財(cái)政金融體制對(duì)于我國(guó)地方政府債務(wù)的影響

(天津師范大學(xué) 天津 300387)

一、引言及文獻(xiàn)評(píng)述

地方性政府債務(wù)規(guī)模的持續(xù)增長(zhǎng)會(huì)帶來(lái)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，防范與化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于我國(guó)順利推進(jìn)全面深化改革有重要的意義。與國(guó)外的公共債務(wù)不同，我國(guó)的債務(wù)問(wèn)題主要集中在地方政府債務(wù)的增長(zhǎng)。金融危機(jī)加快了地方政府債務(wù)的增長(zhǎng)，雖然政府出臺(tái)了一系列舉措，但是由于過(guò)往的債務(wù)積累過(guò)大，各級(jí)地方政府仍然有巨大的債務(wù)壓力。

研究認(rèn)為，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的原因有以下幾點(diǎn)：稅制改革導(dǎo)致地方政府可支配的財(cái)力減弱，引起了地方政府債務(wù)增加。財(cái)政收入的分配制度會(huì)影響到政府的預(yù)算收入，從而影響到地方政府的財(cái)政支配和舉債沖動(dòng)。地方政府舉債是融資手段之一，與財(cái)政制度密不可分。同時(shí)地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的過(guò)程中，也必須有金融機(jī)構(gòu)的參與。

國(guó)外的學(xué)者認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)能夠加大地方政府的預(yù)算約束，使地方政府主動(dòng)降低財(cái)政赤字。地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展所作出的制度安排導(dǎo)致了債務(wù)增長(zhǎng)，目前的財(cái)政體制正是債務(wù)增長(zhǎng)的重要原因。國(guó)內(nèi)的學(xué)者則認(rèn)為，中央地方之間的財(cái)政關(guān)系，會(huì)使地方政府債務(wù)持續(xù)擴(kuò)大。財(cái)權(quán)與事權(quán)之間的不對(duì)稱關(guān)系會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收支缺口，地方政府需要通過(guò)借債的方式來(lái)維持收支平衡。

財(cái)政金融制度是影響地方政府債務(wù)增長(zhǎng)的最主要因素。財(cái)政金融體制安排的錯(cuò)位，是理解地方政府債務(wù)的關(guān)鍵。財(cái)政和金融在任何經(jīng)濟(jì)體中都是緊密相連的，地方債務(wù)同時(shí)具有財(cái)政和金融屬性，如果只考慮單一的財(cái)政屬性，無(wú)法很好解釋地方債務(wù)的增長(zhǎng)。

二、財(cái)政金融體制對(duì)于地方債務(wù)的作用機(jī)制

地方政府舉債的沖動(dòng)，受到財(cái)政分權(quán)的影響。而地方政府能否舉債成功，則是要取決于金融分權(quán)。正因?yàn)槿绱?，地方政府債?wù)是財(cái)政分權(quán)和金融分權(quán)兩個(gè)方面的問(wèn)題。

金融分權(quán)在早期的時(shí)候，更多強(qiáng)調(diào)的是地方政府對(duì)于金融資源的控制，中央銀行把商業(yè)銀行分離出來(lái)，在政策的影響之下，地方政府通過(guò)行政手段從商業(yè)銀行或者金融機(jī)構(gòu)中，獲得大量的金融資源。金融分權(quán)本質(zhì)上是一種制度設(shè)計(jì)，旨在提高金融資源的使用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種制度設(shè)計(jì)，主要設(shè)計(jì)的是一個(gè)國(guó)家的金融資源在中央、地方以及市場(chǎng)之間的權(quán)利劃分。

在財(cái)政金融分權(quán)的開始階段，財(cái)政體制使得更多的財(cái)力集中在地方政府，金融領(lǐng)域也同樣呈現(xiàn)出較為明顯的分權(quán)特征。在財(cái)政金融集權(quán)的中期階段，財(cái)權(quán)向中央政府轉(zhuǎn)移，事權(quán)向地方政府轉(zhuǎn)移。分稅制改革以后，中央政府和地方政府之間的財(cái)權(quán)、事權(quán)責(zé)任被重新劃分。地方財(cái)權(quán)占比逐漸降低，相比較之下，地方政府的事權(quán)占比提高，在這個(gè)階段，整體表現(xiàn)為集權(quán)的特點(diǎn)。第三個(gè)階段就是財(cái)政預(yù)算內(nèi)集權(quán)與預(yù)算外分權(quán)和金融顯性集權(quán)與隱性分權(quán)階段。在財(cái)政領(lǐng)域方面，以分稅制為主體的財(cái)政制度促成中央集權(quán)，預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收支缺口更大，為了解決收支缺口過(guò)大的問(wèn)題，中央政府一般采取轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)解決。在預(yù)算之外，地方政府可以通過(guò)土地財(cái)政的方式，獲取高額的土地出讓金。土地出讓金是地方政府有權(quán)支配的，無(wú)需上交到中央政府。地方政府通過(guò)金融系統(tǒng)產(chǎn)生的債務(wù)資金，大多都投向了地方項(xiàng)目建設(shè)上，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)息息相關(guān)。

