。從國際經驗來看，綠色建筑標準也是推進綠色建筑發展的重要途徑，國際（建筑）規范委員會主導制定的國際綠色建筑規范于2010年發布，作為一個通用的“基準文件”，對能源利用標準、控制質量標準等進行了明確[8]。我國綠色建筑發展也主要依賴相關標準的推進。

由此來看，標準在綠色建筑的發展中發揮著重要的作用，綠色建筑法律制度的完善應當繼續重視綠色建筑標準的完善。換個角度來看，綠色建筑標準可以發揮聯系環境保護目標與建筑的建設與使用行為的作用，將環境保護的要求以技術要求的方式轉化為對建設行為和建筑使用行為的限制和約束。但是，我國綠色建筑發展過程中運用標準的情況也表明，綠色建筑標準本身的立場、內容及其與法律的關系等問題都需要進一步厘清，才能真正發揮綠色建筑標準的作用、促進綠色建筑發展、助力生態文明建設。

2.2?我國綠色建筑標準的現狀與問題

具體來說，我國的綠色建筑標準還存在諸多問題。除了《綠色建筑行動方案》等一般性政策文件之外，《綠色建筑評價標準》是我國推進綠色建筑發展的重要依據?！毒G色建筑評價標準》于2006年首次發布，現行有效的是2019年第二次修訂的版本，編號為GB/T50378-2019。該標準是推薦性標準，是“對建筑全壽命期內的安全耐久、健康舒適、生活便利、資源節約、環境宜居等性能進行綜合評價”的依據。實踐中全國各地已經普遍根據該標準開展綠色建筑評價，并與一定的補貼和獎勵政策結合推進綠色建筑發展。從實施成效來看，雖然該標準在形式上符合“將綠色建筑相關評估標準合并為一個統一的標準體系”[9]的目標，但由于性質上屬于推薦性標準，實施的強制力不夠，仍然無法破解當前綠色建筑推行中遇到的各種障礙。

首先，強制性的缺失不利于《綠色建筑評價標準》的推行。該標準在法律性質上屬于推薦性國家標準，沒有強制執行效力。雖然其中引用了《公共建筑節能設計標準》等強制性標準，但是其立場主要在于設定綠色建筑的合格條件，是對強制性國家標準的準用規范，并不是該標準本身的強制性內容。由于綠色建筑提出的資源節約和污染減排等方面的要求幾乎必然增加建設和使用成本，增加建筑所有權人和使用權人的負擔和義務。雖然不能排除出于企業社會責任等方面的考慮主動提升建筑環保水平的可能，但是強制性的缺失無疑損害了該標準的執行力，無法為綠色建筑發展提供有效動力，這是當前綠色建筑推行不理想的根本原因。

其次，評價性定位限制了《綠色建筑評價標準》作用的發揮。《綠色建筑評價標準》以記分方式對綠色建筑進行分級，包括基本級、一星級、二星級和三星級四個等級，其中基本級是符合全部控制項要求即可，一星級到三星級是按照評價分數確定，包括每類指標的單項評分分值要求和總得分分值要求。從其分類評級的基本設計來看，該標準的“評價”屬性十分突出，不僅無強制性要求，而且提出的目標要求也是分層級的，其中基本級的要求即控制項要求引用了相關的強制性標準，實質上代表著該領域的最低要求。該標準的評價性定位雖然有一定的社會引導效果，但是也可以理解為綠色建筑本身的要求并不高，在很多領域只要符合相關強制性標準即可，而更高的星級并不是多數企業追求的目標，這導致該標準的作用難以發揮。

再次，內向型指向使《綠色建筑評價標準》偏離了重點?！毒G色建筑評價標準》包括五個主要方面的評價，即安全耐久、健康舒適、生活便利、資源節約、環境宜居，主要的評價指標是內向型的人與建筑之間關系的評價，僅資源節約的指標主要指向人（通過建筑）與自然之間關系的外向型評價。就環境保護的最高目標即保護公眾健康而言，內向型指標具有重要意義。但是放在更大的人與自然關系的框架下，不容忽視的是人和建筑系統與外部自然界之間的關系。事實上，綠色建筑概念的提出主要是出于節約資源特別是節約能源的需要，評價標準將指標主要設計為對建筑使用人的直接保護，已經偏離了綠色建筑應當解決的重點問題，可能損害其協調人與自然關系的價值。

