對我國公務員晉升激勵機制改革的思考
——以新《公務員法》施行為例

徐 越

（四川大學 商學院，四川 成都 610065）

《中華人民共和國公務員法》自2006年1月1日正式施行，這是我國第一部關于公務員管理的綜合性法律，標志著我國公務員制度以法律形式確定下來，公務員激勵機制步入了法制化。經過數年的探索與總結，我國公務員制度正在走向成熟，其中激勵機制的設計與運行也在逐步得到完善。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《中華人民共和國公務員法（修訂草案）》，與中共中央辦公廳印發的《公務員職務與職級并行規定》同時于2019年6月1日起施行。這是我國公務員法自2006年1月1日施行以來首次的修訂，標志著我國公務員管理的法治化進入全新階段，最大限度地體現了“嚴管厚愛”的管理原則。新修訂的公務員法明確了公務員職務與職級并行制度，密切結合公務員群體的工作實際，使公務員的晉升渠道和職業發展道路更加暢通，把黨和政府對公務員的關心和關懷落到了實處。

新《公務員法》，最大的亮點在于將原只在縣級及以下公務員中執行的職務與職級并行制度，擴大到了更大范圍的公務員群體和參公人員群體，修改后的《公務員法》（2019）第十七條規定：“國家公務員實行職務與職級并行制度，根據公務員職位類別和職責設置公務員領導職務、職級序列”［1］。

然而，這一改革并非是普惠性政策，只在廳局級以下實行，說明公務員職級晉升制度改革總體上還是區別設計了廳局級以上領導干部群體與普通公務員群體的晉升機制，公務員職級晉升改革設計的最高“天花板”仍然沒有突破對于廳局級正職這一限制。就此而言，這項改革著重致力于解決地市級以下公務員群體的晉升瓶頸問題，而廳局級以上的領導干部仍實行原有的職務晉升制度。

另外，新《公務員法》也對職數比例進行了嚴格限制，明確了不得超職數配備職級的要求。并且，新《公務員法》（2019）第四十九條規定，公務員晉升職級應當根據工作需要、工作表現、職責輕重和工作資歷等多方面因素進行綜合考慮，達到最低任職年限不是必須晉升，晉升時也不能按照工作年限論資排輩，而是要體現正確的用人導向［1］。

一、理論與相關文獻回顧

（一）職務與職級

職務主要體現了工作能力和職責輕重，是指我國政府機關組織中具有組織、管理、決策、指揮職能的職務，通常表現為頭銜稱謂，即“官職”。修訂前的《公務員法》規定，公務員職務分為領導職務和非領導職務兩類，其中領導職務層次又劃分為十個層級［2］。而修訂后的《公務員法》關于領導職務層次設定與修訂前相同，但將“非領導職務層次”修改為四等十二級的“綜合管理類公務員職級層次”。職級則指一定職務層次所對應的級別，修訂后的新《公務員法》規定，職級是指公務員的等級序列，是體現公務員職務、工作能力、工作業績、工作資歷等的綜合標志，是與職務層次并行的晉升通道，同時也是確定公務員薪資及其他各類待遇的重要依據。

（二）激勵理論及激勵視角下的公務員職級晉升制度

激勵是指激勵主體通過一定的手段和方式使被激勵者產生積極行動，進而實現激勵主體期望的目標［3］。根據程國平的分析，激勵一般由激勵主體、激勵客體即被激勵者、目標、手段、效果等要素組成，并由此演變出內容型、過程型等多種激勵理論［4］。Vroom的期望理論則分析了激勵目標、激勵手段、激勵效果相互聯系的內在機理［5］。公務員管理制度體系中，職級晉升激勵制度即包含了激勵目標、激勵手段、激勵環境、激勵效果等要素。由于我國絕大多數公務員分布在縣以下機關，基層公務員晉升難、待遇低的矛盾突出，2015年9月，中共中央頒布了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，在全國縣以下機關實行公務員職務與職級并行制度，公務員職級晉升的主要依據為任職年限和級別，保留從科員級到正處級遞進的關系，明確了職級晉升的激勵目標、激勵手段和激勵方式［6］。

（三）晉升錦標賽與中國地方官員晉升制度

1.晉升錦標賽

錦標賽的概念是指不同國家、地區或競賽組的優勝者參加的一系列體育比賽，僅達到特定水平的運動員才可以參加，且每國的參賽選手數量受限。錦標賽模式的晉升通常具有兩個特點：第一，晉升一般伴隨著大幅度的獎勵提高。晉升的獎勵增長幅度越大，對參賽者的激勵作用就越大；第二，晉升不是根據員工個人業績的絕對值而定，而是根據幾個競爭者相對的業績來決定。

