鄭州市城中村農民就地轉移就業問題探討

馮 麗 王英姿/文

就業問題，既是社會問題，又是經濟問題，也是政治問題。隨著鄭州市全域城市化的快速推進，大量農民與世代生存的土地脫離，如果農民群體轉移這種力量能轉化為積極因素，將會產生巨大的推動力；反之，則會對經濟社會發展產生巨大的阻力。如何解決這部分農民轉移就業事關全域城市化建設大局，事關社會穩定、經濟發展。2019年，鄭州市新型城鎮化建設邁入新時期。在鄭州市新型城鎮化暨百城建設提質、文明城市創建工作會議上，市委、市政府號召全市上下要堅持以國家中心城市建設為統攬，走好鄭州以人為核心的新型城鎮化路子，為國家中心城市建設奠定基礎，讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感、自豪感。鄭州的新型城鎮化建設“新”在涵蓋農村，從農村著手推進城鎮化。鄭州推進的新型城鎮化，更加注重以人為本，按照產城融合和產業支撐的理念實現農民就地就業、安居樂業，是既不離土也不離鄉的城鎮化。中原區的城中村改造、合村并城建設的工作范圍包括中心城區、中原新區、常西湖新區的所有行政村，共46個。以城中村改造和合村并城為載體的全域城市化，突出體現了中原區對于農民就地就近轉移就業的道路選擇，也是根據中原區實際情況做出的選擇。

一、中原區農民就業和收入現狀

2018年底，中原區鄉村總人口7.4萬人，占全區常住人口的9.4%。鄉村從業人員3.1萬人，占法人單位從業人員總數的10%左右。中原區堅持建設管理并重，區域綜合承載力不斷增強。完成拆遷清零182.8萬平方米，清運垃圾、土方525.6萬立方米，拆遷清零、垃圾清運基本完成，為各類項目建設掃除了障礙。安置房建設順利推進。丁莊等15個項目、29個安置地塊開工建設，開工面積480.9萬平方米；周新莊等6個項目22240人實現回遷；桐樹王等6個項目11059套安置房完成網簽。基礎設施加快建設。

（一）大量農民雖然沒有實現身份轉變，但是已經實現就業從農業向二產、三產轉移

十余年來，中原區農民呈現出從農業向二、三產業加速轉移的趨勢。2018年，全區鄉村總人口為7.4萬人，占全區常住人口的比重為9.4%，比2012年下降1.7個百分點；鄉村從業人員占法人單位從業人員總數的10%左右，比2012年下降2個百分點。第二、第三產業從業人員大幅攀升，城鄉就業從一產向二產、三產轉移趨勢明顯。

（二）工資性收入和家庭非一產經營收入成為農民收入的主體和主要增長點

2018年全區農村人均可支配收入23050元，比2012年增長62.8%，年均增長8.5%。其中，工資性收入15837元，是2012年的3.3倍，年均增長22.1%，總量占全區農民人均可支配收入的68.7%，比2008年增加35個百分點。家庭經營收入中非農經營收入占99.98%，比2012年增加3.48個百分點，第三產業經營收入成為農民家庭經營收入的主體。

（三）中原區農民轉移就業區域仍然以鄭州市為主，呈現出離土不離鄉的就業轉移趨勢

2018年，全區農民工資性收入中，99.4%為在本鄉區域內勞動所得收入，體現了中原區農民就地就業的良好發展態勢。在鄭州市鄉村人口中，居住地和戶籍地均在本鄉鎮街道的占五分之四左右，收入、居住地和戶籍地較為統一，長期外出人口少，這反映了農民轉移就業的基本格局是以市內為主。

二、中原區在農民就地轉移就業中的優勢和問題

（一）農民就地轉移就業優勢突出

1.中原區是鄭州的中心城區，吸納就業能力強。2018年鄭州市總人口1013.6萬人，生產總值10143.3億元（初步核算），社會消費品零售總額4268.1億元，地方公共財政預算收入1152億元，農村居民人均可支配收入21652元，穩居中國城市前二十強。雄厚的經濟實力，對鄭州農民就地就近轉移就業有較大的吸引力，也為轉移就業人群提供較多的就業崗位。

2.中原區已經初步構建了以全域城市化為主線，決戰老城區改造提升、常西湖新區開發、中原新區建設“三大戰場”的空間布局，堅持規劃引領、資源節約、要素集聚、空間拓展原則，傾力打造鄭州西部重要的工業基地、行政文化服務和商貿物流中心的產業規劃，并制定了三年行動方案。這些項目都已經或即將成為農民就近就業和自主創業的載體、沿海發達地區和城市產業轉移的載體、城市生產要素向農村流動的載體。

（二）農民就地轉移就業問題仍然存在

1.城中村改造、合村并城建設資金仍然缺乏。農村的投融資機制比較單一，項目建設主要靠政府投入，缺乏后勁和活力。建設新社區需要在拆遷安置、基礎設施、新居建設、舊地復耕等方面花費大量資金。雖然鄭州市明確提出每年要設立專項資金用于推進各地四類社區建設，但該專項資金在很大程度上只能起到激勵和引導的作用，無法有效解決建設資金的短缺問題。在政府力量不足的情況下，需要金融機構、群眾和社會力量多方參與。