最后，體系性混亂增加了《綠色建筑評價標準》執行的難度。綜合來看，《綠色建筑評價標準》涉及對多方面目標的考慮和量化評價，包括了對人與建筑關系、建筑與自然關系以及人與自然關系的理解和調整，而且其中涉及對相關強制性標準的引用、推薦性標準的設定等，表現出目標多元、關系復雜、層次不一的特征。雖然目前安全耐久、健康舒適、生活便利、資源節約、環境宜居的基本劃分看起來結構清晰，但其中不免存在重復、交叉乃至沖突等情形，也不利于理解和執行。

總之，《綠色建筑評價標準》雖然對于我國綠色建筑的發展發揮了積極作用，但是仍不足以為綠色建筑的高質量、快速發展提供充分支持。

2.3?綠色建筑標準制度構造的目標與障礙

從法律的角度，由于環境問題的獨特性，環保目標在很大程度上是新近加入法律價值目標體系的，因此解決上述問題仍須遵循立法主義思路，即通過立法推進綠色建筑標準制度的完善，并在法律的框架之下重新設計綠色建筑標準。針對當前綠色建筑推行的強制性不足、綠色建筑標準存在重大缺陷等問題，需要從法律上確認綠色建筑標準的強制性，同時注重引導性，形成以強制性標準為基礎、以引導性標準為補充的制度體系。針對當前綠色建筑推行的社會動力不足問題，從提升強制性入手增強綠色建筑標準的效力，同時，綠色建筑發展是一個漸進的過程，需要逐步提高標準并加以推廣，因此需要推薦性標準發揮引領作用。

就此目標而言，目前的綠色建筑相關法律至少存在兩個方面的問題。一是現行立法為綠色建筑標準的強制性提供的依據非常不充分，這是當前綠色建筑標準完善的基本困難。強制性標準必須有相應的法律依據，法律規定了標準并賦予標準以法的規范效力[10]，但目前我國法律上并無關于綠色建筑標準的直接規定，而節能標準等散見于相關法律中，無法為綠色建筑強制性標準提供充分的法律支持。二是綠色建筑推薦性標準對應的激勵制度不夠，是當前綠色建筑標準效力不佳的重要原因?！毒G色建筑評價標準》設計的綠色建筑評價和分級標準可以發揮引導綠色建筑發展的作用，但是需要相應的激勵制度的支持，即給予達到相應標準的建筑權利人或者使用人一定的補貼等經濟或其他激勵。政府的激勵措施需要立法的支持以明確政府職權、提供穩定的社會預期并保證其規范性，這也依賴于激勵制度的完善。

因此，基于我國綠色建筑標準及法律制度存在的問題，應當從強制性和引導性兩個層面完善綠色建筑標準制度并相應改造綠色建筑標準的內容，形成相對統一的綠色建筑標準制度和體系化的綠色建筑標準，從而奠定綠色建筑發展的制度基礎。

3?綠色建筑標準的強制性及其規則構造

綠色建筑標準的強制性是綠色建筑發展的根本動力，但在多大范圍和多大程度上可以適用強制性標準需要認真考量。政府頒布的標準在形式上是行政規范性文件，但在功能上可能取代法律、行政法規等上位法決定法律關系[11]，從而決定當事人的權利義務內容。從最終效果看，強制性標準所設定的義務與法律規定的義務對當事人都有約束力，而且通常更為具體、義務邊界更加明確。而在權利話語主導的現代法律體系中，對當事人權利的限制是需要充分的理由的，強制性標準的出臺也需要更充分的論證以及更高層級的法律依據。

3.1?綠色建筑強制性標準的法理基礎

綠色建筑制度的目標是保護環境，其法理基礎須回到環境法的基本理論。環境法理論上存在權利本位還是義務本位之爭，以及對二者的某種折中觀點[12]，權利本位論認為環境權是構建環境法律制度的基礎，義務本位論認為環境義務才是環境法律制度的核心概念。而環境權在我國屬于正在生成中的權利[13]，其法定化還存在比較多的困難和問題。從環境法律制度的主要內容來看，不管是《環境保護法》等法律規定的環境管理制度，還是民法上的環境侵權制度，更多是從義務角度展開的。因此在環境保護具體制度層次，環境義務具有更強的解釋力，雖然不能因此否定環境權對于環境法律制度建構的基礎性意義。