錦標賽理論將競爭者之間的競爭類比為體育比賽，以其他參賽者的表現為參照，并獎勵比賽中的相對優秀者。在錦標賽模型中，獎勵水平設得越高，升遷的激勵作用就越大，人們在競爭職位中付出的努力就越大。強調相對的績效表現是錦標賽的重要特點之一；另一個特點是獎勵預設，即獎勵只與相對排位即職位掛鉤，而與參賽者在該職位上的表現無關。

晉升錦標賽的意義在于將晉升過程形象地比喻成一場體育比賽，將錦標賽理論引入到晉升激勵機制的研究中；除此之外，我國地方官員晉升錦標賽中還關系到資源、權力等的重新分配，所以，這一晉升錦標賽中還存在著政治和經濟方面的博弈。

2.錦標賽晉升——中國地方官員晉升激勵機制

周黎安于2004年強調了地方官員的晉升激勵對地區間經濟競爭和合作的影響［7］，闡述了其關于我國主要基于經濟增長績效對地方官員進行晉升激勵和關于地方官員晉升激勵對我國區域經濟增長格局影響的理論觀點，這一理論，之后進一步將其對中國地方官員激勵與治理的一系列研究凝煉成“晉升錦標賽理論”，并歸納出中國地方官員的晉升制度本質上是一種錦標賽晉升［8］，考察的核心績效是地區的GDP指標，并指出了這一機制發揮作用的前提條件：人事任命中央集權，即上級人事權利高度集中；競賽指標客觀可測、相對成績可分離和進行比較，即地方政府的工作和績效具有可比性；由于分權制，地方官員擁有重要的資源，參賽官員可以控制和影響最終結果；參與人不易形成合謀，即晉升與不晉升帶來的收益差異所導致的跨地區官員間的強競爭性。這樣的官員晉升錦標賽機制的核心是擁有人事任免權的上級可以根據設定的政績指標對下級進行考核，從而決定下級官員的升遷。如果上級主要依據經濟增長指標來考核晉升下級官員，則下級官員有強烈的發展經濟趨動以求獲得晉升的動機；同時，我國官員晉升錦標賽機制具有層層向下推進的特點，在上級設定考核指標目標值之后，下級政府會相繼提出更高的目標值，出現層層分解和加碼的現象，即官員競爭自上而下逐漸升級。這一機制的提出，使得一系列有關中國地方官員治理的研究文獻有了一個較為統一的理論思路，引發了眾多學者從地方官員晉升激勵角度來分析我國的經濟［9］。

3.策略性晉升

相比激勵強度問題得到的廣泛關注，錦標賽式晉升的激勵廣度問題較少被討論。假設在組織中，除了加入競賽的i個參賽者，還有j個員工沒有加入競賽，顯然這兩類員工的努力程度是不同的。假設競賽者能力存在異質性，競賽的結果可以釋放出關于能力的信號。在參與了幾輪競賽后，競賽者的能力對競賽對手和對組織都不再是一個不對稱信息。若他們獲得晉升的預期概率很低，一旦在是否獲得晉升的收益之差和努力程度皆不發生變化的情況下對晉升的預期概率變得很低，則j類員工傾向于退出競賽，此時晉升激勵失效。

因此，為使更多的員工參與錦標賽，組織應當設計相應的機制使更多的員工有意愿參與競賽，從而擴大錦標賽式晉升的激勵廣度，可以采取的一種做法就是調整員工對晉升概率的預期，降低員工參與競賽的限制條件，從而獲得更廣泛的激勵，即策略性晉升。Eriksson的實證研究發現，參與晉升競爭的人數越多，崗位薪酬的差距就會越大，而這就會大大增加激勵成本［10］。因此，只要晉升一個能力較低的員工的成本小于廣泛激勵帶來的收益，策略性晉升對組織就是有利可圖的。而策略性晉升往往晉升到高層級、非核心的崗位，這一點在中國政府機關中有著相當直觀的體現。現實情況中，競賽者能力顯然存在異質性。那么在工作達到一定年限后，公務員的能力對競賽對手和組織來說都已經不存在信息不對稱的情況，能力一般的公務員就會傾向于退出競爭，此時晉升激勵失效。而將部分能力一般的公務員晉升相關高一級非領導職務崗位就屬于一種策略性晉升，可以對此類公務員群體產生激勵作用。

