基于商業銀行視角的政府債務風險審計重點與策略

(中國建設銀行成都審計分部 四川 成都 610000)

地方政府在發展地方經濟時，普遍通過政府投資類項目和基礎設施建設拉動經濟增長，但由于存在財政預算約束和財力限制，政府具有強烈的融資需求。而在資金供給端，商業銀行、信托等金融機構亦存在“政府信仰”，更傾向于辦理融資金額大、隱含政府兜底、風險相對較低的政府類業務。在需求、供給端兩方面因素作用下，近年來地方政府債務規模快速增長，政府債務風險突顯。

一、當前階段做好政府類業務審計的意義

2018年，中央啟動“三大攻堅戰”，要求防范化解重大風險，通過置換存量債務、規范政府舉債融資行為等方式進行治理，取得了良好成效，風險整體可控。但當前尤其需要關注以下方面：一是2020年以來受其他因素沖擊，國內經濟下行壓力增大，政府財政收入減少，償債能力減弱，部分經濟欠發達、財力較弱的地區債務風險加大。二是為應對其他因素影響，各地實施更加積極的財政政策，政府債務規模或將增加，同時個別區域的政府可能因財政困難重回違規舉債老路。三是從償債壓力看，地方政府過去形成的大量債務，將在未來1至3年內進入還款高峰期，債務集中到期風險不容忽視。

在此背景下，商業銀行等金融機構應充分發揮內部審計在風險管理中“第三道防線”重要作用，以風險為導向加強政府類業務的常態審計和監測分析，促進各級經營機構規范經營行為，前瞻有效識別潛在風險，避免財政風險轉嫁至金融部門。

二、主要風險和問題表現

(一)地方政府財政風險。當前我國政府債務風險總體可控，但已出現結構性分化，部分經濟欠發達地區、低層級區縣風險開始積聚，陸續出現城投債違約、政信項目逾期、政府無法履約付費等現象。由于政府債務風險隱蔽性強，未出險時不易識別，一旦暴露則有群發性、成片性、大額化傾向。

1.部分地區地方政府債務率突破警戒線。部分省份經濟發展水平相對欠佳，財政實力較弱，產業支撐不足，政府債務率高，多因素疊加，存在債務風險隱患。以政府債務率1衡量，截至2019年末，有貴州(149%)、遼寧(145%)、內蒙古(130%)、、云南(110%)、天津(107%)、湖南(102%)6個省(市)的債務率高于國際通行警戒線。

2.部分三四線城市和低層級區縣風險積聚。部分地區人口持續減少，產業不斷外流，成為“收縮型城市”，以往因基建舉借的大量債務不能發揮效益反而變成沉重負擔。這些區域因自身財力弱，行政地位低，加之上級政府救助意愿不高，債務風險容易暴露。

3.政府在企業融資和救助時采取“雙重標準”。過去金融機構判斷政府類業務的風險主要依靠政府信用，存在政府兜底“幻覺”，對客戶基本面、項目盈利、資產狀況審慎評估不足。從近年來國內出現的政府類業務違約情況看，部分地方政府對城投公司、政府背景企業出現風險后的態度開始發生轉變，這類客戶融資時政府通常強調其隱含政府信用，具有服務地方建設的“平臺身份”，但在出現風險后，政府又將其作為“市場化運作”的一般國企，視情況選擇性救助。

(二)融資客戶自身風險。1.償債風險。一些政府類融資客戶與地方政府“政企難分”，政府為企業注入低效或難以處置的資產，借此虛增資產，粉飾財務報表，如林權、手續不全的土地、不能控制的國有企業股權、公益性資產等。2.經營風險。部分政府類融資客戶嚴重依賴地方政府，自身缺乏市場競爭力和穩定盈利能力，不具備商業可持續性，主要依靠滾動融資和財政資金維持生存，自身還款能力極差，一旦項目出現問題或再融資環境收緊，極易因流動性風險觸發債務違約。

(三)擔保鏈代償風險。政府背景類企業對外擔保負擔普遍較重，表現形式多樣：一是政府背景類企業連環擔保、交叉擔保，構成復雜擔保圈；二是政府安排政府背景類企業為重大招商引資項目提供擔保；三是地方政府為化解風險，安排政府背景類企業牽頭實施債務重組等。由于政府背景類企業自身造血能力不足，代償能力差，信用風險易沿擔保鏈擴散放大，近年來國內多地已出現擔保圈引起的債務危機。

(四)銀行內部經營管理問題。近年來，國家反復強調堅決打消金融機構認為政府會兜底的幻覺，但由于政府類業務金額大、隱含政府信用，加之當前經濟下行壓力猶存，客戶選擇不易，部分經辦行在信貸經營管理中仍然存在“政府信仰”，未嚴格落實國家政策要求，助長了地方政府的違規舉債行為。

三、審計策略及方法

根據政府類業務特征，綜合運用內外部數據，建立“自上而下”從區域風險、到客戶風險的審計策略，重點分析區域綜合財力、債務水平、債務集中到期時間，在此基礎上，關注借款人及項目情況。

1.分析區域財力和債務負擔，與銀行信貸投放規模進行對比。一是全面收集相關地區的政府債務余額、城投債發行規模、財政收入等數據，通過政府債務率、負債率等研判財政壓力；二是多方面了解政府還款意愿與環境風險，審計時重點關注是否已出現地方政府借整改之機逃廢債、政信項目或城投債違約、政府背景類客戶大面積出現還款計劃調整等情況。

2.分析債務集中到期情況。以往地方政府主要通過再融資方式維持還款，在嚴監管背景下，地方政府再融資環境收緊，違規舉債問責力度加大，商業銀行也面臨著規范操作和市場化運作的要求，一旦政府借新還舊機制失靈，債務違約就會一觸即發。據Wind統計，江蘇、浙江、天津、湖南、四川、重慶等省市未來1-3年城投債集中到期，金額均在2000億元以上，屆時可能對地方政府財政形成壓力，這些區域特別是低層級、經濟欠發達地區的債務應予以重點關注。

3.關注財政支出責任是否落實，政府是否按約定支付。在政府購買服務中，還款來源為承接主體提供服務后獲得的營業收入，即政府向承接主體支付的購買服務資金。在PPP項目中，還款來源為社會資本方履約后取得的營業收入，包括使用者付費、政府付費、可行性缺口補助三種方式。審計時應核實還款來源，關注財政支出責任是否按財政年度納入預算管理，后續是否足額支付給借款人。

4.關注二類或三類存量債務借款人的財務狀況。地方政府債務分為三類，分別是政府負有償還責任的債務(一類債務)、負有擔保責任的債務(二類債務)、負有一定救助責任的債務(三類債務)。據財政部通報，由政府承擔償還責任的一類債務已于2018年底全部置換完畢。對于未置換的二三類債務，由于依靠借款人自身償債，地方政府僅視情況承擔一定擔保或救助責任，審計時需重點關注企業財務狀況，重點查找資產負債率畸高、連續三年虧損、資不抵債的企業。

5.關注項目建設進度。關注融資業務涉及的項目是否存在停緩建、減產、超概、未按預期完工等情況，若涉及政府購買服務或PPP項目，需關注出現項目建設風險后，對應財政支出能否及時到位，以避免信貸業務主要還款來源懸空。

【注釋】

①債務率=債務余額/綜合財力，其中，綜合財力=公共財政收入+中央轉移支付和稅收返還+政府性基金。