強制性的綠色建筑標準事實上是針對建筑的建設主體、施工主體和使用主體設立的一系列義務，其理論基礎須從公民環境義務中發掘。公民環境義務的提出具有現實基礎，是實現環境問題的法律控制的基本途徑[14]，具有環境法律制度建構意義;相關的企業環境義務也從社會個體義務的角度切入應對環境問題，是多數環境管理制度設計的基本立足點。環境義務的證成可以深究到環境倫理層次，即與人的自然地位相關，從環境的價值中推導出人的環境義務[15]。推進到法律層次，環境義務可以轉化為公共利益保護的需要，即因為污染和破壞環境的行為可能造成公共利益損害，因此需要加以限制和約束，是為公民和企業的環境義務，表現為減少污染、限制對自然資源的開發利用。

3.2?綠色建筑強制性標準的法律依據

我國現行法沒有直接規定綠色建筑強制性標準，但在相關立法中存在綠色建筑相關的強制性標準，《綠色建筑評價標準》也引用了部分強制性標準，可以認為屬于綠色建筑強制性標準的部分依據。綠色建筑包括了節約能源、節約水資源、減少污染排放等多個方面的要求，其中部分內容可以找到現行法依據。例如，節約能源的要求可以依據相關法律制定相應的強制性標準，《節約能源法》第13條明確了國務院有關部門應當依法“制定并適時修訂有關節能的國家標準”“建立健全節能標準體系”，而且在第9條從原則上規定了“任何單位和個人都應當依法履行節能義務”;《民用建筑節能條例》也明確規定國家要“建立健全民用建筑節能標準體系”?！豆步ㄖ澞茉O計標準》（GB50189-2015）依法規定了建筑設計的節能標準，包括了強制性的內容，屬于建筑節能的強制性標準。但是，在建筑領域節約水資源、減少垃圾等廢棄物排放方面，法律上主要還限于原則性、鼓勵性規定，并無制定強制性標準的充分依據。

上述分散的強制性依據并不足以支持建立綠色建筑的強制性標準體系，擴展和充實綠色建筑標準的強制性內容需要更充分的法律依據?！稑藴驶ā返?0條規定，“對保障人身健康和生命財產安全、國家安全、生態環境安全以及滿足經濟社會管理基本需要的技術要求，應當制定強制性國家標準”，同時又對強制性標準的制定設定了條件，以防止強制性標準的泛濫對公民權利的過分限制，這意味著并非所有的綠色建筑技術要求都可以制定強制性標準，或者說需要法律或者行政法規的明確規定才能制定綠色建筑強制性標準。當然，《標準化法》關于“生態環境安全”的技術要求可以制定強制性標準的規定可以作為綠色建筑強制性標準的原則依據。同時，《標準化法》在規定“強制性國家標準由國務院批準發布或者授權批準發布”的同時，也明確“法律、行政法規和國務院決定對強制性標準的制定另有規定的，從其規定”，這為法律法規中明確綠色建筑的強制性標準預留了空間。

從立法技術上看，綠色建筑標準制度宜規定在《建筑法》中。雖然節約能源是綠色建筑最重要的目標，目前《節約能源法》也對建筑節能進行了規定，具備進一步明確建筑節能標準制度條件，但是綠色建筑標準應當是綜合性的標準，要從節約能源擴展到節約資源、減少污染以及環境宜居等方面，是對建筑的建設和使用的整體性要求。在此意義上，對綠色建筑標準的規定應當在《建筑法》中規定，通過對該法的修訂擴大建筑標準制度的范圍，即在安全標準之外明確綠色建筑標準的法律地位，為制定強制性的綠色建筑標準提供直接的法律依據，這是確立綠色建筑強制性標準的基本途徑。同時，由于綠色建筑涉及資源節約和污染減排等多個方面，相關的法律中也可以就某一方面的強制性標準制定做出規定，并將其作為綠色建筑標準體系的組成部分。在法律修訂完成之前，可以將綠色建筑標準與現有的強制性標準聯系起來，以明確綠色建筑須符合的強制性節能減排等標準，并不斷提升強制性標準要求以加快綠色建筑發展。另外，可以在地方立法中規定公共建筑等特定類型的建筑必須符合某一級別的綠色建筑標準，實現推薦性綠色建筑標準實質上的強制化。