2.轉移就業人群就業困難短期內不可避免。主要有兩方面的原因：一是農民文化素質偏低。長期存在的城鄉二元體制使農民文化素質普遍偏低、知識水平不高、職業技能缺乏。二是轉移就業人員較為密集。按照中原區的部署，46個行政村要在近三年的時間內建成，3萬多勞動力要實現就地就近轉移就業，這樣密集的就業大轉移需要較長時間來吸收和安置，不能一蹴而就。

三、解決鄭州市轄區農民就地轉移就業問題的對策

通過對中原區農民就地轉移就業中的優勢和存在問題的調研和分析，目前鄭州市轄區已經實現轉移就業的農民，需要從以下方面加強和鞏固。一是要解決“留得住”的問題。解決問題的目標是：保持就業的穩定性、長期性和在非農產業的流動性，盡量不出現“倒流”。二是對就地就近轉移就業的農民，需要解決農村產業向哪里集中、農民繼續轉移就業向哪里聚集的問題。除了引導轉移就業農戶進入城鎮以外，對于近期內不具備進入城鎮條件的農民，應當為他們創造就地就近實現穩定轉移就業的條件。三是對即將進入就業年齡的農家子弟，需要解決教育問題。結合教育改革和城鄉建設，改善義務教育的辦學條件，逐步提高郊區城鄉義務教育的水平，盡量讓農家子弟進入高等教育階段。四是對目前留在農村從事農業的農民，需要改善就地就近就業的支持政策和設施條件。

在下階段的工作中，要著力做好以下五方面工作：

（一）優化城鄉公共服務，穩定農民非農業就業

當前全市轄區已經基本實現了農村青年在非農產業的就業安置。新時期要從這個現實基礎出發，把農民轉移就業的主攻方向放在讓“農民”變為“非農民”。這個轉型不一定是戶籍形式上的變更，而應當是在社會公共服務上使其享受到城市待遇。一是加快解決為轉移就業農民提供社會服務的制度問題。二是淡化傳統上確定農民和城鎮居民的戶籍劃分方式，逐步走向按照所從事職業來確定其身份的制度。三是在上述過程中堅定不移地加快推進與現代化相適應的高水平城鄉公共服務一體化。四是以制度創新為抓手從根本上解決農民向政府、向集體要就業的狀態。

（二）引導農村產業結構優化升級，增加農民就地轉移就業的機會

引導農業結構在穩定中繼續優化。保護農業是后工業化時期政策的重要趨向，農業是農民充分就業的重要產業，具有重要的就業貢獻，保護農業是維護農民充分就業的重要路徑之一。在城市地區加強都市型農業至少需要“三管齊下”：一是更嚴格地加強農地的法治保護；二是更高效地提升農地的經濟收益，在提升都市型農業綜合生產能力的同時，提升其維護生態和社會服務等方面的能力；三是更集約地利用農村集體建設用地，解決農村非農產業發展及就業問題，促成新產業的形成，創造新的增收機會，讓農民在積極參與中獲得勞務收入。

（三）提升教育質量，促進未來人口的就業結構優化

提高郊區義務教育質量，加強職業教育，把農村年輕一代送進白領和技術藍領就業階層。更大力度促進農民創業，更好發揮創業帶動就業的倍增效應。解決近期教育問題，主要是對原有農民轉移就業的技能培訓。從長遠謀劃，打通三條通道：一是打通郊區農民子女義務教育通道，以優良的義務教育向高等教育輸送人才，使其經過高等教育進入適應城市經濟需要的白領就業階層；二是打通職業教育通道，對那些不能進入高校的農民子女，經過有效的職業教育，使之成為有一技術之長的藍領階層，進入技術工作者的行列；三是打通人才回鄉村通道，培養適應發達都市地區城郊和農業工作的接班人，從人才隊伍建設上保持郊區和農業的可持續發展。

（四）以不動產租賃經濟促非正式就業

農村租賃經濟，又稱為“物業經濟”“瓦片經濟”。它是指這樣一種現象：農民集體或個人利用所占有的集體所有制建設用地建造廠房或住房，出租給其他使用者；或者直接出租土地招商引資辦企業。出租土地或房屋等不動產，實際上構成了集體建設用地使用權流轉的一種主要形式。在都市郊區，由此廣泛發展而形成的租賃經濟，近年來已經演變為農村的產業形態之一；在近城地區，實際上已經上升為農村區域經濟的重要支柱。

（五）制定解決農民轉移就業問題的長遠規劃或綱要

通過農村勞動力從農業向非農產業的就業轉移而實現城鄉二元結構的消除，大致會經歷三個階段：自發轉移階段、政策扶持階段、規劃引導階段。為此，政府應當編制以解決農民就業問題為主線的長期規劃或綱要，進一步完善城鄉各種工作之間的接軌，加強農村就業服務機構、人員、投入等制度性安排，對于從事基層各類公共服務崗位的人員，除了已有的收入補助以外，還應在其他福利待遇方面予以配套和完善，使之成為相對穩定的隊伍。