三、財(cái)政分權(quán)、金融分權(quán)與地方債務(wù)增長(zhǎng)的關(guān)系

預(yù)算外分權(quán)形成“土地財(cái)政”，地方政府官員為了促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展以及政績(jī)的需要，依靠出讓土地來(lái)獲得融資，地方債務(wù)由此逐漸增加。經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)以及地方政府的橫向競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)加大地方政府的投資沖動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致地方債務(wù)加大。

地方政府能夠干預(yù)城市商業(yè)銀行的信貸分配，通過(guò)“土地財(cái)政”結(jié)合債務(wù)融資的方式，獲得資金用于城市建設(shè)。金融顯性集權(quán)抑制了金融資源轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)，并且不允許地方政府干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)，能夠降低地方債務(wù)的增長(zhǎng)。由此可見(jiàn)，金融分權(quán)對(duì)于地方政府債務(wù)增長(zhǎng)，確實(shí)產(chǎn)生了不可忽視的影響。

綜上所述，由于財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致地方政府長(zhǎng)期存在收支缺口，金融顯性集權(quán)又使得地方政府無(wú)法舉債，需要依靠“土地財(cái)政”來(lái)獲得財(cái)政資金。地方政府向金融機(jī)構(gòu)借款，來(lái)進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在弱金融約束的條件下，財(cái)政分權(quán)會(huì)刺激地方政府債務(wù)增長(zhǎng)。財(cái)政分權(quán)與地方政府債務(wù)之間的關(guān)系，同時(shí)也受到受到宏觀稅率的影響。

四、研究結(jié)論

財(cái)政分權(quán)表現(xiàn)預(yù)算內(nèi)集權(quán)與預(yù)算外分權(quán)，預(yù)算內(nèi)集權(quán)明顯會(huì)促進(jìn)地方債務(wù)增長(zhǎng)，地方政府預(yù)算內(nèi)的集權(quán)程度越高，那么產(chǎn)生的財(cái)政收支缺口就越大，地方政府就會(huì)利用土地融資，進(jìn)行舉債以獲得可支配的財(cái)政資金。地方政府通過(guò)扶持地方性的金融機(jī)構(gòu)、干預(yù)其信貸分配，來(lái)滿足地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金需求。金融隱性分權(quán)是地方債務(wù)增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因。金融顯性集權(quán)的效果被隱性分權(quán)削弱，使得地方政府債務(wù)規(guī)模始終上漲。如果能夠找到防控地方債務(wù)增長(zhǎng)的路徑，對(duì)于研究地方債務(wù)的作用機(jī)制有正向的作用。

在財(cái)政金融層面，地方政府通過(guò)“創(chuàng)新”突破限制，使得政策被過(guò)度使用，積累了地方債務(wù)以及潛在的防控風(fēng)險(xiǎn)。為了防控顯性的以及隱性的風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家出臺(tái)一系列的舉措，從地方政府舉債動(dòng)機(jī)以及舉債規(guī)范入手，規(guī)范債券市場(chǎng)。我國(guó)的財(cái)政金融制度是地方政府債務(wù)產(chǎn)生的根本原因，從財(cái)政領(lǐng)域、金融領(lǐng)域改革，完善現(xiàn)有的制度，可以抑制地方政府債務(wù)的上升。

五、政策建議

要改善中央與地方財(cái)政間關(guān)系，就必須推進(jìn)財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分改革，從制度上約束地方政府的舉債沖動(dòng)，遏制地方債務(wù)規(guī)模上漲。要形成新型的投融資體制，針對(duì)不同的投資項(xiàng)目采取不同的融資模式，強(qiáng)化制度建設(shè)。

官方公布的數(shù)據(jù)偏向于低估地方債務(wù)，因此，本文建議地方政府應(yīng)當(dāng)明確債務(wù)劃分標(biāo)準(zhǔn)，地方政府只有嚴(yán)格區(qū)分債務(wù)，才能準(zhǔn)確掌握地方債務(wù)的規(guī)模。另外，還應(yīng)當(dāng)加大地方債務(wù)的核算力度，對(duì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，健全地方融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)制度，有利于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管與治理。