3.3?綠色建筑強制性標準制度的具體設計

法律上明確綠色建筑標準制度只是為綠色建筑強制性標準的出臺提供了前提和效力根據，在實踐中真正發揮綠色建筑標準的作用還需要更具體的規則，一是法律規定層面，對于綠色建筑標準的類型、效力進行明確;二是具體標準層面，需要對綠色建筑標準的體系和內容進行明確。

在法律規定層面，綠色建筑強制性標準制度需要明確幾個方面的內容。一是綠色建筑標準的強制性確認。推薦性標準的制定主體多元、限制較少，而強制性標準需要明確的法律依據，因此綠色建筑標準制度的核心內容是確認在綠色建筑領域可以制定國家強制性標準，并明確行使相關職權的部門。二是綠色建筑強制性標準基本內容的法律規定。綠色建筑中的“綠色”體現在各個方面，包括建筑的場地資源占用、建筑材料的使用、建筑使用過程中的能耗等[16]，立法上明確規定綠色建筑的技術要求涉及哪些方面，是制定綠色建筑強制性標準的直接指引。應當將有關節約資源、污染減排和保障人體健康的指標設定為強制性要求，可以具體到節約能源、節約水資源、垃圾排放以及空氣質量等方面。三是規定綠色建筑強制性標準的適用范圍。例如是否要求所有新建建筑達到綠色建筑標準，以及是否要求既有建筑達到綠色建筑標準及時限;不同類型的建筑的適用標準，即是否分別針對公共建筑、居民住宅和商業建筑等制定強制性標準。

在標準內容層面，綠色建筑強制性標準應當從以下幾個角度展開。首先是標準的基本類型，強制性標準也可以分類、分級，然后對應于不同的建筑類型，例如針對公共建筑、居民住宅可以規定不同的綠色建筑標準;綜合性的綠色建筑標準和綠色建筑相關的單項標準可以分別制定。其次是標準的內容體系，即綠色建筑不同方面的技術要求如何編排以形成指標體系，具體標準文件要確定具體的控制項、指標項和指標數值等。另外是強制性標準與推薦性標準的關系等。

總之，綠色建筑的強制性標準是綠色建筑標準的基本方面，在公民和企業環境義務理論的基礎上，運用適當的立法技術將綠色建筑強制性標準規定在法律或者行政法規中，并對其具體內容加以適當展開，據以制定內容全面、科學的標準文件，為綠色建筑發展提供基本支持。

4?綠色建筑標準的引導功能及其規則構造

綠色建筑推薦性標準主要發揮引導功能。在環境問題短期內難以緩解并且局部有可能惡化的背景下，環境保護措施要逐步向社會體系的深層伸展，即不僅僅對直接的污染環境和資源開發行為進行限制，而且要對間接帶來污染和資源浪費的日常行為進行限制，綠色建筑的提出正是基于這一思想。但是，限制間接造成環境污染和破壞行為的緊迫性較弱，因此從法律上進行直接強制的理由往往不充分。綠色建筑強制性標準對建筑的節約資源、污染減排和保障人體健康等只能提出基本要求，即適應社會經濟發展條件的最低要求。在此基礎上，綠色建筑推薦性標準可以發揮補充作用，在不適宜采取強制性標準的空間內發揮引領作用，以柔性手段引導綠色建筑的發展，從而為建筑的綠色化發展、社會經濟的可持續發展做出貢獻。

4.1?綠色建筑推薦性標準的地位和作用

強制性是法律的基本屬性，但也不排除鼓勵性、引導性規范可以發揮重要的社會作用，軟法規范在生態文明制度建設中也具有重要地位[17]。與之相應，綠色建筑強制性標準可以提供綠色建筑發展的基本動力，但也不應忽視推薦性標準在綠色建筑發展中的意義和作用。前已述及，強制性標準往往只是與社會經濟發展水平相適應的最低限度的要求，而綠色建筑的具體技術要求應當隨著社會發展逐步提高，需要有一定超前性的技術要求引領綠色建筑的發展。特別是一些先進的技術要求因成本等考慮不能強制推行時，推薦性標準可以適時引入以引領綠色建筑的發展，對于推進技術進步、提升環保水平都有重要意義。