以是否經陰道成功分娩為因變量，以年齡、BMI、是否初產、引產前宮頸評分、孕周、胎膜早破、羊水過多、羊水過少、延期妊娠、妊娠高血糖、妊娠高血壓、胎兒窘迫和胎盤功能減退為自變量，分別以地諾前列酮栓組和縮宮素組數據各建立一個二分類Logistic回歸模型，用本研究所提方法判斷患者所屬亞組。進一步，以所獲亞組作為因變量建立多分類Logistic回歸模型，有統計學意義的變量即為亞組相關協變量并用于亞組識別。

二、 改革后公務員晉升激勵機制的影響與相關分析

（一）《公務員法》改革帶來的積極影響

改革是中央著力于激勵廣大公務員、尤其是基層公務員群體恪盡職守、積極作為的重大舉措，所帶來的積極影響是顯而易見的：改革拓展了公務員晉升空間，擴大了公務員激勵范圍，也增強了公務員晉升動力的持續性和持久性。職務與職級并行制度僅在縣以下政府機關實行時期，就有不少學者對這一制度持正面看法。陳英杰指出，公務員職務職級并行制度的實施，有利于發揮基層公務員職級晉升的激勵作用，為進一步推行這一制度奠定了基礎［11］。李學明認為，依據期望理論、公平理論、目標設置理論等，公務員職級晉升制度著力于增強職級晉升與待遇提升兩方面的激勵功能，切實解決基層公務員的晉升空間受限、待遇提高受阻的突出問題，凸顯了晉升制度的公平性［12］。

從晉升空間的拓展來看，劉俊生將此次公務員職級晉升改革的創新之處歸納為三個方面：一是嘗試解決地級市領導班子和縣（市區旗）領導班子成員長期存在的職務晉升瓶頸問題，為這兩級領導班子成員在以往的領導職務晉升通道之外創設了職級晉升通道；二是突破了原《公務員法》中“非領導職務設置不能高于所在部門的領導職務”的限制，提升了地級市機關、縣（市區旗）機關、鄉鎮機關普通公務員職級晉升“天花板”的高度；三是增加了公務員職級層數，為公務員職級晉升擴展了空間［13］。而從待遇的提升來看，林野指出，改革使得公務員工資待遇不再由職務決定：過去，職務晉升是公務員薪資待遇提高的主要途徑，職務上不去工資待遇就難以提高的窘境在基層公務員群體中表現得尤為突出［14］。由于機構規格低、職務層次低、職務職數有限，遲遲沒有得到職務晉升的基層公務員在工資待遇上很“吃虧”。而修訂后的《公務員法》規定職級同樣與工資待遇掛鉤，公務員既可通過職務晉升，也可通過職級晉升兩種渠道提高工資待遇，從而使公務員工資待遇的提高有了新的途徑。

（二）晉升錦標賽的負面影響

喬坤元認為，目前經濟的增長仍是我國官員政績的主要考核指標，而教育、醫療等方面的發展還沒有成為主要晉升考核指標，即我國存在一個以經濟增長為主要考核指標的官員晉升錦標賽機制［15］。在經濟發展早期，用GDP指標代替居民偏好有一定的合理性。官員受到激勵，付出努力取得高GDP，GDP的高增長有利于經濟發展和居民生活水平的提高。然而隨著經濟的發展，晉升錦標賽出現了扭曲現象，即激勵視角下的激勵扭曲：官員在經濟上和政治上同時競爭，往往導致政府以行政手段干預市場競爭，由此出現資源錯配現象，如地區政府間的非合作傾向、地方保護主義、重復建設問題，具體表現主要如下：

1.政績工程。晉升錦標賽通過各種可見指標衡量成績，地方政府往往傾向于片面追求政績，過多地按照比賽指標去搞地方建設，片面重視那些能使GDP 即刻增長的指標，而可能忽視因地制宜、可持續地發展。

2.虛假政績。在晉升錦標賽中，地方官員之間競爭激烈，正如為了追求政績而片面追求 GDP 等指標一樣，地方官員還進行一系列其他數據上的比拼。若上級政府提出某一經濟發展衡量指標，下級政府就會競相提出更高的衡量指標，出現層層向下推進、分解、加碼現象。部分地方官員甚至可能通過虛報統計數據，或者篡改地方建設的相關上報數據、指標等等，夸大地方的發展成就，用虛假政績為在晉升錦標賽中勝出增加籌碼。

3.重復建設及地方保護主義。地方政府可能通過重復建設，從而提高各項衡量指標和數據，地方保護主義也不僅僅是企業為謀求高額利潤的市場行為，還包括各地方之間的非合作傾向、對于某行業的一哄而上、盲目投入和惡性競爭等，往往導致很多無謂的浪費和損失［16］。

由于新《新公務員》職務與職級并行制度改革范圍并不包括廳局級以上公務員，則在主要政績考核指標未發生變化的情況下，官員晉升錦標賽的激勵扭曲現象及其負面影響可能會存在。