推薦性標準應當是綠色建筑標準的重要組成部分。如果說可以將當前綠色建筑發展的問題主要歸結為綠色建筑標準的強制性不足，那么也可以將綠色建筑發展取得的成就歸功于《綠色建筑評價標準》這一推薦性標準。在此意義上，綠色建筑標準應當包括強制性部分和推薦性部分，二者相互銜接和配合共同促進綠色建筑的發展。從功能上看，強制性標準解決綠色建筑的最低技術要求問題，推薦性標準提出綠色建筑的目標技術要求;從效果來看，強制性標準可以通過強制執法等途徑得以落實，從而取得社會實效，而推薦性標準需要社會自覺或者激勵制度的配合，其效果存在不確定性。

推薦性標準對于綠色建筑的發展具有重要意義。法律的強制性是法律實施的基本保證，但是越來越多的法律逐步超越了強制性，例如軟法的登場就反映了法律意涵的演進，并且帶來了法律責任方式的變化[18]，在環境治理領域，以政府控制為主導的方式也逐步向引導和鼓勵的方式轉變[19]，綠色建筑推薦性標準對于綠色建筑引導性制度的完善也具有重要意義。通過對綠色發展和環境保護基本價值的宣示、以經濟激勵制度為保障推行綠色建筑推薦性標準，可以彌補強制性標準在綠色建筑發展中彈性不足、要求偏低的缺陷，促進有條件的主體在建設和改造建筑的過程中提高技術要求，提升節約資源、較少污染排放和保障人體健康的水平，可以引領綠色建筑的發展潮流、有助于綠色建筑的快速發展和相關技術的發展進步。

4.2?綠色建筑推薦性標準的效力提升

《標準化法》對于推薦性標準的規定主要是授權性和鼓勵性的，推薦性國家標準之外，行業標準、團體標準等在性質上都屬于推薦性標準，在實踐中也發揮著重要作用，《綠色建筑評價標準》就是推薦性標準。從法律制度層面，需要推薦性標準的配套制度來提升其實踐效力。

首先，充分發揮宣示性條款的作用，在相關法律中明確發展綠色建筑的社會導向。隨著法律調整手段的多樣化，宣示性條款在法律中的作用越來越重要，有學者提出行政法總則也需要“強制性條款與宣示性條款相互匹配”[20]，在環境管理法律制度中也存在較多的宣示性條款。宣示性條款雖然沒有直接的約束力，但是對于指導執法實踐、支撐地方立法以及明確社會導向具有重要作用。綠色建筑推薦性標準的作用發揮，有賴于相應宣示性條款為其提供基本的社會支持，其意義在于為社會發展指明方向、強調特定的社會價值。

其次，法律上明確綠色建筑推薦性標準的地位，可以為綠色建筑發展提供重要支撐。在發展綠色建筑的宣示性條款指明基本方向的前提下，相對明確的標準可以為綠色建筑發展提供更加直接的指引，推薦性標準可以發揮直接指引功能，為相關主體提供行為指引和努力的目標。因此，在法律上明確綠色建筑推薦性標準制度、確定建設主管部門出臺推薦性行業標準的職責，并明確鼓勵推薦性的團體標準、企業標準的制定，可以有效促進綠色建筑推薦性標準的出臺，并將其納入法律體系之中，雖無強制實施力但仍有助于其效力的實質性提升。

再次，完善綠色建筑發展的政策激勵制度，為綠色建筑推薦性標準的推行提供直接的經濟激勵。法律對社會關系的非強制性調整主要通過政策激勵制度來實現，即主要是通過經濟補貼、金融稅收優惠等措施引導特定范圍的主體做出符合政策導向的行為，與法律通常采用的法律責任等懲戒性手段方向相反，本質上是通過給予經濟利益對特定主體進行誘導，雖無強制性但在激勵力度足夠時仍可取得預期的效果。針對當前我國綠色建筑標準實施不力的問題，在出臺強制性標準直接提升其效力的同時，也需要政府制定激勵政策進行干預，從鼓勵的角度提升其實踐效力。實踐經驗表明，政策激勵是推行綠色建筑的關鍵動力之一[21]?！毒G色建筑評價標準》雖然在推行，但是在國家立法層面并沒有規定相應的激勵制度，地方立法中規定的激勵措施也比較分散和籠統，因此實踐效果不佳。在《建筑法》中增加發展綠色建筑的宣示性條款、明確綠色建筑推薦性標準制度的基礎上，進一步在其中或者相關法律中規定相應的政策激勵制度，是提升綠色建筑推薦性標準實踐效力的直接手段。

通過規定發展綠色建筑的宣示性條款、明確規定綠色建筑推薦性標準制度、設計推薦性制度的配套激勵制度，可以從不同層次化解推薦性標準的效力不足問題，提升綠色建筑推薦性標準的實踐效力。

4.3?綠色建筑推薦性標準制度的基本方案

從內容上看，綠色建筑推薦性標準的基本內容應當與強制性標準一致，其特殊價值主要體現在技術要求更高、更有利于保護環境和保障人體健康，當然也不排除增加強制性標準未規定的技術要求的可能性。在此對綠色建筑推薦性標準制度的討論不再針對其本身內容，主要從法律制度規則的層面考慮以下幾個方面的問題。

首先，綠色建筑推薦性標準的推行需要政府積極履行職責。推薦性標準本質上是引導性的，不管是法律的宣示性規定、制度框架的規定還是配套制度規定，都不能改變推薦性標準的自愿采用特征?；诖?，推薦性標準的出臺和實施更需要政府的積極作為，而不能過分依賴企業和個人的自覺行動。在政府主管部門依法出臺綠色建筑的行業標準之外，地方立法要具體化地方政府出臺和實施綠色建筑推薦性標準的職責，并完善配套的地方管理制度;同時政府建設主管部門、生態環境主管部門等要依法確定綠色建筑發展的階段性目標，將推薦性標準作為實現發展目標的重要手段加以推行。

其次，制度上推進綠色建筑推薦性標準實施的主要途徑是落實具體的激勵措施。經驗表明，財政稅收等激勵政策對于推動綠色建筑發展的作用顯著[22]，在政府依法積極履行綠色建筑發展職責、設定綠色建筑發展目標的前提下，配套激勵制度即獎勵和政策鼓勵措施的出臺是推薦性標準實施的直接動力。事實上，激勵制度需要與推薦性標準結合起來才能發揮作用，即以綠色建筑推薦性標準為參照，對達到特定級別的綠色建筑權利人一定的經濟激勵或者金融稅收優惠。目前《綠色建筑評價標準》中對綠色建筑進行分級的規定一方面是增加引導的多層次性，另一方面也可以作為相應激勵措施的參照，今后需要在完善綠色建筑分級標準的基礎上確定更具針對性的激勵政策。即，綠色建筑的強制性標準對應于最低級別的綠色建筑，主要依賴強制推行;而對于達到更高級別標準的綠色建筑，應明確規定對應的激勵措施，包括經濟激勵、精神激勵以及財政補貼、稅收優惠等。

最后，綠色建筑推薦性標準與強制性標準的關系需要法律上的指引，明確推薦性標準的強制化方向和規則。推薦性標準的指引功能還體現在其代表的長期趨勢上，隨著社會經濟的發展和環境保護目標的提高，綠色建筑強制性標準也應當逐步提升，這個提升的過程可以與推薦性標準結合起來，即逐步將部分推薦性標準轉化為強制性標準。為了給社會提供相對明確的預期，法律上應當規定綠色建筑推薦性標準與強制性標準的銜接規則，即規定強制性標準應當逐步提高，并且隨著社會經濟發展逐步將推薦性標準的要求轉化為強制性標準。在標準內容上，強制性標準和推薦性標準也應當大致對應，其差別主要體現在技術要求的指標高低。

總之，強調綠色建筑標準的強制性并不能否定推薦性標準的價值，而應當從法律上肯定其地位、將其作為正式制度加以表述，并且建立配套的激勵制度以提升其實踐效力，從而形成可以發揮社會導向作用的綠色建筑推薦性標準制度。