（三）改革對以往策略性晉升的影響

通過改革，職級晉升成為公務員晉升和薪資待遇提高的又一通道，一定的工作年限加上優秀的工作表現可以促使公務員的職務或職級向上晉升。對普通公務員而言，即使職務沒有晉升，只要努力工作、取得成績，也有職級晉升空間并獲得相應的薪資待遇，這為具備工作能力且愿意付出的公務員群體提供了更多機會，起到了良好的激勵作用，對基層公務員尤其可以產生明顯激勵效果，這部分公務員會因改革而對自身的晉升預期產生相應變化，在追求職務晉升的同時也可通過職級晉升渠道獲得晉升。而對于能力水平較低的公務員來說，以往的策略性晉升仍能對這一群體起到激勵作用；同時，職級晉升帶來受惠群體范圍的擴大和這一制度的非普惠性也會激勵這部分公務員提升能力、努力工作，在職務晉升概率較低的情況下爭取提高在職級晉升競爭中勝出的概率。

三、思考與討論

通過與修訂前的《公務員法》對比，從宏觀層面來看，新《公務員法》設置的職級層次更加切合實際，體現了人文關懷，使職級晉升更具有持續性、持久性的激勵作用。職務與職級并行制度的試行、職級晉升“天花板”的提高，可提高公務員，尤其是基層公務員待遇，健全對公務員的晉升激勵機制，拓寬公務員職業發展與晉升渠道，由此對公務員實現更好的激勵，提高公務員的工作積極性。從激勵對象即公務員個體來看，職務與職級并行制度的施行有效避免了以往部分公務員努力工作一輩子還是一個科員的情況，對于廣大公務員，尤其是基層公務員隊伍來說是巨大的激勵，也會吸引更多高素質人才加入到公務員隊伍中，從而對宏觀層面的政府建設可以產生了積極的作用。

然而，這一制度的非普惠性又意味著其所針對的受激勵群體有限：此次公務員職級晉升制度改革仍然區別設計了廳局級以上公務員與普通公務員、不同層級機關公務員的晉升機制與晉升“天花板”高度，廳局級以上公務員仍實行職務晉升制度，即原有的晉升錦標賽機制沒有因此而變化，在其他因素不變的情況下，所帶來的影響不會發生變化。也就是說，此次改革是對我國公務員晉升激勵機制的一次局部改革。

此外，從實際情況來看，不少地方存在“舊政”未行、又迎“新政”，新舊政策之間的過渡銜接問題和政策推進緩慢、落實力度不夠強的問題，公務員雖知曉可通過職級晉升渠道獲得晉升，卻因政策遲遲不能落實而導致預期晉升時間過長，對自身的預期晉升概率隨之降低，職務與職級并行制度對基層公務員的激勵效果也因此打折，不能起到政策所預期的激勵效果。所以，此次職務與職級并行制度實施范圍的擴大既要做好相應的宣傳工作，使公務員群體知政策、懂政策，使廣大受惠公務員有干勁、有盼頭，也要加快政策推進進度、加強政策落實力度，才能真正實現政策所要達到的激勵效果。

而針對此次改革沒有涉及到的廳局級以上公務員群體的晉升激勵機制，結合現實情況，由于職級晉升與政治待遇的提升無關，如果職級晉升所帶來的工資待遇的提高不能大于職務晉升帶來的利益空間的增長，領導干部群體將仍可能偏向于追求職務晉升并伴隨有“官本位”思想和腐敗傾向。如要對當前晉升錦標賽式的晉升激勵機制進行改革，則須將更多關于居民偏好、環境保護、社會保障等對經濟增長沒有顯著作用的指標作為政績考核的主要指標，或形成一套考核指標體系。然而，與經濟增長指標相比，上述指標又存在難以量化和比較的問題，目前仍缺乏統一的量化和考核標準。因此，如何對領導干部型公務員群體的晉升激勵機制進行改革，使其更好地適應我國經濟社會發展的新形勢和人民對生活水平全面提高的要求，呈現出對可持續發展的激勵導向、發揮出更積極正面的激勵作用，是我國公務員晉升激勵機制，也是我國公務員制度的設計、運行和完善所面臨的重大課題。

總而言之，經過《公務員法》改革，我國公務員晉升激勵機制的發展已經取得了相當的成就，但仍存在進一步改革、優化和完善的空間，政策和制度的推行落實力度需要進一步加強；對公務員職級晉升制度的有關激勵研究和在實踐中進行的改革探索，對推進公務員晉升激勵制度的發展與完善具有重要的借鑒意義。