5?綠色建筑標準制度的體系構造

上述綠色建筑標準制度的基本構想需要表達為體系化的制度設計，并落實到綠色建筑發展中才能取得實際效果。綠色建筑標準的立法表達形式、組合形態、具體類型以及運行機制等都需要進一步理順。

5.1?綠色建筑標準制度的立法表達

綠色建筑標準制度首先應當在建筑法等國家立法中明確規定。在《標準化法》規定基本制度框架下，綠色建筑標準作為建筑領域的專門標準須規定在相關立法中。綠色建筑是環境保護要求在建筑領域的體現，綠色建筑標準實質上環境保護標準，但是由于其內容是圍繞對建筑的建造和使用行為展開的，因此規定在《建筑法》中是更合適的選擇。事實上，因為綠色建筑主要是對建筑本身的設計、建造和使用提出的技術要求，其基本規定特別是設計、建造的技術要求在基本的建筑管理制度中應當有所體現，包括發展綠色建筑的基本原則、政府職能等。綠色建筑標準制度的基本規定應當納入《建筑法》中，在“建筑工程質量管理”制度中規定綠色建筑標準制度，擴大建筑標準管理的范圍，在建筑安全標準之外確立綠色建筑標準的法律地位，使綠色建筑標準制度與建筑安全標準制度共同構成建筑工程質量管理的重要制度。綠色建筑的強制性標準從環境保護角度對建筑質量等提出基本要求，應當在《建筑法》中明確其強制實施規則;綠色建筑推薦性標準是對建筑質量的更高層次要求，可以在《建筑法》中規定鼓勵性規則。從這兩個方面確立綠色建筑標準制度的基本框架，作為綠色建筑標準制定和推行的基本法律依據。從《建筑法》的內容來看，建筑使用制度不是其規范重點，關于建筑使用過程中的綠色化技術要求可以不納入建筑法的規定，而由相關環境污染防治、自然資源保護以及節約能源等方面的法律規定。

環境保護法律中可以對綠色建筑標準的具體方面進行規定。綠色建筑標準雖然以建筑的設計、建造為中心，但其技術要求本質上都是為了保護環境和保障人體健康，與環境保護法律具有一致性我國《環境保護法》第1條明確規定立法目的為“保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展”，發展綠色建筑的目的也不外乎這幾個方面。。以建筑法的規定為基礎，環境保護相關法律包括節約能源法、污染防治法可以從自身規范領域對綠色建筑標準的部分內容進行規定，明確包括建筑節能標準、建筑用能用水設施標準、污水和垃圾排放標準的基本要求等具體的標準制度。這些標準可以獨立于綠色建筑標準，也可以在制定綠色建筑標準時將其納入或者加以引用，從而形成更加全面的標準體系。特別是對建筑使用過程中的環境保護要求，不是建筑法規定的重點，在環境保護相關法律中規定更具合理性。

地方立法可以規定綠色建筑標準制度及其配套制度。由于國家層面綠色建筑立法的缺失，我國目前的綠色建筑立法主要以地方立法為主，而標準制度是地方立法推進綠色建筑發展的基本制度之一例如2018年通過的《遼寧省綠色建筑條例》第8條第三款規定：“省住房城鄉建設主管部門應當根據國家有關技術標準，結合本省實際制定綠色建筑標準，并向社會公布。”并且該標準為強制性標準，根據該條例第13條第一款規定：“設計單位應當按照綠色建筑標準進行設計，提供綠色建筑專篇。項目選用的建筑材料、建筑構配件、設施設備應當符合綠色建筑標準要求?！?，在上位法無明確規定的情形下有地方立法已經規定了綠色建筑標準制度。應當肯定地方立法的積極探索，在國家綠色建筑立法不完善的條件下積極推進綠色建筑的地方性標準，對于綠色建筑的發展有重大促進作用?？傮w上，地方立法應當在國家立法的框架下細化和補充綠色建筑標準制度，鼓勵各地根據實際制定更高的綠色建筑標準。同時，地方立法可以在綠色建筑標準的配套制度方面發揮作用，建立地方的綠色建筑激勵制度，要求或者鼓勵地方政府出臺發展綠色建筑的政策措施。

5.2?綠色建筑標準的類型結構

目前為止關于綠色建筑標準的討論是將其作為一個整體對待的，但具體制定的標準文件需要加以區分，不僅是強制性標準和推薦性標準的區分，而且需要從適用的建筑類型、標準的層級等方面進行區分，形成不同內容的綠色建筑標準體系。

一是綠色建筑標準須立足于強制性標準與推薦性標準的相互配合形成標準體系。強制性標準應當在綠色建筑的推行中發揮基礎性作用，以建筑節能減排來促進社會整體節能減排目標的實現。推薦性標準在綠色建筑發展中發揮引領性作用，與激勵制度相配合促進綠色建筑的快速、高質量發展。在具體形式上，宜將強制性標準和推薦性標準分別制定，強制性的“綠色建筑標準”之外，制定推薦性的“綠色建筑分級標準”。

二是綠色建筑標準應當建立國家標準和地方標準相結合的雙層體系。環境保護標準已經形成了國家標準與地方標準相配合的體系[23]，并且以地方標準高于國家標準的定位鼓勵地方采取更嚴格的環境保護措施。綠色建筑的強制性標準也應當采用環境標準的雙層結構，鼓勵地方制定綠色建筑標準給本地建筑提出更高的要求。推薦性標準的自愿執行屬性決定了更高的地方標準意義不大，主要應當通過激勵制度促進推薦性標準在各地的執行。

三是綠色建筑標準應根據建筑類型形成分類標準體系。根據建筑的用途、所有權主體等方面的不同，可以通過類型化方法制定不同的綠色建筑標準。例如，經過一定發展階段后，新建建筑的綠色化之外，既有建筑的綠色化日益重要[24]，但既有建筑與新建建筑在很多方面存在不同，既有建筑綠色化改造的標準應當區別于新建綠色建筑的標準。著力推進重點用能建筑、政府公共建筑等適用更嚴格的綠色建筑標準，以減少綠色建筑發展的阻力、提升綠色建筑標準實施的效果。

5.3?綠色建筑標準制度的實施機制

綠色建筑標準制度的落實包括綠色建筑標準的制定和執行兩個層次，標準的制定主體特別是強制性標準的職責主體應當及時組織標準的制定，相關主體要積極采取措施執行各類綠色建筑標準，才能實現發展綠色建筑的目標。政府環境管理是推動綠色發展的重要機制[25]，綠色建筑標準的制定和實施也需要政府管理發揮基礎性作用。

綠色建筑國家標準和地方標準的制定須遵守規范性文件的制定程序。制定環境標準是政府的環境義務[26-28]，制定綠色建筑標準也應當明確為政府的具體職責。技術標準在形式上是一種特殊的行政規范性文件[11]，其制定應當遵從行政立法程序，并遵從環境行政決策的信息公開和公眾參與規定。其他主體制定推薦性綠色建筑標準也需要遵守《標準化法》的規定，履行法定的程序。

綠色建筑標準的執行應當分強制性標準和推薦性標準兩個方面展開。強制性標準的執行實質上納入行政執法機制，具體通過行政許可、行政處罰等制度確保標準的執行。推薦性標準的執行須采用柔性手段，與經濟激勵和金融財政優惠政策結合起來執行。

6?結?語

標準已經成為法律調整社會關系不可缺少的工具和手段[29]，是支撐法律實施的重要機制、能夠獲得諸多效益[28]，綠色建筑的發展也依賴以綠色建筑標準為核心的制度設計。針對當前綠色建筑標準及其法律依據存在的問題，應當通過修訂《建筑法》明確綠色建筑標準的法律定位，并輔以地方立法的規定，形成強制性標準與推薦性標準相配合的綠色建筑標準體系，為綠色建筑的發展提供充分的制度支持。即使在當前綠色建筑標準的強制性不足、推薦性標準配套措施不夠的背景下，仍可以將綠色建筑標準與相關強制性標準聯系起來，明確綠色建筑須符合強制性的節能減排等標準，并不斷提升強制性標準的要求以達到推行綠色建筑的目的。同時，可以通過地方立法推行綠色建筑強制性標準，并從公共建筑等特定類型的建筑入手，實現綠色建筑推薦性標準在實質上的強制推行，推動綠色建筑的快速發展。